ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 листопада 2020 року 
м. Київ
справа № 149/1698/17
адміністративне провадження № К/9901/32341/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого  - Бучик А.Ю.,
суддів - Рибачука А.І., Мороз Л.Л.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу  № 1 департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області Подоляна Анатолія Івановича на постанову Хмільницького міськрайонного суду Вінницької області від 09 серпня 2017 року (суддя Вергелес В.О.) та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2017 року (колегія суддів: Загороднюк А.Г., Драчук Т.О., Полотнянко Ю.П.) у справі за позовом ОСОБА_1 до головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу № 1 департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області Подоляна Анатолія Івановича, третя особа - департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області, про скасування постанови в справі про адміністративне правопорушення, -
ВСТАНОВИВ:
В червні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу № 1 Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області Подоляна Анатолія Івановича, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області, про скасування постанови в справі про адміністративне правопорушення № 197, згідно якої позивача  визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 188-42 КУпАП та накладено стягнення у вигляді штрафу в розмірі 5100 грн
Постановою Хмільницького міськрайонного суду Вінницької області від 09 серпня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького  апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня  2017 року, адміністративний позов задоволено.
Не погоджуючись з  судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами  норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити.
В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що позивача правомірно притягнуто до відповідальності за правопорушення, відповідальність за яке встановлена ч. 1 ст. 188-42 КУпАП, оскільки позивач не виконав у встановлений строк припис, який  є чітким, часу  для виконання надано  достатньо. Однак самочинно збудовані господарські будівлі у відповідність до містобудівного законодавства позивач не привів.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від  31 жовтня  2017  року   відкрито касаційне провадження.
Відзив на касаційну скаргу не надходив.
Справу передано до Верховного Суду.
У зв`язку з відсутністю клопотань про участь в судовому засіданні, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів прийшла до висновку, що касаційна скарга підлягає частковому   задоволенню   з таких підстав.
Судами встановлено, що  21 лютого 2017 року інспектором будівельного нагляду Подоляном А.І. винесено постанову № 55 про притягнення позивача до адміністративної відповідальності за частиною 1 статті 96 КУпАП та накладено стягнення у вигляді штрафу у розмірі 340 грн. 
16 лютого 2017 року головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду інспекційного відділу № 1 Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області Подоляном А.І. було складено припис за № 53 яким позивача зобов`язано в термін до 16 травня 2017 року самочинне будівництво прибудови до житлового будинку та сараю по АДРЕСА_1 привести у відповідність до вимог містобудівного законодавства. 
Відповідно до акту № 653-пп від 12 червня 2017 року, складеного головним інспектором будівельного нагляду Подоляном А.І., ОСОБА_1 не виконав вимоги припису № 53 від 16 лютого 2017 року. 
12 червня 2017 року інспектором будівельного нагляду Подоляном А.І. відносно позивача складено адміністративний протокол за частиною 1 статті 188-42 КУпАП.
Як вбачається з постанови № 197 від 20 червня 2017 року, головний інспектор будівельного нагляду інспекційного відділу № 1 Подолян А.І., розглянувши матеріали про адміністративне правопорушення, а саме протокол про адміністративне правопорушення від 12 червня 2017 року, акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності від 12 червня 2017 року № 653-пп, встановив, що позивач не виконав вимоги припису № 53 від 16 лютого 2017 року, чим порушив пункт 3 частини 4 статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", за що передбачена відповідальність за частиною 1 статті 188-42 КУпАП та наклав на ОСОБА_1 стягнення у вигляді штрафу в розмірі 5100 гривень.
Вважаючи постанову протиправною,  позивач звернувся з вказаним позовом до суду.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд,  виходив з того, що  притягнення позивача до адміністративної відповідальності не може бути здійснене без належних та допустимих доказів його вини. Тим більше, що в процесі розгляду даної адміністративної справи відповідач не надав суду належних та допустимих доказів вини позивача у вчиненні правопорушення, передбаченого частиною 1 статті 188-42 КУпАП, чим порушив свій обов`язок щодо доказування, який передбачений частиною 2 статті 71 КАС України.
Колегія суддів, дослідивши спірні правовідносини, зазначає наступне.
Відповідно до ч. 1 ст. 188-42 КУпАП невиконання законних вимог (приписів) посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю тягне за собою накладення штрафу від трьохсот до чотирьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особу, іншого суб`єкта при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
Згідно із статтею 244-6 КУпАП органи державного архітектурно-будівельного контролю розглядають справи про адміністративні правопорушення, пов`язані з порушенням   вимог   законодавства,  будівельних  норм,  державних стандартів  і правил під час будівництва, порушенням законодавства під  час планування та забудови територій та невиконанням законних вимог     (приписів)    посадових осіб    органів    державного архітектурно-будівельного  контролю  (статті 96, 96-1 (крім частин третьої   -   п`ятої),  частини  перша  та  друга  статті  188-42). 
Від   імені   органів   державного  архітектурно-будівельного контролю  розглядати  справи  про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення мають право: 
керівники виконавчих  органів з   питань   державного архітектурно-будівельного  контролю  сільських,  селищних, міських рад  -  щодо  об`єктів,  розташованих  в  межах  населених пунктів (статті  96, 96-1 (крім частин третьої - п`ятої), частини перша та друга статті 188-42); 
керівники   структурних   підрозділів з  питань  державного архітектурно-будівельного  контролю  Київської та Севастопольської міських  державних  адміністрацій  - щодо об`єктів, розташованих в межах  міст  Києва  та  Севастополя  (статті 96, 96-1 (крім частин третьої - п`ятої), частини перша та друга статті 188-42); 
головні   інспектори   будівельного   нагляду   в  Автономній Республіці  Крим, областях,  містах  Києві  і  Севастополі - щодо об`єктів, розташованих на території кількох адміністративно-територіальних   одиниць,   за   межами  населених пунктів  та  в межах населених пунктів, в яких не утворено органів державного архітектурно-будівельного  контролю  (статті  96, 96-1 (крім  частин  третьої  - п`ятої),  частини перша та друга статті 188-42). 
Пунктом 7-1 частини другої статті 255 КУпАП передбачено, що у справах про адміністративні     правопорушення, розгляд яких віднесено     до відання органів, зазначених у статтях 222 - 244-20 цього Кодексу протоколи про правопорушення мають право складати уповноважені     на      те      посадові особи цих органів. 
Частиною третьою     статті 288 КУпАП, якою визначено порядок оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення передбачено, що постанову іншого органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення, постанову по    справі про адміністративне правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксоване в автоматичному режимі можна оскаржити у вищестоящий орган (вищестоящій посадовій особі) або в районний, районний у місті, міський чи міськрайонний суд, у порядку, визначеному     Кодексом адміністративного судочинства України, з особливостями, встановленими цим Кодексом.
Аналіз наведених норм права свідчить про те, що при розгляді справ про адміністративні правопорушення, зокрема, передбачених статтею 188-42 КУпАП          посадові особи відповідного орану діють не як самостійний суб`єкт владних повноважень, а від імені органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Отже, відповідні посадові особи не можуть виступати самостійним відповідачем у таких справах, оскільки належним відповідачем є саме відповідний орган, на який, зокрема положеннями статті 244-6 КУпАП     покладено функціональний обов`язок розглядати справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтею          96.
Використання у зазначених вище нормах формулювань «від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного архітектурно-будівельного контролю», «розгляд яких віднесено до відання органів, зазначених у статтях 222-244-20 КУпАП»     вказує на те, що відповідачем у таких справах, які розглядаються судом в порядку, визначеному КАС України, є саме орган державної влади - суб`єкт владних повноважень, а не особа, яка перебуває з цим органом у трудових відносинах та від його імені здійснює розгляд справ про адміністративні правопорушення та накладає адміністративні стягнення.
При цьому, зміст статті 288 КУпАП     щодо можливості оскаржити постанову органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення не спростовує висновків суду касаційної інстанції про те, що відповідачем у таких справах є саме орган, а не посадова особа.
Вказані висновки викладені в постановах Верховного Суду від 26.12.2019 у справі № 724/716/16 та від 17.06.2020 у справі № 127/6881/17.
Поряд з цим,  Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій  області  до участі у справі в якості належного відповідача залучене не було, а лише мав статус третьої особи.
Положення статті 52 КАС України (в редакції, чинній на час розгляду справи судами попередніх інстанцій) передбачають, що суд першої інстанції, встановивши, що з адміністративним позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, або не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи.
Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. 
Отже, визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи. При цьому обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності.
З цього слідує, що суд за результатами розгляду справи відмовляє в позові до неналежного відповідача та приймає рішення по суті заявлених вимог щодо належного відповідача.
Водночас колегія суддів зазначає, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним. Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду.
Проте суд першої інстанції вищенаведених вимог процесуального закону не дотримався, та, вирішуючи спір про скасування постанови у справі про адміністративне правопорушення, передбачене    статтею 188-42 КУпАП, пред`явлений до посадової особи, не з`ясував хто є належним відповідачем у справі та не вирішив питання про залучення до участі у справі належного відповідача чи співвідповідача.
Для вирішення питання про залучення належного відповідача     у цій справі, колегія суддів Верховного Суду вважає необхідним скасувати рішення судів попередніх інстанцій та передати справи на новий розгляд до суду першої інстанції для встановлення належного відповідача та вирішення питання про його залучення.
Згідно із частиною другою      статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Відповідно до пункту 4 частини третьої     статті 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
Зважаючи на викладене та приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 345, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу  №  1 департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області Подоляна Анатолія Івановича задовольнити частково.
Постанову Хмільницького міськрайонного суду Вінницької області від 09 серпня 2017 року  та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2017 року скасувати.
Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                      А.Ю. Бучик

Судді                                                                                                А.І. Рибачук

                                                                                          Л.Л. Мороз