П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

11 грудня 2020 р.	м.Одеса	Справа № 420/6331/20	
Головуючий в 1 інстанції: Єфіменко К.С.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
судді-доповідача – Турецької І. О.,
суддів – Стас Л. В., Шеметенко Л. П.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу адвоката Ковальчука О. М., що є представником ОСОБА_1 , ОСОБА_2 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 27 серпня 2020 року у справі за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання протиправними та скасування наказів, зобов`язання вчинити певні дії

В С Т А Н О В И В:

Короткий зміст позовних вимог.

У липні 2020 року адвокат ОСОБА_3 звернувся до суду першої інстанції з позовом, в інтересах ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області (далі - ГУ Держгеокадастру в Одеській області), в якому просив:

-          визнати протиправними та скасувати накази про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою від 11.06.2020 за № 15-10679/13-20-СГ та № 15-10680/13-20-СГ  щодо відведення у власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, орієнтовною площею 2 га, що виділена на викопіюванні та знаходиться в районі, поруч з земельними ділянками з кадастровими номерами: 5123783400:01:002:0450, 5123783400:01:002:0446, 5123783400:01:002:0404, для ведення особистого селянського господарства на території Петродолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області (за межами населених пунктів);

-          зобов`язати надати відповідні дозволи на розробку документації із землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення, державної власності, орієнтовною площею 2 га, що виділена на викопіюванні та знаходиться в районі, поруч з земельними ділянками з кадастровими номерами: 5123783400:01:002:0450, 5123783400:01:002:0446, 5123783400:01:002:0404, для ведення особистого селянського господарства на території Петродолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області (за межами населених пунктів);

-          визнати протиправним та скасувати наказ від 29.05.2020 р. №15-9712/13-20-СГ «Про проведення інвентаризації земель державної власності»;

-          стягнути на користь кожного позивача по 10  000 грн. у відшкодування завданої моральної шкоди;

-          стягнути на користь кожного позивача судові витрати, в тому числі сплачений судовий збір разом із комісією та витрати на професійну правничу допомогу по 14  900 грн.

-          зобов`язати надати звіт про виконання рішення суду в строк встановлений судом, в порядку ст. 382 КАС України.

Обґрунтовуючи вимоги щодо протиправності прийнятого суб`єктом владних повноважень рішення, представник позивачів указував, що оскаржуваний наказ ГУ Держгеокадастру в Одеській області є протиправним, оскільки частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу, серед якого така підстава, як надання дозволу на розроблення документації із землеустрою іншій особі, не передбачена.

Заявляючи вимогу про зобов`язання органу Держгеокадастру надати позивачам відповідні дозволи на розробку документації із землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення, адвокат, спираючись на правові висновки Верховного Суду, вважав, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, що виключав би подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень.

Аргументуючи стягнення моральної шкоди, адвокат зазначив, що надання суб`єктом владних повноважень неправомірних та таких суперечливих рішень, а також листів призвело до завдання позивачам душевних страждань, психологічних переживань та приниження. Наведене, на думку адвоката, створило додаткове психічне напруження, викликане дискримінацією, адже інші заяви громадян вирішувалися належним чином.

Обґрунтовуючи вимоги про визнання протиправним та скасування наказу від 29.05.2020 р. №15-9712/13-20-СГ «Про проведення інвентаризації земель державної власності», представник позивачів указує, що він був прийнятий з метою позбавлення позивачів можливості реалізації права на отримання бажаних земельних ділянок.

Окрім цього, звертає увагу суду, що даний наказ ГУ Держгеокадастру в Одеській області був прийнятий пізніше, ніж позивачі звернулися до даного органу з клопотанням про надання дозволу на розробку проект землеустрою.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 27 серпня 2020 року, ухваленого за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи, позовні вимоги ОСОБА_1 та ОСОБА_2 задоволено частково.
Суд визнав протиправними та скасував накази ГУ Держгеокадастру в Одеській області про відмову ОСОБА_1 та ОСОБА_2 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою від 11.06.2020 р. за № 15-10679/13-20-СГ та № 15-10680/13-20-СГ, щодо відведення у власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення, державної власності, орієнтовною площею 2 га, що виділена на викопіюванні та знаходиться в районі, поруч з земельними ділянками з кадастровими номерами: 5123783400:01:002:0450, 5123783400:01:002:0446, 5123783400:01:002:0404, для ведення особистого селянського господарства на території Петродолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області (за межами населених пунктів) та зобов`язав відповідача повторно розглянути  відповідні клопотання позивачів.
У задоволенні решти вимог, а також у встановленні судового контролю за виконанням судового рішення, суд відмовив.

Суд стягнув з ГУ Держгеокадастру в Одеській області на користь позивачів, сплачений ними судовий збір, а також витрати на професійну правничу допомогу в сумі по 3  000 грн на кожного.

Задовольняючи вимоги щодо скасуванні спірних наказів ГУ Держгеокадастру в Одеській області про відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, суд першої інстанції  вважав, що Земельним кодексом України    визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні такого дозволу, який розширеному тлумаченню не підлягає, а саме, невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Суд зазначив про обов`язок органу державної влади або органу місцевого самоврядування, у випадках ухвалення рішення про відмову в надані такого дозволу належним чином мотивувати причини цієї відмови.
Однак, на думку суду, відповідач не дотримався такого обов`язку та обмежився виключно посиланням на те, що на визначену земельну ділянку вже надано дозвіл іншій особі.

Відмовляючи в задоволенні позовної вимоги про зобов`язання відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність, суд першої інстанції, спираючись на правові позиції Верховного Суду, відзначив, що завданням адміністративного суду є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень та їх відповідності правовим актам вищої юридичної сили. На його думку, оскільки матеріали справи не містять доказів, які б свідчили про відсутність можливості та наміру у суб`єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення з урахуванням висновків суду, належним способом захисту, необхідним для поновлення прав позивачів, є саме зобов`язання відповідача повторно розглянути, подані позивачами клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства.

Відмовляючи в задоволенні вимоги про визнання протиправним та скасування наказу ГУ Держгеокадстру в Одеській області від 29.05.2020р. №15-9712/13-20-СГ «Про проведення інвентаризації земель державної власності», суд першої інстанції зазначив, що докази, які містяться в матеріалах справи, не свідчать про порушення наведеним наказом будь-яких прав позивачів.
Такого висновку, суд першої інстанції дійшов, вважаючи, що земельні ділянки, на які претендують позивачі та земельні ділянки, які інвентаризуються на території Петродолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області з метою внесення відомостей до Державного земельного кадастру, площею 9,2421 га, не є тотожними.

Вважаючи, що вимоги позивачів про стягнення моральної шкоди є необґрунтованими, суд першої інстанції пояснив, що заподіяння діями та бездіяльністю відповідача моральної шкоди, яка полягла у моральних стражданнях – не доведена.

За проведеним аналізом матеріалів справи та доводів представників сторін, суд першої інстанції дійшов висновку, що заявлений адвокатом ОСОБА_3 розмір витрат на правову допомогу неспівмірним зі складністю справи, витраченим часом, обсягом наданих послуг, ціною позову, який є позовом немайнового характеру, і значенням справи для сторони.
За таких підстав, суд дійшов висновку, що достатнім і співмірним є розмір витрат правничої допомоги в сумі 3000,00 грн. кожному з позивачів.

Короткий зміст вимог апеляційної скарги та відзиву.

Оскаржуючи рішення суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні вимог, адвокат Ковальчук О. М., в апеляційній скарзі вказує, що при ухваленні судового рішення допущено неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права.
Обґрунтування апеляції складається з таких доводів.

Перш за все, адвокат наголошує на тому, що відповідно до ч.4 ст.159 КАС України, неподання суб`єктом владних повноважень відзиву на позов без поважних причин може бути кваліфіковано судом як визнання позову. З огляду на те, що ГУ Держгеокадастру в Одеській області не подало відзиву на позов без поважних причин, у суду першої інстанції, на думку, скаржника, були усі підстави вважати, що відповідач визнав позов.

По - друге, скаржник наголошує на тому, що в судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень.
Ураховуючи фактичні обставини даної справи та норми ст. 118 Земельного кодексу України, суд першої інстанції, як вважає скаржник, повинен був зобов`язати ГУ Держгеокадастру в Одеській області надати дозвіл на розробку проекту землеустрою.
Адвокат Ковальчук О. М. в апеляційній скарзі наводить низку рішень Верховного Суду, які, на його думку свідчать, на користь його позиції про те, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах.

По - трете, скаржник не погоджується з тим, що наказ ГУ Держгеокадастру в Одеській області від 29.05.2020 р. про проведення інвентаризації земель державної власності не порушує права його довірителів.
Так, на його думку, аргументи суду першої інстанції про відсутність доказів щодо тотожності земельних ділянок на які претендують позивачі та земельних ділянок, що підлягають інвентаризації для подальшого проведення земельних торгів, є помилковими, оскільки дані з Державного земельного кадастру свідчать про зворотне.

Аргументуючи доводи апеляції щодо стягнення на користь позивачів з суб`єкта владних повноважень моральної шкоди, адвокат ОСОБА_3 наголошує на тому, що адекватне відшкодування, зокрема, й моральної шкоди, за порушення прав людини є одним із ефективних засобів юридичного захисту. Сама лише констатація у судовому рішенні про порушення прав позивачів не завжди може бути достатньою для того, щоб захист міг вважатися ефективним. На його переконання, відсутність наслідків у вигляді розладів здоров`я внаслідок душевних страждань, психологічних переживань  не свідчить про те, що позивачі не зазнали  страждань та приниження.

Вважаючи, що суд першої інстанції в недостатній мірі відшкодував позивачам витрати на професійну правничу допомогу, адвокат звертає увагу суду апеляційної інстанції, що в матеріалах справи є всі належні документи, що підтверджують надання наведеної допомоги, а також те, що  розмір витрат є співмірним зі складністю справи, часом, витраченим адвокатом та обсягом наданих послуг.

Є обов`язковим, на думку скаржника, і встановлення в даній справі судового контролю за виконанням судового рішення.

У відзиві на апеляцію ГУ Держгеокадастру в Одеській області вважає правильними доводи суду першої інстанції, що завданням адміністративного судочинства є перевірка законності рішень суб`єкта владних повноважень та їх відповідність правовим актам вищої юридичної сили. Відповідач указує, що принцип розподілу влади, заперечує надання адміністративному суду адміністративно - дискреційних повноважень - ключовим завдання якого є здійснення правосуддя.

До того ж, відповідач просить поновити йому строк на подання указаного відзиву, покликаючись на те, що через погіршення епідеміологічної ситуації, внаслідок поширення гострої респіраторної хвороби, спричиненої коронавірусом, підвищилася захворюваність серед працівників, у зв`язку з чим, виникло надмірне навантаження на відділ представництва в судах. Наведені обставини, за твердженням відповідача, позбавили його можливості своєчасно, у строк, встановлений судом, подати відзив.

У відповіді на відзив, адвокат Ковальчук О.М. просить не враховувати, при розгляді апеляції, відзив ГУ Держгеокадастру в Одеській області, адже відсутні відповідні докази поважності причин щодо пропущення строків його подання.

Колегія суддів вирішуючи дане питання, з огляду на вимоги розумності та справедливості, дійшла висновку про поважність пропуску строку подання відповідачем відзиву на апеляцію та про прийняття його до розгляду.

В силу приписів п.3 ч.1 ст.311 КАС України, справа розглядається в порядку письмового провадження.

Фактичні обставини справи.

15.05.2020 року ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулись до ГУ Держгеокадастру в Одеській області з окремими клопотаннями про надання дозволів на розробку документації із землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, орієнтовною площею 2 га, що виділена на викопіюванні та знаходиться в районі, поруч з земельними ділянками з кадастровими номерами: 5123783400:01:002:0450, 5123783400:01:002:0446, 5123783400:01:002:0404 (для визначення місцезнаходження земельної ділянки), з метою подальшої передачі безоплатно для ведення особистого селянського господарства на території Петродолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області (за межами населених пунктів) або мотивовану відмову в наданні дозволу.
В якості додатків до заяв позивачі надали копії паспортів, ідентифікаційних кодів та графічні викопіювання.

Одночасно з клопотаннями про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, позивачі звернулися із запитами про надання публічної інформації щодо наведених вище земельних ділянок.

25.05.2020 р., за результатами розгляду вказаних запитів, ГУ Держгеокадастру в Одеській області повідомило, що земельні ділянки, які визначені на доданому графічному матеріалі, розташовані на території Петродолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області (за межами населених пунктів) та відносяться до земель запасу сільськогосподарського призначення державної форми власності.
У відповіді також зазначено, що запитувані земельні ділянки не сформовані, їх розпорядником є ГУ Держгеокадастру в Одеській області, накази про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення їх у власність не видавалися.

15.06.2020 року позивачами подано запити про доступ до публічної інформації стосовно результатів розгляду клопотань позивачів від 15.05.2020 року.

11.06.2020 року ГУ Держгеокадастру в Одеській області прийняло накази № 15-10679/13-20-СГ та № 15-10680/13-20-СГ про відмову ОСОБА_1 та ОСОБА_2 у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою.
Підставою відмови слугувало надання дозволу на розробку проекту землеустрою, на визначені позивачами земельні ділянки, іншій особі.

На інформаційні запити позивачів та адвоката ОСОБА_3 про надання відповідних копій наказів та копій клопотань з додатками на підставі яких було надано відповідні дозволи на спірні земельні ділянки, ГУ Держгеокадастру в Одеській області повідомило про прийняття наказу від 29.05.2020 року №15-9712/13-20-СГ «Про проведення інвентаризації земель державної власності», а також про те, що запитувані земельні ділянки не перебувають у користуванні (власності) інших осіб, щодо останніх не приймалося наказів про затвердження документації із землеустрою.

Відповідно до змісту спірного наказу проведення інвентаризації  земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності (за межами населених пунктів) на території Петродолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області, площею 9,2421 га проводиться з метою внесення відповідних відомостей до Державного земельного кадастру

Також, на запити адвоката ОСОБА_3 . ГУ Держгеокадастру в Одеській області надало документи, що слугували підставою для прийняття наведеного вище наказу, а саме: копію договору на підготовку лотів №34 від 04.03.2019 року з Додатком №1, копію клопотання ДП «Одеський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» з графічними матеріалами.

Зі змісту копії договору, укладеного ГУ Держгеокадастру в Одеській області, (Організатор) з ДП «Одеський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» (Виконавець) на підготовку лотів №34 від 04.03.2019 року, Виконавець за дорученням Організатора бере зобов`язання виконати роботи із землеустрою з метою підготовки лотів щодо земельних ділянок, зазначених у Додатку №1, що є невід`ємною частиною договору.

У Додатку №1 за №54 міститься  земельна ділянка для ведення сільськогосподарського виробництва,  площею 9,2421га, яка розташована на території Петродолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області, (за межами населених пунктів)

У клопотанні ДП «Одеський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою» (вх. №Д-9963/0/36-20 від 27.05.2020) містилося прохання видати наказ про надання дозволу на виготовлення технічної документацій із землеустрою щодо інвентаризації земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності площею 9,2421 на територій Петродолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області (за межами населеного пункту) з метою формування земельних ділянок як об`єктів цивільних прав із цільовим призначенням для ведення товарного сільськогосподарського виробництва та внесення відомостей до Державного земельного кадастру.

Джерела правового регулювання (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та оцінка суду апеляційної інстанції доводів апеляції і висновків суду першої інстанції.

Переглянувши справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що є підстави для часткового задоволення апеляції, з огляду на таке.

Відповідно до статті 14 Конституції України, земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Частинами 1 та 2 статті 22 Земельного кодексу України передбачено, що землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.
Землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.
Згідно частин 1-3 статті 116 Земельного кодексу України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Статтею 118 Земельного кодексу України визначається порядок безоплатної приватизації земельних ділянок.
Так, згідно частини 6 статті 118 Земельного кодексу України, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідно до частини 7 статті  118 Земельного кодексу України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає у власність земельні ділянки державної чи комунальної власності відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Суд першої інстанції, зробивши ретельний аналіз викладених правових норм, дійшов обґрунтованого висновку, що ГУ Держгеокадастру в Одеській області протиправно відмовило позивачам у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, оскільки є вичерпний перелік підстав, серед якого така підстава, як надання дозволу  на розроблення документації із землеустрою на бажану земельну ділянку іншій особі, не встановлена. 

Одночасно з цим, на думку колегії суддів, є необґрунтованим висновок суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення вимог позивачів про зобов`язання суб`єкта владних повноважень надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, оскільки це буде втручанням в його дискрецію.

Суд апеляційної інстанції поділяє позицію адвоката ОСОБА_3 про те, що суд першої інстанції, перевіряючи спірні рішення суб`єкта владних повноважень на предмет їх законності та обґрунтованості, повинен був врахувати, що підстава відмови в наданні позивачам дозволу на розробку проекту землеустрою, законодавством не передбачена, що свідчить про те, що у відповідача залишався лише один варіант, прийняти позитивне рішення.

Адвокат ОСОБА_3 обґрунтовано звернув увагу, що Верховний Суд неодноразово розглядав подібні справи та робив висновки щодо дискреційних повноважень і судова практика у цій категорії справ є усталеною.
Так, у судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення.
Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього, в судовому порядку.
Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у вибирати варіант рішення, що прямо або опосередковано закріплений у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

Юридична кваліфікація встановлених фактів у даній справі, свідчить, що повноваження надання дозволу на розробку проекту землеустрою або відмову у його наданні, регламентовано статтею 118 Земельного кодексу України.
Судом апеляційної інстанції встановлено, що в даному спорі відсутні законодавчі умови, за яких відповідач може відмовити у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства. За таких обставин, якщо такі умови відсутні, орган повинен прийняти відповідне рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.
За законом у ГУ Держгеокадастру в Одеській області немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями, а тому зазначені повноваження не є дискреційними.

Переходячи до вирішення доводу апеляції про визнання протиправним та скасування наказу ГУ Держгеокадастру в Одеській області від 29.05.2020р. №15-9712/13-20-СГ «Про проведення інвентаризації земель державної власності», колегія суддів дійшла висновку про його необґрунтованість, з огляду на таке.

Відповідно до пункту 19 статті 4 КАС України індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк;

За приписами частини 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Отже, безпосередній словесний, логіко-граматичний та юридичний аналіз конструкцій та змісту вказаних правових норм дає підстави вважати, що предметом розгляду справи адміністративної юрисдикції є індивідуальний акт суб`єкта владних повноважень, виданий на виконання владних управлінських функцій, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи.

Разом з тим, колегія суддів звертає увагу, що наказ про проведення інвентаризації земель не був підставою для відмови позивачам у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою та був прийнятий після того, як позивачі звернулися з відповідним клопотанням.

На переконання колегії суддів, у суду відсутні повноваження вирішувати правовідносини, які можуть виникнути в майбутньому.
Тим часом вимога позивачів про скасування спірного наказу, по суті, є вимогою, що переслідує мету заборонити відповідачу, в майбутньому, приймати рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з покликанням на наведений наказ.

Поряд з цим, колегія суддів вважає обґрунтованим довід суду першої інстанції, що наказ про проведення інвентаризації земель не порушує прав позивача, але мотиви, з цього приводу, у суду апеляційної інстанції інші.

Так, існує позиція Верховного Суду, що викладена в постанові від 27 березня 2018 року у справі № 463/3375/15-а про те, що надання чи відмова у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не тягне за собою юридичних наслідків для позивача, а є лише певним етапом у процесі передачі земельної ділянки у користування, реалізація якого може бути здійснена лише після затвердження розробленої документації із землеустрою.
Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність або користування, а тому проведення інвентаризації земель державної власності, у тому числі і тих на які претендує позивач, не порушує його права.
Таким чином, на думку суду апеляційної інстанції, позивачі, незважаючи на наявність наказу про інвентаризацію земель, мають право розробити проекти землеустрою, подальше затвердження яких відбувається із кінцевим визначенням особи, що отримує право власності або користування (оренду) на ділянку. У суб`єкта владних повноважень не має підстав вважати пріоритетність того чи іншого заявника на стадії надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Досліджуючи довід апеляції про стягнення з ГУ Держгеокадастру в Одеській області на користь позивачів моральної шкоди, колегія суддів погоджується з судом першої інстанції про відсутність для цього підстав, з огляду на таке.

Слушно зауважити, що саме суд, під час розгляду справи, визначає, яка саме моральна шкода була завдана особі, якого розміру відшкодування доцільно визнати необхідним для неї та чи взагалі можна обставини, на які посилаються позивачі, вважати моральною шкодою. Наявність шкоди ще не породжує абсолютного права на її відшкодування будь-якою особою, так як необхідно довести наявність всіх складових цивільно-правової відповідальності.
Розмір грошового відшкодування моральної шкоди визначається судом залежно від характеру правопорушення, глибини фізичних та душевних страждань, погіршення здібностей потерпілого або позбавлення його можливості їх реалізації, ступеня вини особи, яка завдала моральної шкоди, якщо вина є підставою для відшкодування, а також з урахуванням інших обставин, які мають істотне значення. При визначенні розміру відшкодування враховуються вимоги розумності і справедливості.
Варто відзначити, що саме позивачі повинні надати суду докази, що відмова в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою завдала йому моральних страждань.

Колегія суддів вважає обґрунтованими доводи суду першої інстанції, що ОСОБА_1 та ОСОБА_2 не надали належних доказів заподіяння їм моральної шкоди та не обґрунтували грошову оцінку такої шкоди.

Стосовно доводів адвоката ОСОБА_3 про необґрунтоване зменшення судом першої інстанції витрат на професійну правничу допомоги, колегія суддів встановила таке.
Відповідно до частини 2 статті 134 КАС України за результатами розгляду справи витрати на правничу допомогу адвоката підлягають розподілу між сторонами разом з іншими судовими витратами, за винятком витрат суб`єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката.
Колегія суддів встановила, що адвокатом Ковальчуком О. М. надані усі належні документи, що підтверджують надання певних юридичних послуг та здійснення його довірителями витрат у заявленій вище сумі.

Утім, суд першої інстанції, дослідивши складність справи, її значення для позивачів, обсяг наданих адвокатом послуг, урахувавши часткове задоволення заявлених вимог, дійшов обґрунтованого висновку, що витрати на правничу допомогу в сумі 3  000 на кожного з довірителів – є справедливою.

Колегія суддів уважає за потрібне процитувати пункт 269 рішення ЄСПЛ у справі «East/West Alliance Limited» проти України», де вказано, що домовленість адвоката з клієнтом про суму гонорару є зобов`язаннями виключно між адвокатом та його клієнтом, а тому не може бути обов`язковою для суду, який повинен оцінити рівень судових та інших витрат, що мають бути присуджені з урахуванням того, чи були такі витрати понесені фактично, але й також - чи була їх сума обґрунтованою.

З огляду на викладене, відсутні підстави для скасування рішення суду в частині суми стягнення витрат на професійну правничу допомогу.

Щодо вимоги позивача про встановлення відповідачу строку для подання звіту про виконання судового рішення, колегія суддів вважає за доцільне зазначити таке.
Судовий контроль за виконанням судових рішень в адміністративних справах передбачений статтею 382 КАС України.
Відповідно до частини 1 статті 382 КАС України, суд, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі, може зобов`язати суб`єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення.
Зазначені процесуальні дії є диспозитивним правом суду, яке може використовуватися в залежності від наявності об`єктивних обставин, які підтверджені належними та допустимими доказами.
Колегія суддів поділяє позицію суду першої інстанції, що позивачами не наведені аргументи на переконання необхідності вжиття таких процесуальних заходів, адже відсутні докази в підтвердження наміру відповідача ухилятися від виконання судового рішення.

Однією з підстав для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині рішення є неправильне застосування норм матеріального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права, відповідно до частини 2 даної статті, вважається, зокрема, неправильне тлумачення закону. У даному спорі, на думку суду апеляційної інстанції, суд першої інстанції неправильно розтлумачив норми матеріального права, які стосуються поняття дискреційних повноважень суб`єкта владних повноважень.
Як наслідок, рішення суду належить скасувати в частині відмови в позові про зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти відповідне рішення. 

Відповідно до пункту 2 частини 5 статті 328 КАС України не підлягають касаційному оскарженню судові рішення у справах незначної складності та інших справах, розглянутих за правилами спрощеного позовного провадження (крім справ, які відповідно до цього Кодексу розглядаються за правилами загального позовного провадження), крім випадків, якщо:
а) касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовної практики;
б) особа, яка подає касаційну скаргу, відповідно до цього Кодексу позбавлена можливості спростувати обставини, встановлені оскарженим судовим рішенням, при розгляді іншої справи;
в) справа становить значний суспільний інтерес або має виняткове значення для учасника справи, який подає касаційну скаргу;
г) суд першої інстанції відніс справу до категорії справ незначної складності помилково.

Відповідно до п.10 ч.6 ст. 12 КАС України справами незначної складності є інші справи, у яких суд дійде висновку про їх незначну складність, за винятком справ, які не можуть бути розглянуті за правилами спрощеного позовного провадження.

Отже, враховуючи, що судом апеляційної інстанції постановлено рішення у справі, яка розглянута судом першої інстанції за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) осіб, відсутні підстави для касаційного оскарження даного рішення.

Колегія суддів вважає, що часткове скасування рішення суду першої інстанції у даній справі не призводить до зміни розподілу судових витрат, а тому суд апеляційної інстанції не змінює розподіл судових витрат, здійснений судом першої інстанції.

Керуючись статтями 308, 311, 317, 322, 325, 328 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу адвоката Ковальчука О. М., що є представником ОСОБА_1 , ОСОБА_2 – задовольнити частково.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 27 серпня 2020 року – скасувати, в частині відмови в задоволенні позовної вимоги про зобов`язання Головного управління Держгеокадастру в Одеській області надати ОСОБА_1 та ОСОБА_2 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
Ухвалити в цій частині нове рішення про задоволення позову.

Зобов`язати Головне управління Держгеокадастру в Одеській області надати ОСОБА_1 , ОСОБА_2 дозволи на розробку документації із землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення, державної власності, орієнтовною площею 2 га, що виділена на викопіюванні та знаходиться в районі поруч з земельними ділянками з кадастровими номерами: 5123783400:01:002:0450, 5123783400:01:002:0446, 5123783400:01:002:0404 для ведення особистого селянського господарства на території Петродолинської сільської ради Овідіопольського району Одеської області (за межами населених пунктів).

В іншій частині рішення Одеського окружного адміністративного суду від 27 серпня 2020 року – залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню в касаційному порядку не підлягає, крім випадків передбачених підпунктами а), б), в), г) пункту 2 частини 5 статті 328 КАС України.

Доповідач - суддя                                                             І. О. Турецька

      суддя                                                             Л. В. Стас

                    суддя                                                             Л. П. Шеметенко

Повне судове рішення складено 11.12.2020 року.