ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 грудня 2020 року 
м. Київ
справа № 804/2968/17
адміністративне провадження № К/9901/62182/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Шевцової Н.   В.,
суддів: Кашпур   О. В., Радишевської   О.   Р.
за участю 
секретаря судового засідання Кармазіна О. Ю.
учасників справи:
представника відповідача Адам Ю.    В.
розглянув у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу №   804/2968/17
за позовом ОСОБА_1 
до Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області, Міністерства юстиції України
про визнання нечинними наказів
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2018 року, ухвалене в складі головуючого судді Букіної Л.   Є.,
та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від                      15   серпня 2018 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді          Олефіренко   Н.   А., суддів Білак   С.   В., Шальєвої   В.   А.,

У С Т А Н О В И В:

I.      Суть спору
1.          У травні 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Міністерства юстиції України (далі - відповідач-1, Мін`юст), Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області (далі - відповідач-2) з позовними вимогами про:
1.1.          визнання нечинним наказу Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області від 07 грудня 2016 року № 756/7 "Про тимчасове зупинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса Дніпропетровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 " з моменту його винесення;
1.2.          визнання нечинним наказу Міністерства юстиції України від 03 березня 2017 року № 773/5 "Про анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю виданого ОСОБА_1 " та відновлення дії свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю, виданого Міністерством юстиції України від 19 серпня 1998 року за № 2911 ОСОБА_1 , з моменту винесення;
1.3.          визнання нечинним наказу Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області від 24 березня 2017 року № 161/7 "Про припинення діяльності приватного нотаріуса Дніпропетровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 " з моменту його винесення. 
2.          Позовні вимоги обґрунтовано тим, що спірні накази прийняті відповідачами поза межами наданих владних повноважень, всупереч вимогам Закону України «Про нотаріат» та з порушенням Порядку проведення перевірки організації роботи державних нотаріальних контор, державних нотаріальних архівів, організації нотаріальної діяльності приватних нотаріусів, дотримання державними і приватними нотаріусами порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 17 лютого 2014 року  №   357/5 (далі - Порядок   №   357/5). 
2.1.          На думку позивача, порушення відповідачем-2 вимог Порядку №   357/5 при проведенні позапланової контрольної перевірки діяльності позивача як приватного нотаріуса на підставі наказу № 654/8 від 07 липня 2016 року в частині періоду після проведення планової комплексної перевірки стало підставою для прийняття протиправних наказів про анулювання його свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю та припинення діяльності як приватного нотаріуса відповідно. 
2.2.          Позивач також указував, що законодавством не передбачено прийняття повторного наказу про тимчасове зупинення нотаріальної діяльності позивача. 
2.3.          За доводами позивача, при направленні на адресу Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату при Міністерстві юстиції України подання щодо анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю, виданого на ім`я позивача, відповідачем-2 не було додано повного пакету документів. 
2.4.          На обґрунтування позовних вимог позивач також посилався на те, що стосовно нього відсутні будь-які судові рішення, які б свідчили про порушення ним законодавства України та рішення, які завдали шкоди інтересам держави, підприємств, установ, організацій або громадян при вчиненні нотаріальних дій.
3.          У подальшому позивачем надіслано на адресу суду заяву про зміну підстав позову, в якій ОСОБА_1 доповнив підстави позову та зазначив що в наказі від 15 січня 2016 року № 41/8 «Про проведення планової комплексної перевірки приватного нотаріуса Дніпропетровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 » не зазначений розподіл між членами комісії відповідних конкретних завдань, а також не підтверджені відповідні повноваження членів утвореної комісії. Крім того, позивач зазначав, що графік проведення перевірки не був погоджений з уповноваженим на те органом та не надсилався на адресу позивача. Також позивач посилався на те, що план проведення перевірки був затверджений не уповноваженою на те особою.
4.          Відповідачем-2 подано заперечення проти позову, в яких представник Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області посилався на наявність достатніх підстав для прийняття оскаржених наказів, указував, що до подання щодо анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю, виданого на ім`я позивача, були додані усі документи, передбачені пунктом 4 Порядку внесення Головними управліннями юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі або Нотаріальною палатою України подання про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю та його розгляд Вищою кваліфікаційною комісією нотаріату. Також представник відповідача-2 посилався на рішення Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2017   року у справі № 804/6213/16, що набрало законної сили, в якому вже були встановлені обставини щодо законності посадових дій відповідача-2 при проведенні перевірок позивача.
ІІ.      Установлені судами попередніх інстанцій фактичні обставини справи
5.           ОСОБА_1 здійснював нотаріальну діяльність на підставі свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю від 19 січня 1998   року №   2911 та реєстраційного посвідчення про реєстрацію приватної нотаріальної діяльності №216 від 25 травня 2001 року в Дніпропетровському міському нотаріальному окрузі за адресою: АДРЕСА_1 .
6.          Відповідно до наказу Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області від 15 січня 2016 року № 41/8, на підставі графіку проведення планових комплексних перевірок організації нотаріальної діяльності контори, архіву, нотаріуса, дотримання державними і приватними нотаріусами порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил ведення нотаріального діловодства на 2016 рік, в період з 18 по 19 січня 2016 року проведено планову комплексну перевірку приватного нотаріуса ОСОБА_1 за період з грудня 2009 року по день перевірки включно.
7.          За результатам перевірки посадовими особами відповідача-2 складено довідку від 26 січня 2016 року, в якій зазначено про систематичні порушення позивачем Порядку вчинення нотаріальних дій нотаріусами України, Правил ведення нотаріального діловодства, Закону України «Про нотаріат» № 3425-XII, Цивільного кодексу України, Земельного кодексу України та іншого законодавства. За результатами перевірки, комісія дійшла висновку, що позивачем не забезпечується належний рівень обслуговування фізичних та юридичних осіб та визначила загальну оцінку рівня роботи нотаріуса як «незадовільну».
8.          У довідці про результати проведення комплексної перевірки організації нотаріальної діяльності, дотримання порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства від 26 січня 2016 року зазначено, зокрема:
-          «незважаючи на те, що у приватного нотаріуса відсутні наймані працівники, записи у книгах, журналах, реєстрах здійснюються іншими особами, що не узгоджуються з вимогами статті 8 Закону України № 3425-XII;
-          оглядом справ № 01-16 «Листування з юридичними та фізичними особами з питань вчинення нотаріальних дій» за 2013 - 2016 роки встановлено, що справи містять відповіді на запити судових та правоохоронних органів, які не узгоджуються з вимогами статті 8 Закону України «Про нотаріат» (дотримання нотаріальної таємниці). Так, зокрема:
-          на запит Бабушкінського районного суду (04 листопада 2015 №   200/18054/15-ц), який не містить номеру справи та гербової печатки суду, листом від 06 листопада 2015 року, який не містить вихідного номеру, надані копії документів спадкової справи №   34/2015 після смерті ОСОБА_2 (аналогічно на запит цього ж суду від 21 квітня 2015 року № 200/21045/14ц);
-          на запит слідчого СВ Кіровського РВ Дніпропетровського МУ ГУМВС України у Дніпропетровській області від 27 листопада 2013 року № 40/7289-10, який взагалі не містить печатки, 02 грудня 2013 року (вихідний № 8/01-16) направлено копію документів спадкової справи № 9/2013;
-          на запит Ленінського районного суду від 09 вересня 2015 року №   2/205/1040/15, який взагалі не містить печатки суду, 30 вересня 2015 року (вих.   № 275/01-16) надано копії документів спадкової справи № 48/2014 після смерті ОСОБА_3 ;
-          на запит ГУМВС України у Дніпропетровській області від 12 червня 2014 року №   31/2785, який не містить гербової печатки та наданий у зв`язку із справою оперативного обліку, надана копія довіреності від 28 квітня 2012 року за р. 731;
-          згідно з постановою Кіровського районного суду від 22 травня 2014 року, яка не скріплена печаткою суду, надано копії договору дарування від 04 жовтня 2013 року та документів, на підставі яких був посвідчений договір дарування;
-          ПАТ КБ «Приватбанк» 07 лютого 2015 року №19/01-16 відповідно до їх претензії надано інформацію про прізвища, ім`я та по батькові осіб, їх адреси проживання, яким видані свідоцтва про право на спадщину».
-          Також під час перевірки було установлено, що позивач не використовує працю найманих працівників, проте записи в журналах, книгах, тощо, здійснюють сторонні особи.
9.          Наказом Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області від 29 січня 2016 року №   22/7 визначено, що в термін до 29 лютого 2016 року позивач зобов`язаний вжити заходів щодо усунення виявлених порушень та в строк до 04 березня 2016 року письмово повідомити Відділ з питань нотаріату Управління з питань нотаріату та банкрутства ГТУЮ у Дніпропетровській області про прийняті заходи для усунення порушень або підстави неможливості їх усунення.
10.          За результатам перевірки відповідачем-2 прийнято наказ від 02 березня 2016   року № 99/7, яким з 04 квітня 2016 року по 08 квітня 2016 року тимчасово зупинено нотаріальну діяльність позивача та зобов`язано останнього пройти навчання з підвищення кваліфікації та надати відповідне свідоцтво.
11.          Відповідно до наказу від 07 липня 2016 року № 654/8 Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області посадовими особами відповідача-2 проведено позапланову контрольну перевірку позивача з питань усунення недоліків, виявлених під час проведення планової комплексної перевірки за період з 20 січня 2016 року по день перевірки, та дотримання ним чинного законодавства з питань організації нотаріальної діяльності, порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил ведення нотаріального діловодства.
12.          За результатами проведення позапланової контрольної перевірки позивача відповідачем-2 складено довідку від 15 липня 2016 року, в якій відображені факти неусунення позивачем в повному обсязі виявлених під час проведення попередньої перевірки порушень законодавства, що регулює діяльність позивача як нотаріуса, а також здійснення ним повторних порушень чинного законодавства з цих питань. Загальна оцінка визначена як «незадовільна».
13.          06 вересня 2016 року відповідачем-2 згідно з приписами підпунктів «е» та «ж» статті 12 Закону № 3425-XII направлено на адресу Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату при Міністерстві юстиції України подання щодо анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю позивачем.
14.          Судами попередніх інстанцій також установлено, що позивачем до Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області були надані пояснення, з яких вбачається, що в ході перевірки голові комісії були надані відповідні договори щодо помічника нотаріуса, який здійснював записи у книгах, журналах, реєстрах, а щодо запитів судів та правоохоронних органів додатково проставлені гербові печатки.
15.          Допитана як свідок ОСОБА_4 (голова комісії з планової комплексної перевірки діяльності позивача) пояснила, що під час проведення перевірки встановлена відсутність у ОСОБА_1 найманих працівників; ці факти встановлені на підставі перевірених справ за номенклатурою справ нотаріуса (відсутність у номенклатурі справ справи з кадрових питань найманих працівників) та звітності позивача, згідно з якою у ОСОБА_1 наймані працівники відсутні; контракт від 09 січня 2015 року, укладений між ОСОБА_1 та ОСОБА_5 наданий разом з поясненнями, які надійшли на адресу Головного територіального управління юстиції пізніше встановленого строку.
16.          Крім того, при прийнятті оскаржених рішень відповідачами враховано звернення ОСОБА_6 щодо посвідчення позивачем договору про поділ спадкового майна без згоди органів опіки та піклування, що призвело до порушення прав малолітньої дитини.
17.          За результатами розгляду вказаного звернення відповідачі встановили, що нотаріусом при посвідченні правочину щодо нерухомого майна, право власності на яке має малолітня дитина, не витребувано дозвіл органів опіки та піклування на вчинення такого правочину, що є порушенням статті 177 Сімейного кодексу України, частини четвертої статті 12 Закону України «Про основи соціального захисту бездомних осіб і безпритульних дітей».
18.          06 вересня 2016 року відповідач-2 також прийняв наказ № 560/7, яким тимчасово в період з 07 вересня 2016 року по 07 березня 2017 року зупинено нотаріально діяльність позивача - до розгляду Міністерством юстиції України подання щодо анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю.
19.          01 грудня 2017 року відповідачем-2 на адресу Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату при Мін`юсті України також була надіслана додаткова інформація щодо наданих позивачем пояснень, в яких, окрім іншого, зазначено, що ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом про визнання протиправним та скасування наказу Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області від 06   вересня 2017 року № 560/7.
20.          Додаткова інформація була врахована відповідачем-1, про що свідчить рішення Вищою кваліфікаційною комісією нотаріату при Міністерстві юстиції України від 08 грудня 2016 року, яким перенесено розгляд питання про анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю, видане на ім`я ОСОБА_1 до вирішення судом вищевказаного спору.
21.          Рішенням Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату при Міністерстві юстиції України від 16 лютого 2017 року № 5 на підставі підпунктів «е» та «ж» пункту 2 частини першої статті 12 Закону № 3425-XII у зв`язку з неодноразовим порушенням нотаріусом чинного законодавства при вчиненні нотаріальних дій, та порушення вимог, передбачених частиною першою статті 8 цього ж Закону, вирішено анулювати свідоцтво про право на зайняття нотаріальною діяльністю, видане на ім`я ОСОБА_1 .
22.          Наказом Міністерства юстиції України від 03 березня 2017 року № 773/5 анульоване свідоцтво про право на заняття нотаріальною діяльністю, видане на ім`я ОСОБА_1 , наказом Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області від 24 березня 2017 року №   161/7 - припинено його нотаріальну діяльність.
23.          Судами попередніх інстанцій також установлено, що правомірність наказу Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області від 06   вересня 2016 року № 560/7 «Про тимчасове зупинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса Дніпропетровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 » була предметом судового розгляду в справі № 804/6213/16.
24.          Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26   вересня 2016 року у справі № 804/6213/16 частково задоволено клопотання приватного нотаріуса Дніпропетровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 про забезпечення позову, а саме: зупинено дію наказу Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області від 06 вересня 2016   року № 560/7 «Про тимчасове зупинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса Дніпропетровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 », поновлено відомості в Єдиному реєстрі нотаріусів, та надано доступ приватному нотаріусу Дніпропетровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 до державних реєстрів для вчинення ним дій та виконання обов`язків, передбачених Законом України «Про нотаріат», до вирішення Дніпропетровським окружним адміністративним судом адміністративної справи № 804/6213/16.
25.          На виконання цієї ухвали Головним територіальним управлінням юстиції у Дніпропетровській області наказом від 28 вересня 2016 року поновлено нотаріальну діяльність приватного нотаріуса Дніпропетровського міського нотаріального округу ОСОБА_1 з 28 вересня 2016 року.
26.          У подальшому ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду скасовано ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26   вересня 2016 року у справі № 804/6213/16, прийнято нову ухвалу, якою в задоволенні клопотання про забезпечення позову відмовлено.
27.          Позивачем оскаржувалися до суду накази відповідача-2 від 15 січня 2016   року № 41/8 «Про проведення планової комплексної перевірки позивача» та від 07 липня 2016 року № 654/8 «Про проведення позапланової контрольної перевірки позивача», проте в справі №   804/2746/16 ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24 травня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2017 року, позовну заяву позивача про визнання протиправним та скасування названих наказів повернуто у зв`язку з пропуском строку звернення до суду.
ІІІ.      Рішення судів у цій справі та мотиви їхнього ухвалення
28.          Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26   лютого 2018 року, залишеним без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2018 року, у задоволенні позовних вимог відмовлено.
29.          Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, відповідачами доведено обставини неодноразового порушення позивачем чинного законодавства та грубого порушення закону при вчиненні нотаріальних дій, що і стало підставою для прийняття спірних у цій справі рішень.
ІV.      Касаційне оскарження
30.          Не погодившись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, позивач подав до Верховного Суду касаційну скаргу, яку зареєстровано 20 вересня 2018 року.
31.          У касаційній скарзі позивач посилається на неповне з`ясування судами попередніх інстанцій всіх обставин справи, а також неналежну оцінку наявних в справі доказів.
32.          Позивач зазначає, що наказ Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області від 06 грудня 2016 року №   756/7 «Про тимчасове припинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса Дніпропетровського міського територіального округу ОСОБА_1 » не міг бути прийнятий повторно, адже, наказ №   560/7 після скасування ухвали про забезпечення позову в справі №   804/6213/16 мав просто подовжити свою дію.
33.          За доводами скаржника, у довідці, складеній за результатами проведення позапланової контрольної перевірки позивача, виявлено порушення та зазначено рекомендації щодо покращення стану нотаріальної діяльності. Жодного висновку про направлення подання про анулювання свідоцтва на право заняття нотаріальною діяльністю комісія не висловила. На думку позивача, жодних порушень статей 8, 12 Закону України «Про нотаріат», що є підставою для анулювання свідоцтва, комісією не виявлено.
34.          Позивач зазначає, що за наслідком проведення планової перевірки відповідачем-2 було прийнято наказ від 02 березня 2016 року №   99/7 «Про тимчасове зупинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса Дніпропетровського міського територіального округу ОСОБА_1 », яким його зобов`язано у період з 04   квітня по 08 квітня 2016 року пройти навчання у центрі перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників юстиції у м. Києві. 
35.          Таким чином, за доводами позивача, має місце притягнення його двічі до відповідальності за одне й те саме правопорушення.
36.          Позивач зазначає, що судами попередніх інстанцій, не досліджено всіх доказів, хоча вони долучені до матеріалів справи, також не надано оцінки кожному аргументу позивача щодо відсутності виявлених правопорушень або їх усунення, на що неодноразово посилався позивач під час судового розгляду у судах першої та апеляційної інстанцій.  
37.          У зв`язку із зазначеним позивач просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.
38.          Касаційна скарга не містить клопотання позивача про розгляд справи за участі позивача та/або його представника.
39.          02 жовтня 2018 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження та витребувано з Дніпропетровського окружного адміністративного суду справу №   804/2968/17 (суддя-доповідач Стрелець   Т.   Г., судді Білоус   О.   В., Желтобрюх   І.   Л.).
40.          10 жовтня 2018 року справа №   804/2968/17 надійшла до Верховного Суду.
41.          05 листопада 2018 року до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому представник відповідачів спростовує доводи касаційної скарги, просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
42.          Відзив на касаційну скаргу не містить клопотання про розгляд справи за участі представника відповідачів.
43.          12 червня 2019 року розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду №   723/0/78-29 призначено повторний автоматизований розподіл справи у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Стрелець   Т.   Г., що унеможливлює її участь у розгляді касаційних скарг.
44.          Протоколом повторного автоматизованого розподілу справ між суддями від 12 червня 2019 року визначено склад суду: головуючого суддю Шевцову   Н.   В., суддів Кашпур   О.   В., Радишевську   О.   Р.
45.          19 жовтня 2020 року ухвалою Верховного Суду справу №   804/2968/17 призначено до розгляду у судовому засіданні.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
46.          За правилами частини третьої   статті 3 КАС України   провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
47.          Приписами частини першої   статті 341 КАС України   визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
48.          Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
49.          Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що  завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
50.          У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
51.          За приписами статті 11 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
52.          Згідно зі статтею 1, частиною першою статті 3, частиною першою статті 11    Закону України «Про нотаріат» від 02 вересня 1993 року №3425-ХІІ (далі - Закон України «Про нотаріат»), нотаріат в Україні - це система органів і посадових осіб, на які покладено обов`язок посвідчувати права, а також факти, що мають юридичне значення, та вчиняти інші нотаріальні дії, передбачені цим Законом, з метою надання їм юридичної вірогідності.
52.1.          Вчинення нотаріальних дій в Україні покладається на нотаріусів, які працюють в державних нотаріальних конторах, державних нотаріальних архівах (державні нотаріуси) або займаються приватною нотаріальною діяльністю (приватні нотаріуси).
52.2.          На нотаріусів, які працюють у державних нотаріальних конторах або займаються приватною нотаріальною діяльністю, законом може бути покладено вчинення інших дій, відмінних від нотаріальних, з метою надання їм юридичної вірогідності.
52.3.          Нотаріус - це уповноважена державою фізична особа, яка здійснює нотаріальну діяльність у державній нотаріальній конторі, державному нотаріальному архіві або незалежну професійну нотаріальну діяльність, зокрема посвідчує права, а також факти, що мають юридичне значення, та вчиняє інші нотаріальні дії, передбачені законом, з метою надання їм юридичної вірогідності.
52.4.          Свідоцтво про право на заняття нотаріальною діяльністю видається Міністерством юстиції України на підставі рішення Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату.
53.          Відповідно до частини дев`ятої статті 10 Закону України «Про нотаріат» питання про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю розглядається Вищою кваліфікаційною комісією нотаріату за поданням відповідно Міністерства юстиції України, Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головних управлінь юстиції в областях, містах Києві та Севастополі або Нотаріальної палати України у випадках, визначених цим Законом.
54.          Згідно зі статтею 5 Закону України «Про нотаріат» нотаріус зобов`язаний: здійснювати свої професійні обов`язки відповідно до цього Закону і принесеної присяги, дотримуватися правил професійної етики; сприяти громадянам, підприємствам, установам і організаціям у здійсненні їх прав та захисті законних інтересів, роз`яснювати права і обов`язки, попереджати про наслідки вчинюваних нотаріальних дій для того, щоб юридична необізнаність не могла бути використана їм на шкоду; зберігати в таємниці відомості, одержані ним у зв`язку з вчиненням нотаріальних дій; відмовити у вчиненні нотаріальної дії в разі її невідповідності законодавству України або міжнародним договорам; вести нотаріальне діловодство та архів нотаріуса відповідно до встановлених правил; дбайливо ставитися до документів нотаріального діловодства та архіву нотаріуса, не допускати їх пошкодження чи знищення; надавати документи, інформацію і пояснення на вимогу Міністерства юстиції України, Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головних управлінь юстиції в областях, містах Києві та Севастополі при здійсненні ними повноважень щодо контролю за організацією діяльності та виконанням нотаріусами правил нотаріального діловодства; постійно підвищувати свій професійний рівень, а у випадках, передбачених пунктом 3 частини першої статті 29-1 цього Закону, проходити підвищення кваліфікації; виконувати інші обов`язки, передбачені законом.
55.          Підстави для анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю визначені у статтею 12 Закону України «Про нотаріат».
56.          Згідно з частиною першою статті 12 Закону України «Про нотаріат» свідоцтво про право на заняття нотаріальною діяльністю може бути анульовано Міністерством юстиції України, зокрема, за рішенням Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату, прийнятим на підставі подання Міністерства юстиції України, Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головних управлінь юстиції в областях, містах Києві та Севастополі, у випадках: 
а) втрати громадянства України або виїзду за межі України на постійне проживання; 
б) винесення щодо нотаріуса обвинувального вироку суду, який набрав чинності; 
в) винесення ухвали про застосування щодо нотаріуса примусових заходів медичного характеру, що набрала законної сили; 
г) закриття кримінального провадження щодо нотаріуса з нереабілітуючих підстав; 
д) винесення рішення суду, що набрало законної сили, про обмеження дієздатності особи, яка виконує обов`язки нотаріуса, визнання її недієздатною або безвісно відсутньою, оголошення її померлою; 
е) неодноразового порушення нотаріусом чинного законодавства при вчиненні нотаріальних дій або грубого порушення закону, яке завдало шкоди інтересам держави, підприємств, установ, організацій, громадян; 
є) невідповідності нотаріуса займаній посаді внаслідок стану здоров`я, що перешкоджає нотаріальній діяльності; 
ж) порушення нотаріусом вимог, передбачених частиною четвертою статті 3, частиною першою статті 8 та статтею 9 цього Закону; 
з) набрання законної сили рішенням суду про порушення нотаріусом вимог законодавства при вчиненні ним нотаріальної дії; 
и) знищення чи втрати нотаріусом або з його вини архіву нотаріуса або окремих документів; 
і) неодноразового порушення нотаріусом правил професійної етики, затверджених Міністерством юстиції України.
57.          Приписами статті 33 Закону України "Про нотаріат" обумовлено, що Міністерство юстиції України, Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головні управління юстиції в областях, містах Києві та Севастополі проводять перевірку організації нотаріальної діяльності приватного нотаріуса, дотримання ним порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства за певний період. Проведення повторної перевірки з тих питань, які вже були предметом перевірки, не допускається, крім перевірки звернень громадян чи юридичних осіб у межах предмета звернення та повноважень Міністерства юстиції України, Головного управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головних управлінь юстиції в областях, містах Києві та Севастополі.
57.1.          Перевірка організації нотаріальної діяльності приватного нотаріуса, дотримання ним порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства, крім повторних перевірок, передбачених цим Законом, проводиться не частіше одного разу на два роки виключно на робочому місці (у конторі) приватного нотаріуса з обов`язковим повідомленням його про проведення такої перевірки.
57.2.          Приватний нотаріус зобов`язаний надавати посадовим особам, уповноваженим проводити перевірку, відомості і документи щодо організації нотаріальної діяльності, дотримання ним порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства.
57.3.          У разі виявлення під час перевірки порушень в організації нотаріальної діяльності приватного нотаріуса або неодноразових порушень ним правил нотаріального діловодства Міністерство юстиції України, Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головні управління юстиції в областях, містах Києві та Севастополі, які проводили перевірку, можуть зупинити або припинити нотаріальну діяльність приватного нотаріуса з підстав та у порядку, передбачених цим Законом.
57.4.          У разі виявлення під час перевірки неодноразового грубого порушення порядку вчинення нотаріальних дій свідоцтво про право на зайняття нотаріальною діяльністю приватного нотаріуса може бути анульовано у порядку та на підставах, передбачених цим Законом.
57.5.          Порядок проведення перевірки організації нотаріальної діяльності приватних нотаріусів, дотримання ними порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства затверджується Міністерством юстиції України.
58.          Порядок проведення перевірки організації роботи державних нотаріальних контор, державних нотаріальних архівів, організації нотаріальної діяльності приватних нотаріусів, дотримання державними і приватними нотаріусами порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства, затверджений Наказом Міністерства юстиції України від 17 лютого 2014 року №357/5.
58.1.          Пункт 13. Позапланова комплексна, цільова або контрольна перевірка приватного нотаріуса проводиться за результатами попередньої перевірки або за дорученням Міністерства юстиції чи головного управління юстиції. За наслідками такої перевірки комісія складає довідку про результати проведеної перевірки з висновками.
58.2.          Пункт 33. За наслідками перевірки організації роботи державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, організації нотаріальної діяльності приватного нотаріуса, дотримання державними і приватними нотаріусами порядку вчинення нотаріальних дій та виконання правил нотаріального діловодства комісія протягом п`яти робочих днів з часу закінчення перевірки складає довідку у двох примірниках про результати проведеної перевірки із зазначенням оцінки роботи державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, приватного нотаріуса та з викладеними у ній висновками і рекомендаціями.
58.3.          Пункт 36. Голови комісії надає приватному нотаріусу, діяльність якого перевірялась, довідку за результатами перевірки для ознайомлення та підпису.
58.4.          Пункт 37. Приватний нотаріус, діяльність яких перевірялась, має право письмово викласти свої заперечення або пояснення щодо висновків комісії.
58.5.          Заперечення або пояснення приватного нотаріуса, діяльність якого перевірялась, надаються комісії та розглядаються разом з довідкою про проведену перевірку та іншими матеріалами перевірки.
58.6.          Пункт 38. Один примірник довідки за результатами перевірки подається начальнику головного управління юстиції, який приймає рішення про способи реалізації висновків та пропозицій за результатами комплексної, цільової, контрольної перевірки, а другий примірник отримує приватний нотаріус, діяльність якого перевірялась.
58.7.          Пункт 39. За результатами перевірки приватного нотаріуса, на підставі висновків комісії головне управління юстиції видає наказ, у якому встановлюється строк для усунення виявлених порушень та помилок.
58.8.          Копія наказу направляється до виконання приватному нотаріусу для врахування пропозицій комісії впродовж п`яти робочих днів з дня ознайомлення з довідкою про результати проведеної перевірки та долучається до відповідного наряду державної нотаріальної контори, державного нотаріального архіву, а також до реєстраційної справи приватного нотаріуса.
59.          Порядок внесення Міністерством юстиції України, головними територіальними управліннями юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі або Нотаріальною палатою України подання про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю та його розгляд Вищою кваліфікаційною комісією нотаріату, затверджений Наказом Міністерства юстиції України 28.07.2011 року №1904/5.
59.1.          Пункти 2-4. Подання управління юстиції або Нотаріальної палати України про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю вноситься до Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату. Воно повинно містити: інформацію про наявність підстав, визначених пунктом 2 частини першої статті 12 Закону; зазначення конкретних порушень, які були допущені нотаріусом; пропозиції щодо анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю. До Подання додаються: засвідчені в установленому законодавством порядку копії документів, на підставі яких внесено Подання: доповідна записка про перевірку роботи нотаріуса; пояснення нотаріуса на предмет обставин, викладених у доповідній записці про перевірку роботи нотаріуса; копії документів про зупинення нотаріальної діяльності; копії документів, що свідчать про виявлені в діяльності нотаріуса порушення; документи, що свідчать про вжиті заходи щодо виявлених в роботі нотаріуса порушень; відповідні документи органів дізнання і слідства, прокуратури, суду тощо.
59.2.          Пункт 14. На підставі рішення Комісії про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю видається відповідний наказ Міністерства юстиції України.
VІ. Позиція Верховного Суду
60.          Перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
61.          Переглянувши рішення судів попередніх інстанцій в межах доводів та вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд зазначає таке.
62.          Судами попередніх інстанцій установлено, що спірні правовідносини виникли у зв`язку з проведенням позапланової перевірки позивача та анулюванням свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю виданого ОСОБА_1 .
63.          Отже, перевірці підлягають обставини щодо правомірності прийняття відповідачем цих рішення в розумінні положень частини другої статті 19 Конституції України та частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, що діяла на момент прийняття спірних рішень).
64.          Підставами для прийняття спірного рішення про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю, виданого на ім`я ОСОБА_1 стало подання Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області.
65.          Як установлено судами попередній інстанцій, відповідач-2 обґрунтував своє подання із посиланнями на  приписи підпунктів «е» та «ж» статті 12 Закону № 3425-XII, тобто, неодноразовим порушенням нотаріусом чинного законодавства при вчиненні нотаріальних дій або грубе порушення закону, яке завдало шкоди інтересам держави, підприємств, установ, організацій, громадян (підпункт «е»), а також порушенням нотаріусом вимог, передбачених частиною четвертою статті 3, частиною першою статті 8 та статтею 9 цього Закону (підпункт «ж»), зокрема, у справі, що розглядається, у зв`язку із порушенням нотаріальної таємниці.
66.          Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідачами доведено обставини неодноразового порушення позивачем чинного законодавства та грубого порушення закону при вчиненні нотаріальних дій, що і стало підставою для прийняття спірних у цій справі рішень.
67.          Разом з тим Верховний Суд вважає такі висновки судів попередніх інстанцій передчасними.
68.          Аналіз змісту підпункту "е" пункту 2 частини першої статті 12 Закону України "Про нотаріат" дає підстави для висновку, що законодавець розділяє дві такі умови: 1) неодноразове порушення нотаріусом чинного законодавства при вчиненні нотаріальних дій або 2)   грубе порушення закону, яке завдало шкоди інтересам держави, підприємств, установ, організацій, громадян.
69.          При цьому, завдання шкоди інтересам держави, підприємств, установ, організацій, громадян при вчиненні нотаріальних дій є обов`язковою ознакою, яка має бути встановлена органом, що вирішує питання про анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю, як у випадку вчинення нотаріусом неодноразового порушення чинного законодавства, так і у разі грубого порушення закону.
70.          Слід зауважити, що для прийняття рішення про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю на підставі підпункту "е" пункту 2 частини першої статті 12 Закону України "Про нотаріат" повинні бути вчинені нотаріусом такі порушення, що у своїй сукупності є достатніми для застосування такого засобу реагування.
71.          Аналогічний правовий висновок міститься в постановах Верховного Суду від 06 березня 2019 року у справі № 826/7176/17 та від 20 грудня 2019 року №   826/3746/17, від 03 червня 2020 року в справі №   808/2687/17 та ін.
72.          Ураховуючи зазначене, суди попередніх інстанцій, досліджуючи питання правомірності оскаржуваних рішень, процедури анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю та припинення нотаріальної діяльності, повинні дослідити наявність факту вчинення позивачем саме неодноразового порушення чинного законодавства та встановити, чи завдали такі порушення шкоди інтересам держави, підприємств, установ, організацій, громадян, що при розгляді цієї справи зроблено не було. 
73.          Крім того, суди попередніх інстанцій залишили поза своєю увагою вид перевірки позивача, а саме той факт, що проводилася позапланова контрольна перевірка, та не установили які ж саме порушення були усунуті позивачем і у який строк, а які з них стали підставою для прийняття спірних в цій справі рішень. Також необхідно установити підстави неусунення таких порушень.
74.          Щодо другої з підстав прийняття рішення про анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю, то судам попередніх інстанцій необхідно перевірити якими самими діями позивача у поданні, а також у рішенні Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату, обґрунтовано порушення позивачем вимог статті 8 Закону України «Про нотаріат» та чи виявлено таке порушення під час проведення позапланової контрольної перевірки.
75.          Установлення цієї групи обставин має важливе значення, враховуючи, що до позивача за наслідками планової перевірки вже було застосовано такий захід реагування як тимчасове зупинення нотаріальної діяльності та зобов`язання пройти навчання у центрі перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників юстиції у м. Києві. (наказ від 02 березня 2016 року №   99/7). 
76.          Таким чином, у цій справі судами попередніх інстанцій не було установлено всіх обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, що позбавляє можливості Верховний Суд зробити висновок про наявність підстав для задоволення позовних вимог вимог або про відмову у задоволенні позову.
77.           Ураховуючи, що судами попередніх інстанцій допущено порушення норм процесуального права, на що посилається позивач у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, рішення суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до Дніпропетровського окружного адміністративного суду відповідно до вимог статті 353 КАС України.
VІІ. Судові витрати
78.          З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 250, 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
1.          Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
2.          Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2018   року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15   серпня 2018 року в справі №  804/2968/17 скасувати.
3.          Адміністративну справу №804/2968/17 за позовом ОСОБА_1 до Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області, Міністерства юстиції України про визнання нечинними наказів направити на новий розгляд до Дніпропетровського окружного адміністративного суду.
4.          Судові витрати розподілу не підлягають.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.
Повний текст постанови складено 01 грудня 2020 року

Головуючий суддя:                                                                       Н.   В.   Шевцова

Судді                                                                                                    О.   В.   Кашпур
                                                                                                    
                                                                                                    О.   Р.   Радишевська