ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 грудня 2020 року

м. Київ
справа № 819/804/18
провадження № К/9901/9829/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Бевзенка В.М., Берназюка Я.О., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 , що діє в інтересах неповнолітньої ОСОБА_2 , ОСОБА_3 до Тернопільської обласної ради, треті особи - Тернопільська міська рада, ОСОБА_4 , що діє в інтересах неповнолітніх ОСОБА_5 та ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , що діє в інтересах неповнолітнього ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , що діє в інтересах неповнолітнього ОСОБА_10 та ОСОБА_11 , про визнання протиправним та скасування рішення восьмої сесії шостого скликання Тернопільської обласної ради від 28 березня 2018 року № 930 «Про реорганізацію шляхом злиття Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети та Тернопільської загальноосвітньої школи І - ІІІ ступенів № 21 Тернопільської міської ради Тернопільської області у спеціалізовану комплексну школу мистецтв імені Ігоря Герети Тернопільської міської ради», за касаційною скаргою ОСОБА_4 на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду у складі судді Дерех Н.В. від 10 жовтня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Онишкевича Т.В., Носа С.П.,               Обрізка І.М. від 20 лютого 2019 року, 

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 , що діє в інтересах неповнолітньої ОСОБА_2 ,     ОСОБА_3 звернулись до суду із позовом до Тернопільської обласної ради, треті особи - Тернопільська міська рада, ОСОБА_4 , що діє в інтересах неповнолітніх ОСОБА_6 та ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , що діє в інтересах неповнолітнього ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , що діє в інтересах неповнолітнього ОСОБА_10 та ОСОБА_11 , про визнання протиправним та скасування рішення восьмої сесії шостого скликання Тернопільської обласної ради від 28 березня 2018 року № 930 «Про реорганізацію шляхом злиття Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети та Тернопільської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів № 21 Тернопільської міської ради Тернопільської області у спеціалізовану комплексну школу мистецтв імені Ігоря Герети Тернопільської міської ради», у якому просили:
- визнати протиправним та скасувати рішення восьмої сесії шостого скликання Тернопільської обласної ради від 28 березня 2018 року № 930 «Про реорганізацію шляхом злиття Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети та Тернопільської загальноосвітньої школи І - ІІІ ступенів № 21 Тернопільської міської ради Тернопільської області у спеціалізовану комплексну школу мистецтв імені Ігоря Герети Тернопільської міської ради».

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням  Тернопільського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2018 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2019 року, у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 , що діє в інтересах неповнолітньої ОСОБА_2 , ОСОБА_3 було відмовлено.

3. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, із яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що рішення восьмої сесії шостого скликання Тернопільської обласної ради від 28 березня 2018 року № 930 «Про реорганізацію шляхом злиття Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети та Тернопільської загальноосвітньої школи І - ІІІ ступенів № 21 Тернопільської міської ради Тернопільської області у спеціалізовану комплексну школу мистецтв імені Ігоря Герети Тернопільської міської ради» стосується прав, обов`язків та інтересів двох окремих юридичних осіб, а саме: Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети та Тернопільської загальноосвітньої школи І - ІІІ ступенів № 21 Тернопільської міської ради Тернопільської області, тобто містить персоніфікованість застосування, стосується виконання конкретної дії - проведення реорганізації цих юридичних осіб шляхом злиття, а тому, на думку суду, є актом індивідуальної дії. Відповідно має однократність застосування, дія його вичерпується після його реалізації фактом його виконання.

4. Факт виконання вказаного рішення підтверджено реєстрацією 6 липня 2018 року в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань Тернопільського ліцею № 21 - спеціалізованої мистецької школи імені Ігоря Герети Тернопільської міської ради Тернопільської області, що підтверджується Витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань від 5 вересня 2018 року               № 1004393968 станом на 5 вересня 2018 року.

5. Суд першої інстанції, із яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшли висновку що дія рішення восьмої сесії шостого скликання Тернопільської обласної ради №930 від 28 березня 2018 року «Про реорганізацію шляхом злиття Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети та Тернопільської загальноосвітньої школи І - ІІІ ступенів № 21 Тернопільської міської ради Тернопільської області у спеціалізовану комплексну школу мистецтв імені Ігоря Герети Тернопільської міської ради» вичерпана, оскільки дане рішення виконане.

6. Крім того, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що оскарження рішення Тернопільської обласної ради від 28 березня 2018 року № 930 стосується двох юридичних осіб, а саме, Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети та Тернопільської загальноосвітньої школи І - ІІІ ступенів № 21 Тернопільської міської ради Тернопільської області, а тому саме ці юридичні особи наділені правом оскаржувати рішення Тернопільської обласної ради від 28 березня 2018 року № 930, а не позивачі по справі.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_4 звернулась із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2019 року, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

8. Судами попередніх інстанцій установлено, що 28 березня 2018 року Тернопільською обласною радою ухвалене рішення № 930 «Про реорганізацію шляхом злиття Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети та Тернопільської загальноосвітньої школи І - ІІІ ступенів №   21 Тернопільської міської ради Тернопільської області у спеціалізовану комплексну школу мистецтв імені Ігоря Герети Тернопільської міської ради».

9. Надалі до вказаного рішення Тернопільською обласною радою були внесені зміни: 8 червня 2018 року рішенням № 1028 «Про внесення змін до рішення Тернопільської обласної ради № 930 від 28 березня 2018 року «Про реорганізацію шляхом злиття Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети та Тернопільської загальноосвітньої школи І - ІІІ ступенів № 21 Тернопільської міської ради Тернопільської області у спеціалізовану комплексну школу мистецтв імені Ігоря Герети Тернопільської міської ради», пунктом 2.1 якого назву рішення викладено у такій редакції «Про реорганізацію шляхом злиття Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети та Тернопільської загальноосвітньої школи І - ІІІ ступенів № 21 Тернопільської міської ради Тернопільської області у ліцей № 21 спеціалізована мистецька школа імені Ігоря Герети Тернопільської міської ради Тернопільської області» та 9 серпня 2018 року рішенням № 1122 «Про внесення змін до рішення Тернопільської обласної ради № 930 від 28 березня 2018 року «Про реорганізацію шляхом злиття Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети та Тернопільської загальноосвітньої школи І - ІІІ ступенів № 21 Тернопільської міської ради Тернопільської області у спеціалізовану комплексну школу мистецтв імені Ігоря Герети Тернопільської міської ради» (з наступними змінами), рішення Тернопільської обласної ради № 930 від 28 березня 2018 року доповнено пунктом 9 такого змісту « 9. Враховуючи, що Тернопільський ліцей № 21 - спеціалізована мистецька школа імені Ігоря Герети Тернопільської міської ради Тернопільської області є правонаступником реорганізованої Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети, вважати Тернопільську міську раду засновником Тернопільського ліцею № 21 - спеціалізована мистецька школа імені Ігоря Герети Тернопільської міської ради Тернопільської області».

10. Вважаючи рішення Тернопільської обласної ради № 930 від 28 березня 2018 року протиправним, ОСОБА_1 , що діє в інтересах неповнолітньої ОСОБА_2 ,     ОСОБА_3 звернулись до суду із позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

11. Касаційна скарга обґрунтована тим, що оскаржуваним рішенням порушено права ОСОБА_4 , позивачів та третіх осіб, як членів територіальної громади та батьків учнів фактично ліквідованого навчального закладу, а також права дітей - учнів ліквідованої школи на здобуття мистецької освіти. Обласною радою під час прийняття оскаржуваного рішення взагалі не враховані інтереси 350 дітей та порушені їх права на вільний вибір навчання. Ухвалюючи рішення про реорганізацію, а фактично про ліквідацію мистецького навчального закладу, відповідач не забезпечив прав та інтересів дітей, що навчаються у даній школі, а також їх батьків.

12. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанції не урахували висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 14 серпня 2018 року у справі № 359/6814/17 та від 6 лютого 2019 року у справі № 720/1536/16-а, згідно яких відповідно до Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 996 від 3 листопада 2010 року, консультації із громадськістю проводяться в обов`язковому порядку, зокрема, з приводу розроблення та реалізації програм економічного, соціального і культурного розвитку. Рішення про реорганізацію (фактично ліквідацію) навчального закладу не може прийматися без проведення відповідних консультацій з громадськістю та без врахування інтересів громади відповідного населеного пункту.

13. Скаржник наголошує на тому, що відповідачем не дотримано установленого законом порядку припинення діяльності школи мистецтв, оскільки не отримано попередньо погодження Міністерства культури України про виключення Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети з базової мережі закладів культури.

14. Тернопільською обласною радою подано відзив на касаційну скаргу ОСОБА_4 на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2019 року, у якому вона просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.

15. Відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_4 на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2019 року іншими учасниками справи не подано.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

16. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

17. Абзацом 2 пункту 30 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» установлено, що реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради.

18. Відповідно до частини першої статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

19. Статтею 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» установлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. Частиною п`ятою цієї статті регламентовано, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій

20. На підставі системного аналізу наведених правових норм убачається, що всі рішення (крім визначених законом випадків) місцева рада приймає на сесії, після обговорення, більшістю голосів у порядку визначеному законом та регламентом, прийнятим на першій сесії ради. Ухвалені рішення набирають чинності лише після їх офіційної публікації або пізніше - з дати вказаної в рішенні.

21. Аналогічна правова позиція міститься у постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року у справі № 495/7147/16-а.

22. Відповідно до вимог частин першої, третьої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». На офіційному вебсайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід`ємною частиною протоколу сесії ради.

23. Згідно з положеннями статті 13 Закону України «Про місцеве самоврядування України» територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування. Громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік. Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов`язковому розгляду органами місцевого самоврядування.

24. Відповідно до пункту 3 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 року № 996, консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.

25. Водночас згідно з пунктом 12 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики в обов`язковому порядку проводяться консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення та/або електронних консультацій з громадськістю щодо проектів нормативно-правових актів, які: стосуються конституційних прав, свобод та обов`язків громадян; стосуються життєвих інтересів громадян, у тому числі впливають на стан навколишнього природного середовища; передбачають провадження регуляторної діяльності у певній сфері; визначають стратегічні цілі, пріоритети і завдання у відповідній сфері державного управління (у тому числі проекти державних і регіональних програм економічного, соціального і культурного розвитку, рішення стосовно їх виконання); стосуються інтересів територіальних громад, здійснення повноважень місцевого самоврядування, делегованих органам виконавчої влади відповідними радами; визначають порядок надання адміністративних послуг тощо.

26. Зі змісту наведеної правової норми вбачається, що консультації з громадськістю проводяться в обов`язковому порядку, зокрема, з приводу розроблення та реалізації програм економічного, соціального і культурного розвитку. 

27. Отже, оскаржувані рішення впливають на таке важливе конституційне право позивачів (їх дітей), як право на освіту, що є безумовною підставою для врахування думки територіальної громади при прийнятті таких рішень. 

28. Аналогічний правовий висновок вже було висловлено в постановах Верховного Суду від                    14 серпня 2018 року у справі № 359/6814/17, від 6 лютого 2019 року у справі № 720/1536/16-а та від 17 жовтня 2019 року у справі № 1640/3147/18, від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 25 березня 2020 року у справі № 387/168/17.

29. Суди попередніх інстанцій ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, взагалі не досліджували питання проведення громадських слухань перед ухваленням рішення Тернопільської обласної ради від 28 березня 2018 року №   930 «Про реорганізацію шляхом злиття Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети та Тернопільської загальноосвітньої школи І - ІІІ ступенів № 21 Тернопільської міської ради Тернопільської області у спеціалізовану комплексну школу мистецтв імені Ігоря Герети Тернопільської міської ради».

30. Також судами попередніх інстанцій не було надано оцінку доводам ОСОБА_4 , викладеним у поясненнях на позов та в апеляційній скарзі, щодо недотримання відповідачем встановленого законом порядку припинення діяльності школи мистецтв, оскільки не отримано попередньо погодження Міністерства культури України про виключення Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети з базової мережі закладів культури.

31. Неповне з`ясування обставин у справі, недослідження всіх доказів, у тому числі за необхідності їх самостійного витребування судом, ненадання їм належної правової оцінки є ознакою порушень судами попередніх інстанцій норм матеріального та недотримання в процесі винесення рішень норм процесуального права, що є підставою для їх скасування та направлення справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

32. Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

33. З огляду на вищенаведене, суд дійшов висновку про скасування судових рішень судів першої та апеляційної інстанції повністю з передачею справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

34. Під час нового розгляду суду слід врахувати вищенаведене та ухвалити обґрунтоване та законне рішення за результатами повного, всебічного та об`єктивного розгляду всіх обставин справи у їх сукупності.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, 

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_4 задовольнити.

Рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2019 року скасувати.

Справу за позовом   ОСОБА_1 , що діє в інтересах неповнолітньої ОСОБА_2 , ОСОБА_3 до Тернопільської обласної ради, треті особи - Тернопільська міська рада, ОСОБА_4 , що діє в інтересах неповнолітніх ОСОБА_5 та ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , що діє в інтересах неповнолітнього ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , що діє в інтересах неповнолітнього ОСОБА_10 та ОСОБА_11 , про визнання протиправним та скасування рішення восьмої сесії шостого скликання Тернопільської обласної ради від 28 березня 2018 року № 930 «Про реорганізацію шляхом злиття Тернопільської обласної експериментальної комплексної школи мистецтв імені Ігоря Герети та Тернопільської загальноосвітньої школи І - ІІІ ступенів № 21 Тернопільської міської ради Тернопільської області у спеціалізовану комплексну школу мистецтв імені Ігоря Герети Тернопільської міської ради» направити на новий розгляд до суду першої інстанції. 

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та  оскарженню не підлягає.  

         Суддя-доповідач          Н.В. Коваленко

Судді                                                                                                                         В.М. Бевзенко  
                                                                                                                                         Я.О. Берназюк