РІШЕННЯ
Іменем України

21 жовтня 2020 року 
Київ
справа №9901/326/20
адміністративне провадження №П/9901/326/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Загороднюка А.Г., 
суддів - Білак М.В., Губської О.А., Калашнікової О.В., Соколова В.М.
за участю: 
секретаря судового засідання Кисличенко О.В.,
учасників справи:
представника позивача Богуславської М.В.,
представник відповідача не з`явився, 
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу №9901/326/20 за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання дій протиправними, зобов`язання утриматися від вчинення дій,
УСТАНОВИВ:
Стислий виклад позиції позивача.
20 жовтня 2020 року ОСОБА_1 (далі позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Верховного Суду як до суду першої інстанції із позовною заявою до Президента України Зеленського Володимира Олександровича (далі відповідач), в якому просив:
-визнати оголошення Президента України Зеленського Володимира Олександровича про проведення всенародного опитування громадської думки 25 жовтня 2020 року на виборчих дільницях - протиправним;
-зобов`язати Президента України Зеленського Володимира Олександровича утриматися від вчинення дій щодо призначення та проведення всенародного опитування громадської думки 25 жовтня 2020 року на виборчих дільницях.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що з 13 по 16 жовтня 2020 року у засобах масової інформації, та на своїй офіційній сторінці Фейсбук, Президент України Володимир Зеленський оголосив про проведення всенародного опитування громадської думки 25 жовтня 2020 року на виборчих дільницях, що підтверджує відео виступу Президента, розміщене у таких публікаціях. При цьому, Президент зробив ряд звернень, де озвучив запитання, які будуть винесені на ініційоване ним загальнонаціональне опитування, яке має відбутися під час проведення місцевих виборів на території України. Позивач зазначає, що процедура проведення всенародного опитування в день голосування не передбачена Виборчим кодексом України, а Президент України не мав законних підстав для проведення тих заходів, що анонсовані у його відеозверненні. Також позивач вказує на те, що Президент України у своєму відеозверненні використовує риторику "Слуга народу", що безпосередньо свідчить про підтримку ним особисто цієї політичної сили, та відкрите спонукання до голосування виборцями, тобто проводить політичну агітацію.
Також позивач вказав на те, що Президент України не має законних підстав для проведення тих заходів, що анонсовані у його відеозверненні.
Стислий виклад заперечення відповідача.
Від відповідача, у строк встановлений ухвалою Верховного Суду від 20 жовтня 2020 року, відзиву до суду не надходило, що відповідно до частини шостої статті 162 КАС України не перешкоджає розгляду справи.
Процесуальні дії у справі.
Верховний Суд ухвалою від 20 жовтня 2020 року відкрив провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання дій протиправними, зобов`язання утриматися від вчинення дій.
Представником відповідача 21 жовтня 2020 року подано клопотання про надання часу для підготовки відзиву на позовну заяву та відкладення розгляду справи. Клопотання обґрунтовано тим, що судом надано мало часу відповідачу для підготовки відзиву і що такий позов не може розглядатися з процесуальними особливостями розгляду спорів щодо виборчого процесу. Одночасно, представником відповідача, з посиланням на особливості розгляду справ щодо виборчого процесу, вказано на те, що позивачем пропущений строк звернення до суду, а тому адміністративний позов має бути залишеним без розгляду. 
Ухвалою суду від 21 жовтня 2020 року у задоволенні клопотання представника відповідача про продовження строку для надання відзиву у справі відмовлено, а розгляд справи призначено в судовому засіданні на 21 жовтня 2020 року о 18:00 год.
Щодо питання про залишення позовної заяви без розгляду у зв`язку з порушенням строку звернення до суду, колегія суддів прийшла до висновку, що воно не підлягає задоволенню, оскільки матеріалами справи під час судового розгляду встановлено, що пропуск звернення до суду не мав місця, про що постановлено протокольну ухвалу.
Також від представника відповідача 21 жовтня о 18:25 год надійшло клопотання про передачу справи до Окружного адміністративного суду м. Києва. Клопотання обґрунтовано тим, що такий позов до Президента України відповідно до частини третьої ст. 275 КАС України підсудний Окружному адміністративному суду м. Києва. Колегія суддів прийшла до висновку, що таке клопотання не підлягає задоволенню, оскільки Президент України не належить до перелічених у частині третій ст. 275 КАС України суб`єктів, наявність яких у спорі визначає підсудність справи Окружному адміністративному суду м. Києва, про що постановлено протокольну ухвалу.
Обставини справи, установлені судом та зміст спірних відносин.
13 жовтня 2020 року Президентом України Зеленським Володимиром Олександровичем в соціальній мережі Facebook, на сайті YouTube та на офіційній інтернет сторінці Президента України розміщено відеозвернення, яким анонсовано проведення загальнонаціонального опитування суспільства 25 жовтня 2020 року.
Впродовж 14 -16 жовтня 2020 року відповідачем розміщувались відеозвернення з оголошенням питань для цього опитування, а саме:
-чи підтримуєте ви ідею довічного ув`язнення за корупцію в особливих розмірах?
-чи підтримуєте ви створення вільної економічної зони на території Донецької і Луганської областей?
-чи потрібно скоротити кількість депутатів у Верховній Раді до 300?
-чи підтримуєте ви легалізацію канабісу в медичних цілях - для зменшення болю у важко хворих?
-чи підтримуєте ви право України на використання гарантій безпеки, визначених Будапештським меморандумом, для відновлення її державного суверенітету і територіальної цілісності? 
Позивач вважаючи, що такі дії Президента можуть свідчити про вихід за межі визначених Конституцією повноважень, звернувся до суду з цим позовом.
Аргументи учасників справи щодо суті позовних вимог.
На переконання ОСОБА_1 , за відсутності будь-якого правового регулювання порядку оголошення (ініціювання) главою держави та проведення такого опитування, як на конституційному, так і законодавчому рівні, такі дії Президента України можуть свідчити про вихід за межі визначених Конституцією України повноважень.
Позивач наголошує на тому, що відповідач у вказаних відеозверненнях використовує гасло політичної партії «Слуга народу» - «Україна-це ти», що можна розцінювати, як агітацію, адже, згідно зі статтею 51 Виборчого кодексу України, до передвиборчої агітації належать і гасла політичної партії чи кандидата.
Позивач зазначив, що процедура проведення всенародного опитування в день голосування не передбачена Виборчим кодексом України.
На думку позивача, Президент України не має законних підстав для проведення тих заходів, що анонсовані у його відеозверненні. Президент відповідно до Конституції України не вправі оголосити або ініціювати проведення опитування суспільства в такий спосіб. Отже, позивач захищає свій законний інтерес від наслідків, що можуть бути спричинені діями відповідача.
У судовому засіданні представник позивача підтримав позовні вимоги у повному обсязі.
Представник відповідача у судове засідання не з`явився. 
Джерела права та акти їхнього застосування.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно зі статтею 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені.
Статтею 103 Конституції України передбачається, що Президент України обирається громадянами України на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п`ять років.
Гарантії права громадян на участь у виборах визначає Виборчий кодекс України (далі - ВК України).
Згідно зі статтею 12 ВК України вибори проводяться на основі рівного виборчого права. Громадяни України беруть участь у виборах на рівних засадах.
Усі кандидати, зареєстровані у порядку, встановленому цим Кодексом, мають у виборчому процесі виборів, на яких вони висунуті, рівні права та беруть участь у цьому процесі на умовах, рівних для відповідних виборів.
Усі партії (організації партій), які набули статусу суб`єкта виборчого процесу відповідно до цього Кодексу, мають рівні права і можливості брати участь у виборчому процесі відповідних загальнодержавних (відповідних місцевих) виборів у порядку та в межах, встановлених цим Кодексом.
Рівність прав і можливостей кандидатів, партій (організацій партій) - суб`єктів виборчого процесу брати участь у виборчому процесі відповідних виборів забезпечується:
1) забороною привілеїв чи обмежень кандидатів в залежності від суб`єкта висування, за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, інвалідності та стану здоров`я, за мовними або іншими ознаками;
2) забороною втручання органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб та службових осіб у виборчий процес, за винятком здійснення повноважень, передбачених цим Кодексом;
3) рівним та неупередженим ставленням органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, державних та комунальних підприємств, закладів, установ, організацій, їх посадових та службових осіб до кандидатів, партій (організацій партій) - суб`єктів відповідного виборчого процесу;
4) забороною використання для фінансування передвиборної агітації інших коштів, крім коштів виборчого фонду партії (кандидата, організації партії);
5) рівним та неупередженим ставленням засобів масової інформації, інформаційних агентств до кандидатів, партій (організацій партій) - суб`єктів виборчого процесу.
Засоби масової інформації, інформаційні агентства здійснюють інформування про перебіг виборчого процесу, події, пов`язані з виборами, на засадах збалансованості, достовірності, повноти і точності, об`єктивності поширюваної інформації, доступності з дотриманням вимог законодавства про інформацію та про засоби масової інформації, норм журналістської етики.
Відповідно до частин першої-шостої статті 51 ВК України передвиборна агітація - це здійснення будь-якої діяльності з метою спонукання виборців голосувати за або не голосувати за певного кандидата, партію (організацію партії) - суб`єктів виборчого процесу. Передвиборна агітація може здійснюватися у будь-якій формі та будь-якими засобами, що не суперечать Конституції України та законам України.
Передвиборна агітація здійснюється за рахунок коштів виборчих фондів кандидатів, партій (організацій партій) - суб`єктів виборчого процесу, якщо інше не передбачено цим Кодексом.
Прихована передвиборна агітація, а також розміщення або поширення матеріалів передвиборної агітації, не позначеної відповідно до вимог цього Кодексу, забороняються. Реклама друкованих видань (газет, журналів, книг), інших товарів та послуг з використанням прізвищ чи зображень (портретів) кандидатів, назв чи символіки політичних партій - суб`єктів виборчого процесу вважається передвиборною агітацією. До передвиборної агітації також належить використання символіки (гімну, прапора, розпізнавального знака, девізу) або логотипів партії - суб`єкта відповідного виборчого процесу, використання передвиборних слоганів, гасел кандидатів, партій (організацій партій) - суб`єктів відповідного виборчого процесу, а так само повідомлення про проведення видовищних чи інших публічних заходів на підтримку партії, кандидата або про підтримку зазначених заходів кандидатами, партіями (організаціями партій) - суб`єктами відповідного виборчого процесу, а також привернення уваги до участі у таких заходах партій чи певних осіб як кандидатів.
Згідно зі статтею 52 ВК України передвиборна агітація розпочинається кандидатом, партією (організацією партії) наступного дня після дня прийняття виборчою комісією рішення про реєстрацію кандидата (кандидатів) і закінчується о 24 годині останньої п`ятниці перед днем голосування.
Передвиборна агітація у період виборчого процесу поза строками, встановленими у цій статті, забороняється.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ.
Щодо належності цієї справи до юрисдикції Верховного Суду, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до приписів частини третьої статті 273 КАС України до Верховного Суду як суду першої інстанції в межах виборчого процесу можуть бути оскаржені лише рішення, дії або бездіяльність Центральної виборчої комісії щодо встановлення нею результатів виборів чи всеукраїнського референдуму.
Згідно з частиною третьою статті 275 КАС України позовна заява щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових та службових осіб подається до окружного адміністративного суду за їх місцезнаходженням.
Отже, вказаною нормою визначено чіткий перелік суб`єктів, до яких може бути подана позовна заява до окружного адміністративного суду, до якого не входить Президент України.
З наведеного вбачається, що порядок розгляду справ, що стосуються виборчого процесу (враховуючи етап агітації), та які подані саме до Президент України, не урегульовано нормами КАС України.
Верховний Суд вважає, що основним критерієм для визначення виборчого спору, який повинен вирішуватися за особливостями, встановленими статтями 273 - 279 КАС України, є предмет спору, що належить до правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом та які виникли в межах виборчого процесу.
У свою чергу, статтею 22 КАС України передбачено, що адміністративні справи щодо законності дій Президента України розглядаються Верховним Судом як судом першої інстанції. 
Враховуючи, що законодавцем не вирішено питання щодо належності даного спору до відповідної юрисдикції, колегія суддів приходить до висновку, що даний позов, для урегулювання законодавчої колізії, підлягає розгляду Верховним Судом як судом першої інстанції.
Аналогічна позиція викладена у пункті 5.3. Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 01 листопада 2013 року № 15 «Про практику застосування адміністративними судами положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду спорів щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом». 
Щодо оцінки дій Президента 
Предметом спору у справі, що розглядається є дії Президента України щодо утримання від вчинення дій про призначення та проведення всенародного опитування громадської думки 25 жовтня 2020 року на виборчих дільницях.
Згідно з частиною другою ст. 2  КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Статтею 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
ОСОБА_1 , звертаючись із цим позовом до Верховного Суду, вказав, що оскаржувані дії Президента України порушують рівність його прав і можливостей у виборчому процесі чергових місцевих виборів 25 жовтня 2020 року.
На думку позивача, проведення оголошеного відповідачем всеукраїнського опитування в день голосування на чергових місцевих виборах 25 жовтня 2020 року є передвиборною агітацією, яка проводилась поза строками, встановленими частиною першою статті 52 Виборчого кодексу України, та у формі та у спосіб, що суперечать статтям 19, 102, 106 Конституції України.
Статтею 51 ВК України передбачено визначення поняття «передвиборної агітації», а саме - це здійснення будь-якої діяльності з метою спонукання виборців голосувати за або не голосувати за певного кандидата, партію (організацію партії) - суб`єктів виборчого процесу.
Верховним Судом встановлено, що 13-16 жовтня 2020 року Президентом України через мережу інтернет були опубліковані відеозвернення, які стосувались саме всеукраїнського опитування, проведення якого заплановано відповідачем в день голосування на чергових місцевих виборах 25 жовтня 2020 року.
Досліджуючи вказані відеозвернення, в яких міститься словосполучення «Україна - це ти» та керуючись приписами статті 103 Конституції України, відповідно до яких Президент України має представницький мандат, набутий ним на основі загального, рівного і прямого виборчого права, колегія суддів Верховного Суду не вбачає при використанні Президентом України зазначеного словосполучення закликів до голосування за ту чи іншу політичну силу. 
На підставі наведеного, колегія суддів Верховного Суду доходить висновку, що позовні вимоги у частині визнання протиправним оголошення Президента України Зеленського Володимира Олександровича про проведення всенародного опитування громадської думки 25 жовтня 2020 року на виборчих дільницях не підлягають задоволенню.
Враховуючи наведені висновки Суду про необґрунтованість позовних вимог у зазначеній частині, колегія суддів вважає, що не підлягають задоволенню й вимоги про зобов`язання відповідача утриматись від вчинення дій щодо призначення та проведення всенародного опитування громадської думки 25 жовтня 2020 року на виборчих дільницях.
На підставі наведеного, з урахуванням перевірених доводів, досліджених доказів та встановлених обставин у цій справі Верховний Суд уважає за необхідне відмовити в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до Президента України про визнання дій протиправними, зобов`язання утриматися від вчинення дій.
Ураховуючи результат розгляду справи та вимоги статті 139 КАС України, понесені позивачем витрати у вигляді судового збору за подання цього позову, відшкодуванню не підлягають.
На підставі викладеного, керуючись статтями 22, 139, 241 - 246, 255, 273, 295 КАС України, суд
ВИРІШИВ:
У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича відмовити повністю. 
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку апеляційного оскарження, а у разі його апеляційного оскарження - з моменту проголошення судового рішення суду апеляційної інстанції.
Апеляційна скарга на рішення суду може бути подана у дводенний строк з дня його проголошення до Великої Палати Верховного Суду.

Головуючий суддя                                                                                А.Г. Загороднюк

Судді:                                                                                           В.М. Білак 

                                                                                                    О.А. Губська

                                                                                                    О.В. Калашнікова

                                                                                                    В.М. Соколов