ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 жовтня 2020 року 
м. Київ
справа № 504/2797/16-а
адміністративне провадження №К/9901/45108/18, К/9901/45112/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю.,  Рибачука А.І., 
за участю: секретаря судового засідання Шосенко К.М.,
представники відповідача Поліщук А.О., Матвейчук М.І.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу № 504/2797/16-а
за позовом Приватного підприємства «Союз» до Крижанівської сільської ради Комінтернівського (Лиманського) району Одеської області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору, Товариства з обмеженою відповідальністю «Сіті-Строй Плюс» про визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито
за касаційними скаргами Товариства з обмеженою відповідальністю "Сіті-Строй Плюс" та Крижанівської сільської ради на постанову Комінтернівського районного суду Одеської області, прийняту 31 січня 2017 року у складі судді   Вінської Н.В. та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду, прийняту 22 червня 2017 року у складі колегії суддів: головуючого судді Єщенка О.В., суддів Димерлія О.О., Домусчі С.Д.,
в с т а н о в и в :
Приватне підприємство «Союз» звернулось до суду першої інстанції з позовом, в якому просило визнати протиправним та скасувати рішення Крижанівської сільської ради Комінтернівського (Лиманського) району Одеської області від 17 жовтня 2014 року № 1002-VІ «Про затвердження генерального плану села Крижанівка Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області та генерального плану села Ліски Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області, поєднаного з детальним планом території села Ліски».
В обґрунтування позову зазначено, що позивачем придбано земельну ділянку з цільовим призначенням «для розміщення автостоянки, ринку для реалізації продовольчих та господарчо-побутових товарів». Проте, оскаржене рішення органу місцевого самоврядування прийнято з порушенням процедури прийняття таких актів, в тому числі порядку доведення до фізичних та юридичних осіб інформації про розроблення генерального плану сіл Крижанівка та Ліски, чим позбавлено позивача на надання своїх пропозицій з питань розроблення цього плану. Фактично цим рішенням грубо порушуються приватні інтереси позивача щодо володіння та користування ділянками на цій території. Зазначені обставини свідчать про те, що затвердження генерального плану села Крижанівка Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області та села Ліски Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області відбулось не у відповідності до вимог закону, що є безумовною підставою для скасування рішення відповідача.
Постановою Комінтернівського районного суду Одеської області від 31 січня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2017 року, адміністративний позов задоволено. Суд скасував рішення Крижанівської сільської ради Комінтернівського (Лиманського) району Одеської області № 1002-VІ «Про затвердження генерального плану села Крижанівка Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області та генерального плану села Ліски Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області, поєднаного з детальним планом території села Ліски».
Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до Державного акта Серії ОД №072451 на підставі Договору купівлі-продажу земельної ділянки від 09 березня 2006 року, посвідченого державним нотаріусом Комінтернівської державної нотаріальної контори Одеської області, зареєстрованого в реєстрі за № 657, Приватне підприємство «Союз» є власником земельної ділянки площею 4,6000 га, розташованої за адресою: вул. Дніпропетровська дорога, 125-А, с. Крижанівка, Крижанівська сільська рада Комінтернівського району Одеської області, з цільовим призначенням (використанням) земельної ділянки: для розміщення автостоянки, ринку для реалізації продовольчих та господарчо-побутових товарів.
Згідно із Договором від 16 квітня 2015 року, зареєстрованого в Реєстрі 23 квітня 2015 року, на підставі рішення Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області від 27 березня 2015 року № 1119-VI, Приватному підприємству «Союз» надано в строкове  (15 років) платне володіння і користування земельну ділянку несільськогосподарського призначення загальною площею 1,1192 га, яка знаходиться за адресою: Одеська область, Комінтернівський район, Крижанівська сільська рада с. Крижанівка. Земельна ділянка надана в оренду для будівництва, обслуговування та ремонту об`єктів інженерної, транспортної, енергетичної інфраструктури, об`єктів зв`язку та дорожнього господарства.
Рішенням Крижанівської сільської ради Комінтернівського (Лиманського) району Одеської області від 17 жовтня 2014 року №1002-VІ затверджено генеральний план села Крижанівка Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області та генеральний план села Ліски Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області, поєднаного з детальним планом території села Ліски.
Враховуючи, що зазначеним рішенням затверджено забудову території, яка проходить через земельні ділянки, які знаходяться у власності і користуванні підприємства, чим порушуються приватні інтереси позивача щодо володіння та користування ділянками на цій території за призначенням, а також посилаючись на порушення процедури прийняття оскаржуваного рішення, позивач звернувся до суду із цим позовом, в якому ставиться питання про скасування рішення органу місцевого самоврядування.
Вирішуючи спір по суті, суд першої інстанції, висновки якого підтримав апеляційний суд, дійшов висновку про те, що оскаржуване рішення органу місцевого самоврядування прийнято не у відповідності до вимог Закону, що є безумовною підставою для його скасування. 
У касаційній скарзі відповідач заявив вимогу про скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій та залишення позову без розгляду.
У касаційній скарзі третя особа заявила вимогу про скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій та прийняття нового рішення про відмову у позові.
В обґрунтування своїх вимог заявники посилаються на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права.
Суд, переглянувши судове рішення в межах доводів та вимог касаційних скарг, дійшов висновку про їх часткове задоволення.
Згідно статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
Відповідно до частини першої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцева рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
У Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженому Наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року № 34/5 (у редакції Наказу Міністерства юстиції України від 15 травня 2013 року № 883/5) визначено, що нормативно-правовий акт - офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.
Юридична наука визначає, що нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.
Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні такі ознаки:  а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).
В Законі України «Про регулювання містобудівної діяльності» № 3038-VI від 17 лютого 2011 року визначено:
- генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту (пункт 2 частини першої статті 1);
- містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій (пункт 7 частини першої статті 1).
Відповідно до статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Аналіз положень статті 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» дозволяє стверджувати, що генеральний план населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Це, зокрема, сукупність обов`язкових вимог до розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.
Затверджуючи своїм рішенням генеральний план населеного пункту, місцева рада визначає стратегію планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.
Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу - є їх коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установляюются права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення).
Рішення місцевої ради щодо затвердження генерального плану стосується неперсоніфікованих осіб: органів державної влади та місцевого самоврядування, забудовників, якими можуть виступати як фізичні, так і юридичні особи. Здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб - є ознакою нормативності.
Отже, оскаржене рішення Крижанівської сільської ради Комінтернівського (Лиманського) району Одеської області від 17 жовтня 2014 року № 1002-VІ «Про затвердження генерального плану села Крижанівка Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області та генерального плану села Ліски Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області, поєднаного з детальним планом території села Ліски» є нормативно-правовим актом.
Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень на час розгляду справи судами попередніх інстанцій було врегульовано статтею 171 КАС України.
Так, згідно з частинами 3, 6 статті 171 КАС,  у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.
Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи
Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений з урахуванням правил Указів Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності» від 10 червня 1997 року № 503/97, «Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетні «Офіційний вісник України» від 13 грудня 1996 року № 1207/96.
Своєчасна публікація оголошення про оскарження нормативно-правового акта зумовлює презумпцію належного повідомлення про судовий розгляд справи всіх заінтересованих осіб з огляду на рішення Європейського суду з прав людини у справах «Федоров та Федорова проти України», «Слюсар проти України», «Лучанінова проти України», «Меріт проти України», «Ріпан проти Австрії».
Після набрання законної сили рішенням суду про визнання нормативно-правового акта протиправним і нечинним резолютивна частина такого судового рішення підлягає невідкладному опублікуванню у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено. У такий спосіб унеможливлюється подальша дія оскарженого нормативно-правового акта та порушення прав, свобод і законних інтересів осіб, на яких поширюються вимоги цього акта.
Отже, для оскарження нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.
Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.
Враховуючи наведене, суд дійшов висновку про скасування судових рішень судів першої та апеляційної інстанції повністю з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 344, 349, 353, 355, 356  Кодексу адміністративного судочинства України, суд
п о с т а н о в и в :
Касаційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю "Сіті-Строй Плюс" та Крижанівської сільської ради задовольнити частково.
Постанову Комінтернівського районного суду Одеської області від 31 січня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2017 року у справі № 504/2797/16-а скасувати, справу передати на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Судді	Л.Л. Мороз А.Ю. Бучик   А.І. Рибачук