П О С Т А Н О В А 
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа №  240/12343/19 
Головуючий суддя 1-ої інстанції -  Горовенко Анна Василівна  
Суддя-доповідач -  Капустинський М.М.   
20 жовтня 2020 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді:  Капустинського М.М. 
суддів:  Смілянця Е. С.  Сапальової Т.В. , 
за участю:
секретаря судового засідання: Довганюк В.В.,
апелянта, представника відповідача, розглянувши  у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 19 червня 2020 року  (повний текст рішення складено 19.06.2020 року у м.Житомирі) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Житомирської обласної державної адміністрації та Житомирської районної державної адміністрації Житомирської області про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії, 
В С Т А Н О В И В :
ОСОБА_1 звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом, у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність суб"єкта владних повноважень відносно ОСОБА_1 стосовно несвоєчасного остаточного розрахунку при звільненні;
- зобов"язати Житомирську обласну державну адміністрацію та Житомирську районну державну адміністрацію Житомирської області здійснити розрахунок та виплатити заборгованість по заробітній платі відповідно до п.5 ч.1 ст.41 Кодексу законів про працю України;
- стягнути з Житомирської обласної державної адміністрації та Житомирської районної державної адміністрації Житомирської області на користь  ОСОБА_1 проіндексовану невиплачену грошову допомогу.
В обґрунтування позовних вимог зазначав, що 29.04.2016 призначений головою Житомирської районної державної адміністрації Житомирської області на підставі розпорядження Президента України №137/2016-рп від 29.04.2016 та розпорядження голови Житомирської райдержадміністрації від 29.04.2016 №91. У подальшому, 28.08.2019 звільнений у зв`язку з припиненням повноважень відповідно до п.2 ч.1 ст.36 КЗпП України на підставі розпорядження від 23.08.2019 №28/2019-рп, розпорядження від 28.08.2019 №61.
Вказував, що його повноваження на посаді голови Житомирської районної державної адміністрації Житомирської області припинено у зв`язку із закінченням строку повноважень Президента України 28 серпня 2019 року.
Проте при звільненні відповідачі не в повній мірі здійснили нарахування та виплату складових заробітної плати, а саме: не виплачено вихідну допомогу при звільненні  передбачену ст.44 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України), матеріальну допомогу для вирішення соціально-побутових питань у розмірі середньомісячної заробітної плати та надбавку за інтенсивність  праці.
Зазначав, що посада голови Житомирської районної державної адміністрації не підпадає під дію Закону України «Про державну службу», саме тому звільнення з посади відбулося згідно з п.5 ч.1 ст.41 КЗпП України, що в свою чергу є підставою для нарахування та виплати вихідної допомоги згідно з ст.44 КЗпП України.
Щодо невиплати, у зв"язку з непогодженням головою Житомирської обласної державної адміністрації, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань та надбавки за інтенсивність праці вказував, що відповідно до рішення Житомирської районної ради від 31.07.2019 №908 Житомирську районну державну адміністрацію було профінансовано для преміювання та інших виплат, що свідчить про наявність коштів для розрахунку.
Однак не зважаючи на вказане, голова Житомирської обласної державної адміністрації не погодив встановлення надбавки за інтенсивність праці та  надання матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань, що суперечить нормам чинного законодавства.
Позивач, вважаючи протиправною бездіяльність відповідачів щодо неналежного розрахунку при звільнені, звернувся з позовом до суду за захистом свого порушеного права.
Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від19 червня 2020 року у задоволенні позову ОСОБА_1 до Житомирської обласної державної адміністрації та Житомирської районної державної адміністрації Житомирської області про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії, - відмовлено. 
Не погодившись з прийнятим судовим рішенням Позивачем у справі до суду подано апеляційну скаргу в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права просив скасувати оскаржене рішення та прийняти нове - про задоволення позову. В обґрунтування заявлених вимог зазначив ті ж доводи які зазначалися в обгрунтування заявленого позову. Крім того, зазначив, що суд першої інстанції не надав аналізу його доводам наведеним в обгрунтування позовних вимог та наданих додаткових пояснень. Його аргументи спростовано не було, чим суд порушив його право на справедливий розгляд.
Відповідачами на апеляційну скаргу подано відзиви, в яких, просили відмовити в задоволенні апеляційної скарги, а оскаржене рішення залишити без змін.
В обгрунтування зазначили, що розпорядженням голови Житомирської районної державної адміністрації від 28.08.2019 №61 «Про припинення повноважень» ОСОБА_2 припинив виконання повноважень на посаді голови Житомирської районної державної адміністрації Житомирської області у зв`язку із закінченням строку повноважень Президента України 28 серпня 2019 року відповідно до п.2 ч.1 ст.36 КЗпП України, про що у трудовій книжці позивача зроблено відповідний запис.
Звільнення позивача та його підстава не оспорювались та не оскаржувались у судовому порядку. Вважають, що здійснити розрахунок вихідної долпомоги та виплатити заборгованість по заробітній платі відповідно до п.5 ч.1 ст.41 КЗпП України  позивачу є неможливим, оскільки  він звільнений відповідно до п.2 ч.1 ст. 36 КЗпП, а тому вказана позовна вимога є безпідставною та не підлягаю задоволенню.
Щодо непогодження надання матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань та встановлення надбавки за інтенсивність праці голові Житомирської районної державної адміністрації зазначили, що відповідно до п.4 постанови Кабінету Міністрів України від 20.04.2016 №304 "Про умови оплати праці посадових осіб, керівників та керівних працівників окремих державних органів, на яких не поширюється дія Закону України “Про державну службу”" рішення про їх виплату головам районних, районних у місті державних адміністрацій - приймається за погодженням з головою відповідної обласної державної адміністрації, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до подання керівника державної служби у відповідній місцевій державній адміністрації.
Зазначена норма є диспозитивною, а тому не встановлює обов`язку погоджувати вказані виплати, саме тому головою Житомирської обласної державної адміністрації листами від 28.08.2019 та 30.08.2019 розглянуто та не погоджено встановлення надбавки за інтенсивність праці та надання матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань голові Житомирської районної державної адміністрації - ОСОБА_1 .
Вислухавши пояснення позивача, представника відповідача, перевіривши матеріали справи та дослідивши доводи наведені в апеляційній скарзі, письмових поясненнях на відзив, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає виходячи з наступного.
Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що підставою для звільнення ОСОБА_1 був п.2 ч.1 ст.36 КЗпП України та Закон України «Про місцеві державні адміністрації», який не передбачає виплати вихідної допомоги у випадку звільнення з посади голови районної державної адміністрації, то позивач помилково вважає своє звільнення розірванням трудового договору за ініціативою власника або уповноваженого ним органу. Також, судом не встановлено порушення Житомирською обласною державною адміністрацією та Житомирською районною державною адміністрацією Житомирської області прав чи інтересів ОСОБА_1 у сфері правовідносин щодо розрахунку при звільненні з посади голови Житомирської районної державної адміністрації у Житомирській області, а тому, суд не вбачав підстав для задоволення позову.
Надаючи правову оцінку правовідносинам сторін, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.
Встановлено, що відповідно до записів у трудовій книжці серії НОМЕР_1 від 17.08.1995, ОСОБА_1 29.04.2016 призначений на посаду голови Житомирської районної державної адміністрації Житомирської області на підставі розпорядження Президента України №137/2016-рп від 29.04.2016 та розпорядження голови Житомирської районної держадміністрації від 29.04.2016 № 91 (а.с.15-19).
Житомирська районна державна адміністрація листом від 07.08.2019 №18-3/1472, за підписом керівника апарату районної державної адміністрації О.Гречко, відповідно до п.2 постанови Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2016 року №304 «Про умови оплати праці посадових осіб, керівників та керівних працівників окремих державних органів, на яких не поширюється дія Закону України «Про державну службу», звернулась до Житомирської обласної державної адміністрації з проханням погодити голові районної державної адміністрації – ОСОБА_1 надбавку за інтенсивність праці у розмірі 100 % посадового окладу у серпні 2019 року (а.с.60).
Листом від 28.08.2019 №5503/2-19/36 за підписом голови Житомирської обласної державної адміністрації В.Бунечка Житомирську районну державну адміністрації повідомлено, що керуючись постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2016 №304 не погоджено встановлення надбавки за інтенсивність праці голові Житомирської районної державної адміністрації ОСОБА_1 на серпень 2019 року (а.с.61).
Житомирська районна державна адміністрація листом від 23.08.2019 за вих. №18-3/1539, за підписом керівника апарату районної державної адміністрації О.Гречко, із врахуванням постанови Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2016 року №304 «Про умови праці посадових осіб, керівників та керівних працівників окремих державних органів, на яких не поширюється дія Закону України «Про державну службу», звернулась до голови Житомирської обласної державної адміністрації з проханням погодити голові районної державної адміністрації - ОСОБА_1 виплату матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань у розмірі середньомісячної заробітної плати (а.с.58).
Листом від 30.08.2019 за вих. №5610/2-19/36 голова Житомирської обласної державної адміністрації  повідомив Житомирську районну державну адміністрацію, що керуючись постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2016 №304 голові Житомирської районної державної адміністрації ОСОБА_1 не погоджено надання матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань (а.с.59).
28 серпня 2019 року згідно з розпорядженням Президента України від 23 серпня 2019 року №281/2019-рп та розпорядження №61 від 28.08.2019, ОСОБА_1 звільнено з посади голови Житомирської районної державної адміністрації Житомирської області у зв`язку із припиненням повноважень відповідно до п.2 ч.1 ст.36 КЗпП України (а.с.15-19, 27).
Позивач же вважає, що його звільнення по суті відбулося відповідно до п.5 ч.1 ст.41 КЗпП України, тому, на його думку, він має право на виплату проіндексованої суми вихідної допомоги при звільненні та на отримання матеріальної допомоги на вирішення соціально-побутових питань та надбавки за інтенсивність праці у серпні 2019 року.
У зв`язку з невиплатою позивачу вихідної допомоги при звільненні, відповідно до статті 44 КЗпП України та з чим не погоджується позивач, тому суду необхідно визначитися чи поширюється на позивача дія пункту 5 частини 1 статті 41 Кодексу законів про працю України.
Відповідно до частини першої статті 3 Кодексу законів про працю України законодавство про працю регулює трудові відносини працівників усіх підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, виду діяльності і галузевої незалежності, а також осіб, які працюють за трудовим договором з фізичними особами.
Водночас питання виконання покладених на голів районних адміністрацій та їх заступників службових обов`язків, припинення ними наданих повноважень, права і обов`язки таких осіб визначені та урегульовані спеціальним законодавством, зокрема Законом України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 №586-XIV (далі - Закон №586-XIV).
Закон України «Про місцеві державні адміністрації» відповідно до Конституції України визначає організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій.
Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади (частина друга статті 1 Закону №586-XIV).
Частинами першою, другою статті 8 Закону №586-XIV передбачено, що місцеві державні адміністрації очолюють голови відповідних місцевих державних адміністрацій.
Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України на строк повноважень Президента України.
Отже, посада голови районної державної адміністрації є строковою, оскільки повноваження голови нерозривно пов`язанні з строком повноважень Президента України, рішенням якого ці повноваження були надані.
Аналогічну правову позицію викладено в рішенні Верховного Суду від 16 грудня 2019 року у справі № №540/1668/19.
Суд зазначає, що статтею 9 цього Закону передбачено, що повноваження голів місцевих державних адміністрацій можуть бути припинені Президентом України з ініціативи Президента України.
У свою чергу, системний аналіз положень статті 9 Закону №586-XIV, що визначає підстави для припинення повноважень голови місцевої державної адміністрації, та статті 118 Конституції України свідчить про те, що питання припинення повноважень голів місцевих державних адміністрацій віднесено до компетенції саме Президента України, які Глава держави може реалізувати як із власної ініціативи за наявності підстав передбачених, зокрема Законом №586-XIV, так і за наявності подання Кабінету Міністрів України.
Отже, Президент України наділений дискреційними повноваженнями, тобто сукупністю прав та обов`язків, які дають можливість самостійно на власний розсуд і в межах закону звільняти голів місцевих державних адміністрацій.
Окрім того, суд зазначає, що вжита у частині четвертій статті 118 Конституції України та у частині другій статті 8 Закону №586-XIV форма припинення Президентом України повноважень голови місцевої державної адміністрації, за наявності такої підстави як закінчення строку повноважень Президента України за поданням Кабінету Міністрів України, передбачає прийняття відповідного рішення щодо звільнення голови місцевої державної адміністрації.
Закон України «Про місцеві державні адміністрації» не містить альтернативного вибору варіанту звільнення та призначення голів адміністрацій. Таким чином, Законом встановлено граничний термін перебування голови місцевої державної адміністрації на займаній посаді.
Отже, при формулюванні причин звільнення позивача не можуть застосовуватися норми п.5 ч.1 ст.41 КЗпП України, оскільки, в даному випадку, звільнення голови районної державної адміністрації згідно зі ст.9 Закону №586-XIV не є звільненням з ініціативи власника, а звільненням за закінченням повноважень (строку).
Також, суд зазначає, що ця норма містить додаткову, особливу підставу для звільнення працівника, пов`язану з його статусом, така підстава законом пов`язується не з волевиявленням працівника чи Президента України, а з самим фактом закінчення строку повноважень Президента України.
Відповідно до ст.44 КЗпП України при припиненні трудового договору з підстав, зазначених у пункті 6 статті 36 та пунктах 1, 2 і 6 статті 40 цього Кодексу, працівникові виплачується вихідна допомога у розмірі не менше середнього місячного заробітку; у разі призову або вступу на військову службу, направлення на альтернативну (невійськову) службу (пункт 3 статті 36) - у розмірі двох мінімальних заробітних плат; внаслідок порушення власником або уповноваженим ним органом законодавства про працю, колективного чи трудового договору (статті 38 і 39) - у розмірі, передбаченому колективним договором, але не менше тримісячного середнього заробітку; у разі припинення трудового договору з підстав, зазначених у пункті 5 частини першої статті 41, - у розмірі не менше ніж шестимісячний середній заробіток.
Пунктом 5 ч. 1 ст. 41 КЗпП України визначено, що крім підстав, передбачених ст.40 цього Кодексу, трудовий договір з ініціативи власника або уповноваженого ним органу може бути розірваний також у випадку припинення повноважень посадових осіб.
Судом встановлено, що 28 серпня 2019 року позивача звільнено з посади голови Житомирської районної державної адміністрації Житомирської області у зв`язку із закінченням строку повноважень Президента України згідно з розпорядженням Президента України від 23 серпня 2019 року №281/2019-рп.
Окрім того, у розпорядженні голови Житомирської районної державної адміністрації Житомирської області №61 від 28.08.2019 підставами звільнення позивача зазначено статтю 8, 9, 41 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» та п.2 ч.1 ст.36, ст.116  КЗпП України, розпорядження Президента України від 23.08.2019 №281/2019-рп. «Про звільнення ОСОБА_3 з посади голови Житомирської районної державної адміністрації Житомирської області» (а.с.57), а не п.5 ч.1 ст.41 КЗпП України, тому твердження позивача щодо поширення на спірні правовідносини приписів ст.44 КЗпП України, є безпідставними  (в частині права на отримання вихідної допомоги).
Отже, при формулюванні причин звільнення позивача не мають застосовуватися норми КЗпП України (зокрема п.5 ч.1ст.41 КЗпП України), оскільки, в даному випадку, на спірні відносини поширюються положення спеціального законодавства, а саме норми Закону №586-XIV.
При цьому, підстави звільнення Позивачем не оскаржуються.
Таким чином, ураховуючи строковість займаної позивачем посади, особливість її правового регулювання та дотримання визначеної законодавством процедури та підставності звільнення позивача, колегія суддів дійшла висновку, що Відповідачі діяли у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України. Посилання позивача на приклади звільнення певних осіб з аналогічних посад на підставі п.5 ч.1 ст.41 КЗпП України, з отриманням останніми вихідної допомоги при звільненні, не може підтверджувати обгрунтованість заявлених вимог та правомірність дій таких осіб, при визначенні ними підстав свого звільнення.

Щодо позовних вимог про невиплату позивачу матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань та надбавки за інтенсивність праці у розмірі 100% посадового окладу у серпні 2019 року, суд зазначає наступне.
Відповідно до п.4 постанови Кабінету Міністрів України «Про умови оплати праці посадових осіб, керівників та керівних працівників окремих державних органів, на яких не поширюється дія Закону України “Про державну службу”» від 20.04.2016 №304 рішення про виплату та конкретний розмір надбавки за вислугу років, надбавки за інтенсивність праці, премії, матеріальної допомоги на оздоровлення, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань приймається в порядку, установленому керівником відповідного органу, в межах затвердженого фонду оплати праці.
При цьому рішення про виплату надбавки за інтенсивність праці, премії, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань: головам районних, районних у місті державних адміністрацій - приймається за погодженням з головою відповідної обласної державної адміністрації, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до подання керівника державної служби у відповідній місцевій державній адміністрації.
У той же час, слід зазначити, що положення Закону України "Про місцеві державні адміністрації", не містять імперативних норм щодо обов`язку встановлення надбавок, премій та інших заохочувальних виплат, зокрема, головам районних державних адміністрацій, у зв`язку з чим посилання  позивача на порушення Житомирською обласною державною адміністрацією вказаної норми є безпідставним.
При цьому суд констатує, що відсутність законодавчо визначеного регулювання у певній сфері, або здійснюється такого регулювання на розсуд суб`єкта (регулятора), не є підставою для покладання судом на певного суб`єкта владних повноважень обов`язку, прямо не передбаченого Законом.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що позовні вимоги не ґрунтуються на вимогах чинного законодавства, а тому правомірно відмовив в у їх задоволенні. 
Доводи апеляційної скарги не дають підстав для зміни чи скасування оскарженого рішення.
Ураховуючи результат розгляду справи та вимоги ст.139 КАС України, понесені позивачем витрати у вигляді судового збору (за подання позову та апеляційної скарги), відшкодуванню не підлягають.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд 
П О С Т А Н О В И В :
апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а  рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 19 червня 2020 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі  28 жовтня 2020 року.

          
Головуючий	 	 	Капустинський М.М.	
 	 	 	 	
Судді	 	   	Смілянець Е. С.    Сапальова Т.В.