ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 листопада 2020 року 
м. Київ
справа № 826/14406/18
адміністративне провадження № К/9901/20985/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Тацій Л.В., 
суддів: Мороз Л.Л., Стеценка С.Г., -
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15  березня 2019 року (прийняте судом у складі судді Каракашьяна С.К.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2019 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Парінова А.Б., суддів: Беспалова О.О., Ключковича  В.Ю.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Департаменту містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент), третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю «Слов`янський дім ФПУ», про скасування містобудівних умов №  830/17/012/009-17 від 26.05.2017,  -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просив зобов`язати відповідача скасувати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1 №  830/17/012/009-17 від 26.05.2017.
Позовні вимоги мотивовано тим, що позивач є власником суміжної земельної ділянки, тому забудова зазначеної ділянки порушує права позивача. Зокрема, позивач вказує на:
-                    невідповідність намірів забудови Генеральному плану міста Києва, з огляду на те, що земельну ділянку віднесено до земель громадської забудови, натомість, містобудівні умови видано стосовно житлового будівництва;
-                    можливість негативного впливу будівництва на земельну ділянку позивача, з огляду на висновки щодо можливих зсувів;
-                    порушення прав позивача збільшенням мешканців, відстані між будівлями;
-                    віднесенням земельної ділянки до зони охоронюваного ландшафту;
-                    відсутністю прав на земельну ділянку, з огляду на відмову у поновленні договору оренди земельної ділянки.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 березня 2019  року у задоволенні позову відмовлено.
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 20 червня 2019  року рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що конкретизація намірів забудовника, дозвіл на реалізацію цих намірів, та, відповідно, виконання оскаржуваних містобудівних умов та обмежень, відбувається на етапі проектування та отримання дозволу на будівництво, у зв`язку з чим, на цьому етапі, самі по собі містобудівні умови та обмеження, видані третій особі, не порушують прав позивача та вимог чинного законодавства України, а тому підстави для задоволення позову відсутні.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
25 липня 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить судові рішення, постановлені у цій справі, скасувати та направити справу на новий судовий розгляд.
У скарзі зазначає, що суд апеляційної інстанції послався на практику Верховного Суду викладену у постанові від 12.02.2019 у справі № 826/7806/17, проте у пункті 39 цієї постанови зазначено, що рішення відповідача не порушує прав позивачки, як мешканки іншого мікрорайону міста Києва, а стосується виключно ТОВ «СІА» та осіб-власників (користувачів) земельних ділянок, що межують із спірною земельною ділянкою.
Суди неповно з`ясували склад та зміст містобудівних умов та обмежень, що призвело до неповного та необ`єктивного з`ясування намірів забудови, викладених у містобудівних умовах та обмеженнях.
Суди дійшли хибного висновку про те, що містобудівні умови та обмеження не містять тверджень про наміри третьої особи здійснювати житлове будівництво.
Зазначає, що неправильне застосування норм матеріального права полягає в тому, що ігноруючи норми чинного законодавства суди прирівняли землі житлової забудови до земель громадської забудови.
Посилається також на те, що рішення відповідача порушує право позивача на мирне володіння та користування своїм нерухомим майном, так як оскаржуване рішення створило загрозу пошкодження або руйнування належного йому майна.
Отже, наявні підстави для скасування судових рішень та направлення справи на новий розгляд відповідно до частини другої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 25 липня 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Мороз Л.Л., Стеценко С.Г., скаргу передано судді-доповідачу.
Верховний Суд ухвалою від 26 липня 2019 року відкрив касаційне провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
ОСОБА_1 є власником земельної ділянки, кадастровий номер 8000000000:91:109:0177, по АДРЕСА_1 .
Товариство з обмеженою відповідальністю «Слов`янський дім ФПУ» звернулося до Департаменту через Центр надання адміністративних послуг виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) з заявою про надання містобудівних умов та обмежень від 18 травня 2017 року. До вказаної заяви Товариством було надано наступні документи:
- договір оренди земельної ділянки;
- копії правовстановлюючих документів на нерухоме майно;
- копія статуту;
- ситуаційний план (схема) щодо місцезнаходження земельної ділянки; викопіювання з топографо-геодезичного плану МІ:2000;
- черговий кадастровий план (витяг із земельного кадастру);
- фотофіксація земельної ділянки (з оточенням);
- містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об`єктами будівництва.
На підставі зазначеної заяви третій особі та інвестору - ТОВ "БК Девелопмент" відповідачем були видані містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки на вул. Нагірній, 25 у Шевченківському районі для реконструкції будівель та споруд під багатофункціональний комплекс від 26.05.2017 №  830/17/012/009-17.
Зазначені містобудівні умови містять два розділи, один з яких, під назвою «Загальні дані», що являє собою опис об`єкта та основних техніко-економічних показників, запропонованих третьою особою, а другий, який має назву «Містобудівні умови та обмеження» містить встановлені для третьої особи обмеження, які мають бути враховані при проектуванні будівництва третьою особою.
Разом із тим, позивач, який є власником суміжної земельної ділянки, стверджуючи про недостовірність вказаної у розділі «Загальні дані» інформації та вважаючи, що наданими третій особі містобудівними умовами та обмеженнями забудови земельної ділянки, порушуються його законні права та інтереси, звернувся за їх захистом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (ч. 1  ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України; далі - КАС України).
Відповідно до п. 1, 2, ч. 1  ст. 4 КАС України  адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна  сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і який виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною цих функцій.
Відповідно до п. 1 ч. 1  ст. 19 КАС України  юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема: у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів  законом  установлено інший порядок судового провадження.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України).
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних правовідносин у їх сукупності. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції, які полягають в наступному:
«До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для класифікації спору як публічно-правового. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати такий спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Водночас приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єкта владних повноважень.
Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, що спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією особою майнових прав або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень суб`єкта владних повноважень є способом захисту цивільних прав цієї особи.»
Звертаючись до суду з позовом про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, ОСОБА_1 зазначив, що такі порушують його права, оскільки спірне будівництво здійснюється з численними порушеннями будівельних норм (невідповідність намірів забудови Генеральному плану міста Києва, з огляду на те, що земельну ділянку віднесено до земель громадської забудови, натомість, містобудівні умови видано стосовно житлового будівництва; можливість негативного впливу будівництва на земельну ділянку позивача, з огляду на висновки щодо можливих зсувів; порушення прав позивача збільшенням мешканців, відстані між будівлями; віднесенням земельної ділянки до зони охоронюваного ландшафту; відсутністю прав на земельну ділянку, з огляду на відмову у поновленні договору оренди земельної ділянки), отже, допущені ТОВ «Слов`янський дім ФПУ» порушення будівельних та протипожежних норм під час зазначеного будівництва порушують його права, як власника та користувача сусідньої земельної ділянки, та створюють небезпеку (загрозу) пошкодження або руйнування належного йому нерухомого майна, крім того, можуть створити обставини для обмеження його прав щодо експлуатації та обслуговування належного йому майна.
Суд звертає увагу, що захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, які виникають із цивільних, житлових відносин, підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 Цивільного процесуального кодексу України  (далі - ЦПК України) завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.
Згідно ч. 1 ст. 4 ЦПК України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.
Згідно ст. 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Відповідно до ст. 15 ЦК України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
Відповідно до п. 10 ч. 2 ст. 16 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Згідно з ч. 1 ст. 21 ЦК України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб`єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.
Враховуючи наведені вище нормативні положення, не є публічно-правовим спір між суб`єктом владних повноважень та суб`єктом приватного права - фізичною чи юридичною особою, у якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб`єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.
Суд звертає увагу, що позивач фактично оспорює містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, які є правовим актом індивідуальної дії. Такий правовий акт породжує права й обов`язки в першу чергу для тих суб`єктів (чи визначеного цим актом певного кола суб`єктів), яким його адресовано.
Спірні правовідносини між учасниками справи виникли внаслідок проведення третьою особою будівельних робіт, які, на думку позивача, порушують його права, як власника сусідньої земельної ділянки та розташованого на ній будинку, а тому у позивача виникла необхідність захисту його цивільних прав.
Отже, вимоги про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки є похідними і можуть бути розглянуті при вирішенні цивільним судом питання щодо законності проведення третьою особою будівельних робіт.
Така позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 22.08.2018 у справі №  815/1568/16, від 05.12.2018 у справі №  804/3091/18 та Верховним Судом у постанові від 15.07.2020 у справі №  809/78/16.
Враховуючи цей правовий висновок Великої Палати Верховного Суду, а також суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності, колегія суддів вважає, що суди помилково розглянули дану справу в порядку адміністративного судочинства.
Відповідно до частини 3 статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року N 460-IX (далі- Закон №460-IX, набрав чинності 08.02.2020) установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Касаційна скарга по справі №  826/14406/18 подана 08.08.2019, розгляд касаційної скарги не закінчено до 08.02.2020, тому розглядається в порядку, що діяв до набрання чинності Законом №460-IX (із застосуванням норм КАС України в редакції, чинній до 08.02.2020).
Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених статтями 238, 240 КАС України.
Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги (стаття 354 КАС України).
Пунктом 5 частини першої статті 349 цього ж Кодексу передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Враховуючи викладене, судові рішення підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.
За частиною третьою статті 354 КАС України в редакції Закону України від 15   січня   2020 року № 460-IX     «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон     № 460-IX) у разі закриття судом касаційної інстанції провадження у справі на підставі     пункту 1     частини першої статті 238 цього Кодексу суд за заявою позивача постановляє в порядку письмового провадження ухвалу про передачу справи до суду першої інстанції, до юрисдикції якого віднесено розгляд такої справи, крім випадків закриття провадження щодо кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства, чи передачі справи частково на новий розгляд або для продовження розгляду. У разі наявності підстав для підсудності справи за вибором позивача у його заяві має бути зазначено лише один суд, до підсудності якого відноситься вирішення спору.
Порядок роз`яснення позивачеві права звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови унормований положенням ч. 1 ст. 239 КАС України в редакції Закону   №   460-IX. Стаття 239 КАС передбачає саме наслідки закриття провадження у справі, тобто пов`язується із результатом розгляду, в даному випадку, касаційної скарги.
Отже, оскільки процесуальні наслідки у вигляді права на подачу заяви про направлення справи за встановленою юрисдикцією, виникають у позивача після розгляду касаційної скарги, в цій частині застосуванню підлягають ст. 239 та 354 КАС України в редакції Закону   №  460-IX.
Наведені положення в контексті ухваленого рішення у цій справі зумовлюють право позивача на подання відповідної заяви до Верховного Суду, за результатами розгляду якої справа має бути скерована до відповідного суду першої інстанції, який своєю чергою за положеннями частини першої статті 185 Цивільного процесуального кодексу України у редакції Закону   № 460-IX   перевіряє наявність підстав для залишення позовної заяви без руху відповідно до вимог цивільного процесуального закону, чинного на дату подання позовної заяви.
З огляду на викладене, керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15   січня 2020 року №  460-ІХ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341- 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
постановив:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 березня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2019 року у справі №  826/14406/18 - скасувати і закрити провадження по справі.
Роз`яснити позивачеві, що розгляд цієї справи віднесено до суду цивільної юрисдикції та що він має право протягом десяти днів з дня отримання копії цієї постанови звернутися до Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією. 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                Л.В. Тацій
Судді          :                                                                              Л.Л. Мороз
                                                                                                  С.Г. Стеценко