ПОСТАНОВА
Іменем України

07 жовтня 2020 року 

м. Київ
справа №362/2592/17
адміністративне провадження №К/9901/66849/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Желєзного І.В., 

розглянув у порядку письмового провадження справу 
за касаційною скаргою Пивовар Наталії Іванівни в інтересах Дослідницької селищної територіальної громади
на рішення Київського окружного адміністративного суду від 05.05.2018 (суддя Брагіна    О.Є.)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.10.2018 (колегія у складі суддів Ганечко О.М., Федотова І.В., Сорочко Є.О.)
у справі №362/2592/17
за позовом селищного голови Пивовар Наталії Іванівни в інтересах Дослідницької селищної територіальної громади
до Васильківської районної державної адміністрації Київської області, 
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету позову - Міністерство юстиції України, 
про зобов`язання вчинити певні дії

І. РУХ СПРАВИ

1.          У травні 2017 року Пивовар Н.І. в інтересах Дослідницької селищної територіальної громади звернулася до Васильківського міськрайонного суду Київської області з позовом до Васильківської районної державної адміністрації Київської області.
2.          У позові просила зобов`язати Васильківську РДА Київської області здійснити державну реєстрацію юридичної особи публічного права - Дослідницької селищної територіальної громади, смт. Дослідницьке Васильківського району Київської області.
3.          Ухвалою Васильківського міськрайонного суду Київської області від 19.07.2017 справу передано на розгляд до Київського окружного адміністративного суду. 
4.          Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 20.11.2017 позовну заяву залишено без розгляду.
5.          Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 16.01.2018 скасовано ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 20.11.2017, справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.
6.          Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 05.05.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.10.2018, позов задоволено частково: визнано протиправним рішення відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців, про відмову у проведення державної реєстрації Дослідницької селищної територіального громади як юридичної особи від 13.05.2017 №60/14-06. 
7.          30.11.2018 Пивовар Н.І. в інтересах Дослідницької селищної територіальної громади звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою. Просить скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 05.05.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.10.2018 у частині вимоги, у задоволенні якої було відмовлено, та ухвалити нове рішення про зобов`язання відповідача здійснити державну реєстрацію юридичної особи публічного права. 

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що 27.03.2016 на загальних зборах жителів смт. Дослідницьке Васильківського району Київської області прийнято рішення про утворення Дослідницької селищної територіальної громади та затверджено Статут.
9.          30.03.2017 Головним територіальним управлінням юстиції у Київській області зареєстровано зазначений Статут територіальної громади та видано свідоцтво №5. 
10.          19.04.2017 до Васильківської РДА за заявою селищного голови Дослідницької селищної ради подано пакет документів для реєстрації Дослідницької селищної територіальної громади як юридичної особи. 
11.          Начальником відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців при Васильківській РДА Степанець    І.В. листом від 13.05.2017 за №60/14-06 повідомлено заявника про відсутність правових підстав для державної реєстрації. Відмову мотивовано тим, що статтею 140 Конституції України не передбачено реєстрації таких громадських утворень чи інші формалізовані дії з їх легалізації. Крім того, чинним законодавством не встановлено для реєстрації такої організаційно-правової форми як юридична особа публічного права.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

12.          В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що до Васильківської РДА двічі подавався відповідний пакет документів для реєстрації Дослідницької селищної територіальної громади як юридичної особи публічного права, проте в обох випадках документи було повернуто без виконання дій щодо реєстрації. 
13.          Вважає, що відповідач порушив статті 140, 143 Конституції України, статті 81, 87 та 89 ЦК України, не надав навіть формальної відмови у державній реєстрації територіальної громади. 
14.          Васильківською РДА було подано заперечення, у яких просила відмовити у задоволенні позову, мотивуючи це тим, що законом не закріплено для територіальної громади статусу юридичної особи публічного права, а тому, відсутні підстави для її державної реєстрації.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

15.          Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку про те, що відмова відповідача у проведенні державної реєстрації юридичної особи публічного права Дослідницької селищної територіальної громади є протиправною, оскільки стаття 140 Конституції України не формалізує створення територіальних громад.
16.          Позиція відповідача про відсутність у законодавстві такої організаційно-правової форми як юридична особа публічного права спростовується положеннями статті 81 ЦК України.
17.          Реєстрація Статуту територіальної громади не позбавляє її законного права на державну реєстрацію свого утворення згідно статей 80-81 ЦК України.
18.          Закон України від 15.05.2003 №755-IV «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань» (далі - Закон №755-IV) не містить виключень для реєстрації цього виду об`єднань громадян, а відтак, діє принцип «все що не заборонено законом, дозволено», як можливість вибору особою варіанту поведінки, яка обмежується лише правом.
19.          Відмовляючи у зобов`язанні відповідача здійснити державну реєстрацію юридичної особи публічного права, суди попередніх інстанцій виходили з неможливості привласнювати собі не властиві суду функції відповідача та здійснювати його дискреційні повноваження щодо перевірки поданих документів на відсутність підстав для відмови у проведенні державної реєстрації юридичної особи, які передбачені частиною першою статті 27 Закону №755-IV.
20.          Позивачем було надано до суду незасвідчені копії заяви про державну реєстрацію, свідоцтва №5 про реєстрацію Статуту Дослідницької селищної територіальної громади та власне копії Статуту; при цьому, у справі відсутній опис поданих 19.04.2017 позивачем державному реєстратору документів для реєстрації юридичної особи.
21.          Суди визнали протиправним рішення відповідача, оформлене листом від 13.05.2017 №60/14-06, вказавши на необхідність відновлення порушеного права територіальної громади та виключення можливості подальших протиправних рішень, дій чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

22.          Позивач у касаційній скарзі наводить такі аргументи: 
(А) суд першої інстанції необґрунтовано відмовив у задоволенні відводу судді Брагіної О.Є. після скасування попереднього судового рішення цієї судді та направлення справи для продовження розгляду;
(Б) розгляд справи проводився лише за участю відповідача без її повідомлення про час та місце розгляду справи;
(В) суд наділений повноваженням зобов`язати відповідача прийняти рішення про державну реєстрацію юридичної особи. Судами не застосовано пункт третій частини 2 статті 162 КАС України у редакції, чинній на момент подання позову, яка, на думку позивача, підлягала застосуванню до спірних правовідносин;
(Г) суд апеляційної інстанції не надав оцінки долученим до матеріалів справи двом іншим відмовам у проведенні державної реєстрації, чим сприяв продовженню порушення відповідачем прав територіальної громади та необхідності повторного звернення до суду. 
23.          Відзив відповідача мотивовано тим, що суд першої інстанції розглянув справу у спрощеному позовному провадженні без проведення судового засідання, Васильківська РДА направила до суду відзив на позовну заяву, не брала участь у судовому засіданні. Крім того, 20 та 28 серпня 2018 року державним реєстратором відмовлено позивачу у проведенні державної реєстрації. 

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

24.          Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права та дійшов таких висновків. 
25.          Ключовими правовими питаннями у цій справі є можливість набуття територіальною громадою статусу юридичної особи публічного права та правомірність відмови державного реєстратора у здійсненні реєстрації такого правового статусу.

(а) щодо правосуб`єктності територіальної громади

26.          Відповідно до статей 2, 3 Європейської хартії місцевого самоврядування від 15.10.1985, ратифікованої Верховною Радою України 15.07.1997, принцип місцевого самоврядування визнається в національному законодавстві та, у міру можливості, в конституції. 
Місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення. Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Це положення жодним чином не заважає використанню зборів громадян, референдумів чи будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом.
27.          Конституцією України визнається і гарантується місцеве самоврядування (стаття 7 Основного Закону), яке здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, районні та обласні ради (частини третя, четверта статті 140 Конституції України).
28.          При цьому, територіальною громадою визнаються жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр (стаття 1 Закону України Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», далі - Закон №280/97-ВР).
29.          Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування, зокрема управляють майном, що є в комунальній власності; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції (частина перша статті 143 Конституції України).
30.          Цивільна правоздатність територіальних громад в цивільному обороні визнається Цивільним кодексом України (далі - ЦК України). Відповідно до ч. 1 ст. 169 ЦК України територіальні громади діють у цивільних відносинах на рівних правах з іншими учасниками цих відносин.
31.          Таким чином, територіальна громада є суб`єктом цивільних правовідносин, який бере участь у цих правовідносинах нарівні з фізичними особами, юридичними особами та державою. 
32.          При цьому визнання за територіальної громадою правоздатності в силу прямої норми ЦК України виключає необхідність одержання такого статусу через державну реєстрацію у якості юридичної особи публічного права. Територіальна громада не є юридичною особою. Натомість вона сама може створювати юридичні особи публічного права (комунальні підприємства, спільні комунальні підприємства, навчальні заклади тощо) у випадках та в порядку, встановлених Конституцією України та законом (ч. 2 ст. 169 ЦК України), а також юридичні особи приватного права (підприємницькі товариства тощо), брати участь в їх діяльності на загальних підставах, якщо інше не встановлено законом (ч. 3 ст. 169 ЦК України).
33.          Відповідно до ч. 1 ст. 172 ЦК України територіальні громади набувають і здійснюють цивільні права та обов`язки через органи місцевого самоврядування у межах їхньої компетенції, встановленої законом. 
34.          До органів місцевого самоврядування належать: 
-          представницькі органи місцевого самоврядування (сільські, селищні, міські, районні та обласні ради);
-          виконавчі органи ради (виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи). 
35.          Статтею 16 Закону №280/97-ВР органи місцевого самоврядування визнаються юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.
36.          Зважаючи на викладене, можна дійти висновку, що територіальні громади реалізують цивільну дієздатність через утворені ними органи місцевого самоврядування, які за законом набувають статусу юридичних осіб та діють від імені та в інтересах територіальних громад. 
37.          Таким чином, правосуб`єктність Дослідницької селищної територіальної громади не передбачає набуття статусу юридичної особи. 

(б) щодо відмови державного реєстратора 

38.          Державна реєстрація юридичних осіб - офіційне визнання шляхом засвідчення державою факту створення або припинення юридичної особи.
39.          Частиною першою статті 25 Закону України від 15.05.2003 №755-IV «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань» (далі - Закон №755-IV) передбачено, що державна реєстрація та інші реєстраційні дії проводяться на підставі документів, що подаються заявником для державної реєстрації та судових рішень, що набрали законної сили та тягнуть за собою зміну відомостей в Єдиному державному реєстрі.
40.          Державний реєстратор самостійно приймає рішення за результатом розгляду заяв у сфері державної реєстрації створення, припинення юридичної особи. За наявності підстав для відмови державний реєстратор приймає рішення про відмову.
41.          Підстави для відмови у державній реєстрації визначені у статті 28 Закону №755-IV, серед яких, зокрема, подання документів особою, яка не має на це повноважень; порушення встановленого законом порядок створення юридичної особи, громадського формування, що не має статусу юридичної особи; документи суперечать вимогам Конституції та законів України.
42.          Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, визнав протиправним рішення державного реєстратора про відмову у проведенні державної реєстрації Дослідницької селищної територіального громади як юридичної особи від 13.05.2017 №60/14-06 фактично лише з тих підстав, що статті 80-81 ЦК України та Закон №755-IV не містить виключень для реєстрації територіальної громади.
43.          При цьому, суди попередніх інстанцій помилково керувалися принципом «дозволено все, що не заборонено законом», який стосується громадян, та не врахували, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи відповідно до частини другої статті 19 Конституції України зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, тобто, спеціально-дозвільного принципу (дозволено все, що передбачено Конституцією та законами України).
44.           Пивовар Н.І. звернулася до державного реєстратора із документами для реєстрації Дослідницької селищної територіальної громади як юридичної особи публічного права.
45.          Абзацом третім частини другої статті 81 ЦК України передбачено, що юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування.  
46.          Порядок утворення та правовий статус юридичних осіб публічного права встановлюються Конституцією України та законом (абзац другий частини третьої статті 81 ЦК України).
47.          Територіальна громада не може набути правовий статус юридичної особи публічного права, а відтак, державним реєстратором прийнято законне рішення від 13.05.2017 №60/14-06 про відмову у державній реєстрації Дослідницької селищної територіальної громади як юридичної особи.
48.          З цих підстав, Верховний Суд відхиляє доводи касаційної скарги щодо ефективного способу захисту порушених прав територіальної громади шляхом зобов`язання державного реєстратора зареєструвати територіальну громаду. 
49.          За таких обставин, суди першої та апеляційної інстанцій не мали підстав задовольняти частково позов та визнавати протиправним рішення відповідача.
50.          Разом з тим, суди попередніх інстанцій не допустили порушень норм процесуального права, на які посилається Пивовар Н.І. у касаційній скарзі.
51.          Скасування ухвали суду першої інстанції про залишення позовної заяви без розгляду та передання справи для продовження розгляду, незгода з цими ухвалами не є підставою для відводу (самовідводу) судді відповідно до статей 36, 37 КАС України.
52.          Справа розглядалася за правилами спрощеного позовного провадження, передбаченими статтею 262 КАС України, без судового засідання. Тому суд не викликав Пивовар Н.І . 
53.          Відповідно до частини першої статті 351 КАС України у редакції, чинній до 08.02.2020, підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
54.          За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування рішень судів попередніх інстанцій із прийняттям нового рішення про відмову у задоволенні позову.
55.          Рішення ухвалено на користь суб`єкта владних повноважень, а тому перерозподіл судових витрат на підставі статті 139 КАС України не здійснюється.

Керуючись ст. 341, 345, 351, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

1.          Касаційну скаргу Пивовар Наталії Іванівни в інтересах Дослідницької селищної територіальної громади задовольнити частково.
2.          Рішення Київського окружного адміністративного суду від 05 травня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2018 року у справі № 362/2592/17 скасувати.
3.          Ухвалити нове рішення.
У задоволенні позову селищного голови Пивовар Наталії Іванівни в інтересах Дослідницької селищної територіальної громади до Васильківської районної державної адміністрації Київської області, за участю третьої особи - Міністерства юстиції України, про зобов`язання вчинити певні дії, відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя                                                                                                    В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                    А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                    І.В. Желєзний