ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 грудня 2020 року 

м. Київ
справа № 823/1302/18
адміністративне провадження № К/9901/67373/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О., Єзерова А.А.,

розглянув у попередньому судовому засіданні справу 
за касаційною скаргою Ватутінського комунального виробничого підприємства "Водоканал"
на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 25.06.2018 (суддя Кульчицький С.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.11.2018 (колегія у складі суддів Горяйнова А.М., Аліменка В.О., Кузьмишиної О.М.)
у справі № 823/1302/18 
за позовом Ватутінського комунального виробничого підприємства "Водоканал" 
до Державної екологічної інспекції у Черкаській області 
про визнання протиправними дій.

І. ПРОЦЕДУРА

1.          У березні 2018 року Ватутінське ВПК «Водоканал» звернулося до суду з позовом, у якому просило визнати неправомірними дії Державної екологічної інспекції у Черкаській області, які виявились у недотриманні порядку проведення перевірки суб`єкта господарювання, визначеного Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», постановою Кабінету Міністрів України від 28.08.2013 № 752 «Про затвердження методик розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю)», при проведенні позапланової перевірки виконання припису від 31.10.2016 № 108.
2.          Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 25.06.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.11.2018, у задоволенні позову відмовлено. 
3.          До Верховного Суду 07.12.2018 надійшла касаційна скарга Позивача на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 25.06.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.11.2018. У касаційній скарзі скаржник просить скасувати оскаржувані рішення та ухвалити нове про задоволення позову у повному обсязі.
4.          Ухвалою Верховного Суду від 14.12.2018 відкрито провадження у справі. 
5.          Позивач заявляв клопотання про розгляд справи за участі сторін, однак відповідно до ч.1 ст. 343 КАС України попередній розгляд справи проводиться без повідомлення учасників справи.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що у період з 26.10.2016 по 27.10.2016 Державною екологічною інспекцією у Черкаській області здійснено планову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства Ватутінського комунального виробничого підприємства "Водоканал", за результатами якої винесено припис №108 від 31.10.2016, пунктом 2 якого зобов`язано позивача в термін до 01.05.2017 отримати спеціальний дозвіл на користування надрами (підземні води) для Юрківського родовища.
7.          Відповідно до наказу від 26.09.2017 року № 600 та направлення № 563, головним спеціалістом - державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища відділу екологічного контролю водних ресурсів та атмосферного повітря Ласун О.С. та головним спеціалістом - державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища Черкаської області відділу документально-лабораторного контролю Щукою Н.А. проведено позапланову перевірку виконання Ватутінським комунальним виробничим підприємством «Водоканал» припису від 31.10.2016 № 108, що також підтверджується записами в журналі обліку перевірок по Ватутінському комунальному виробничому підприємству «Водоканал».
8.          У направленні № 563 від 29.09.2018 допущено технічну помилку та не зазначено головного спеціаліста - державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Черкаської області відділу документально-лабораторного контролю Щуку Н.А. Однак, посадова особа позивача - директор Ватутінського комунального виробничого підприємства «Водоканал» ОСОБА_1 був ознайомлений з підставами проведення позапланового заходу, йому було надано дану копію направлення та він фактично допустив вказаних вище інспекторів до здійснення перевірки.
9.          За результатами перевірки 27.09.2017 складено акт перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства, один примірник якого було надано директору позивача до його підписання головним спеціалістом - державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища Черкаської області відділу документально-лабораторного контролю Щукою Н.А.
10.          Перевіркою встановлено, що п. 2 припису від 31.10.2016 № 108 не виконано, дозвіл на користування надрами (підземні води) для Юрківського родовища відсутній, внаслідок чого цього ж дня головним спеціалістом - державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища відділу екологічного контролю водних ресурсів та атмосферного повітря Ласун О.С. складено протокол про адміністративне правопорушення № 011682 директором Ватутінського комунального виробничого підприємства «Водоканал» ОСОБА_1 ст. 20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», ст. 16 Кодексу України «Про надра».
11.          28.09.2017 за результатами розгляду вказаного протоколу про адміністративне правопорушення на директора Ватутінського комунального виробничого підприємства «Водоканал» ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, відповідальність за яке передбачена ст. 188-5 Кодексу України про адміністративні правопорушення та накладено адміністративне стягнення у виді штрафу у сумі 272 грн 00 коп., про що головним спеціалістом - державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища відділу екологічного контролю водних ресурсів та атмосферного повітря Ласун О.С. винесено постанову про накладення адміністративного стягнення № 010745. Дата набрання постановою чинності - 08.10.2017.
12.          Доказів оскарження вказаної постанови в адміністративному чи судовому порядку до суду не було надано. Однак, згідно з квитанцією №ПН 2532955 від 06.10.2017 директором Ватутінського комунального виробничого підприємства «Водоканал» ОСОБА_1 сплачено адміністративний штраф у сумі 272 грн, що свідчить про визнання посадовою особою позивача факту недотримання вимог припису від 31.10.2016 № 108.
13.          Не погоджуючись із діями Державної екологічної інспекції у Черкаській області, Ватутінське КВП «Водоканал» звернулося до суду з даним позовом.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

14.          В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не поширює свою дію на перевірки, які проводяться Державною екологічною інспекцією у Черкаській області. Перевірку було призначено за відсутності визначених законом підстав, а під час її проведення мали місце процедурні порушення.
15.          Відповідач проти позову заперечував. Зазначив, що перевірку проведено з додержанням вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Дія Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не поширюється на відносини, що виникають під час проведення заходів нагляду (контролю) Державної екологічної інспекції у Черкаській області, як територіального органу центрального органу виконавчої влади із забезпечення реалізації державної політики щодо здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16.          Приймаючи рішення про відмову в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскільки допуск до проведення перевірки відбувся, надалі предметом розгляду в суді має бути лише суть виявлених контролюючим органом порушень законодавства. 
17.          Також суд першої інстанції зазначив, що недоліки акту перевірки в частині його складання не впливають на правомірність проведення самої перевірки, оскільки сам акт самостійно не породжує жодних обов`язків для суб`єкта господарювання.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

18.          Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням судів першої та апеляційної інстанції та вважає, що висновки судів не відповідають обставинам справи, посилаючись на неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення судами норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, а саме:
- Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не поширює свою дію на перевірки, які проводяться Державною екологічною інспекцією у Черкаській області;
- перевірку проведено в період дії Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю)у сфері господарської діяльності»;
- під час перевірки перевірялися не тільки питання, зазначені у відповідному направленні, що прямо заборонено законодавством;
- державний інспектор Щука Н.А. проводила перевірку без належних документів та підстав, оскільки її прізвище не було зазначено у направленні;
- порушено вимоги щодо оформлення акту перевірки;
- у порушення вимог пп. 4, 5 ст. 9 України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» примірник не пізніше 5 робочих днів з дня складення не надавався суб`єкту господарювання, а був направлений засобами поштового зв`язку.
19.          Відзив від Відповідача не надходив.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

20.          Суд дослідив доводи касаційної скарги, перевірив правильність застосування норм матеріального та процесуального права та дійшов таких висновків.
21.          Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені у Законі України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон).
22.          Згідно зі ст. 1 Закону державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
23.          Відповідно до ч. 1 ст. 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
24.          У ч. 2 ст. 2 Закону викладений перелік правовідносин, на які дія цього закону не поширюється. Вказана норма передбачає, що дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного контролю, митного контролю на кордоні, державного експортного контролю, контролю за дотриманням бюджетного законодавства, банківського нагляду, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення.
25.          Положеннями ч.ч. 3, 4, 6 ст. 2 Закону визначений перелік органів, які здійснюють заходи контролю відповідно до цього Закону з урахуванням особливостей, встановлених спеціальними законами.
26.          Отже, ст. 2 Закону не містить переліку органів, на яких поширюється його дія. Зазначена норма права передбачає поширення дії зазначеного Закону на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, без визначення переліку органів, які здійснюють такий нагляд (контроль).
27.          Відсутність посилання на органи Державної екологічної інспекції України у ч.ч. 3, 4, 6 ст. 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» свідчить про те, що зазначений Закон поширюють дію на відповідача у повному обсязі.
28.          У відповідності до ст. 35 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» державний контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад здійснюють державний контроль у сфері охорони навколишнього природного середовища.
29.          Державному контролю підлягають використання і охорона земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу, морського середовища та природних ресурсів територіальних вод, континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України, природних територій та об`єктів, що підлягають особливій охороні, стан навколишнього природного середовища, а також дотримання заходів біологічної і генетичної безпеки щодо біологічних об`єктів навколишнього природного середовища при створенні, дослідженні та практичному використанні генетично модифікованих організмів у відкритій системі.
30.          Згідно з п. 1 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 № 275 Держекоінспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
31.          Відповідно до п. 7 вказаного Положення Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.
32.          Отже, діяльність Державної екологічної інспекції у Черкаській області під час проведення перевірки Ватутінського КВП «Водоканал» відповідає визначенню державного нагляду (контролю), що міститься у ст. 1 Закону.
33.          З огляду на викладене, Суд погоджується із висновком судів першої  та апеляційної інстанцій про те, що дія Закону поширюється на органи Державної екологічної інспекції України.
34.          Відповідно до ст. 12 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) тягне за собою застосування до суб`єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.
35.          Згідно зі ст. 188-5 Кодексу України про адміністративне правопорушення за невиконання законних розпоряджень чи приписів, інших законних вимог посадових осіб органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, радіаційної безпеки або охорону природних ресурсів, ненадання їм необхідної інформації або надання неправдивої інформації, вчинення інших перешкод для виконання покладених на винних осіб накладається адміністративне стягнення.
36.          Судами попередніх інстанцій було встановлено, що на час розгляду справи судом першої інстанції перевірку Ватутінського КВП «Водоканал» було проведено, а за її результатами складено припис від 02.10.2017 № 93 та постанову про накладення адміністративного стягнення на посадову особу позивача за порушення вимог припису Державної екологічної інспекції у Черкаській області від 31.10.2016.
37.          Суди встановили, що позивач не оскаржував в судовому порядку вищеназвані припис та постанову. Оскарження виключно дій Державної екологічної інспекції у Черкаській області без оскарження їх наслідків не може призвести до ефективного захисту його прав від порушень (на думку позивача) з боку відповідача.
38.          У постанові Верховного Суду від 15.07.2019 у справі №820/11047/15 зазначено:

«… акт перевірки та акт обстеження засмічення, а також дії по проведенню перевірки, у разі допуску посадових осіб контролюючого органу до її проведення, не породжують правових наслідків для суб`єкта господарювання, оскільки акти є носіями доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог природоохоронного законодавства, на підставі яких приймається відповідне рішення контролюючого органу, а оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо складання актів та проведення перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі актів.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 06 лютого 2018 року по справі № 826/4278/14 та від 20 лютого 2018 року по справі № 803/1130/17 і Верховний Суд не вбачає правових підстав відступити від неї.
Окрім того, розміри шкоди обчислюються уповноваженими особами, що здійснюють державний контроль за додержанням вимог природоохоронного законодавства, на основі актів перевірок, протоколів про адміністративне правопорушення та інших матеріалів, що підтверджують факт забруднення земель, протягом шести місяців з дня виявлення порушення.
Визначені Інспекцією розміри збитків не можуть бути примусово відшкодовані на підставі розрахунків, оскільки відшкодування таких збитків можливе або в добровільному порядку, або шляхом звернення Інспекції до суду з відповідним позовом.
Отже правомірності дій з проведення перевірки та даним, встановленим при її проведенні, може бути надана оцінка судом при вирішенні спору про стягнення сум збитків, в основу яких покладені результати перевірки та складені розрахунки.
Враховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку про те, що оскільки правові наслідки оскаржуваних дій за таких обставин є вичерпаними, задоволення позовних вимог, заявлених шляхом оскарження дій щодо проведення перевірки, не може призвести до відновлення порушених прав особи, виходячи з того, що після проведення перевірки права особи порушують лише наслідки її проведення, у зв`язку з чим у задоволенні позову слід відмовити».

39.          Суд не вбачає підстав для відступу від вищезазначених висновків. 
40.          Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що задоволення позовних вимог Ватутінського КВП «Водоканал», у разі встановлення підстав для цього, не призведе до відновлення права, на захист якого було подано позов.
41.          Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування положень матеріального та процесуального права судами першої та апеляційної інстанцій та дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги.
42.          Згідно із п. 1 ч. 1 ст. 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

Керуючись ст. 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Ватутінського комунального виробничого підприємства "Водоканал" залишити без задоволення.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 25 червня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2018 року у справі №  823/1302/18 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                    Я.О. Берназюк

Суддя                                                                                                    А.А. Єзеров