П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
30 вересня 2020 року
м. Київ
Справа № 9901/159/20
Провадження № 11-242заі20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 16 липня 2020 року (судді Чиркін С. М., Бучик А. Ю., Єзеров А. А., Кравчук В. М., Стародуб О. П.) у справі № 9901/159/20 за позовом  ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи: Офіс Президента України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, голова Одеської обласної державної адміністрації Куций Максим Васильович (далі - голова ОДА), голова Одеської обласної ради Паращенко Сергій Володимирович (далі - голова Облради), голова Лиманської районної державної адміністрації Одеської області Приймак Василь Михайлович (далі - голова РДА), голова Лиманської районної ради Одеської області Тефтул Геннадій Олександрович (далі - голова Райради), виконуюча обов`язки Трояндівського сільського голови Лиманського району Одеської області Чеботарьова Ольга Миколаївна (далі - в. о. Трояндівського сільського голови), Фермерське господарство «Назари», ОСОБА_2 , про визнання протиправною бездіяльності та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.   У червні 2020 року  ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Президента України про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо відсутності контролю за протиправною бездіяльністю голови ОДА та голови Облради, вираженою у відсутності контролю останніх за протиправною бездіяльністю голови РДА та голови Райради, пов`язаної з відсутністю контролю за протиправною діяльністю з 19 лютого 2019 року в. о. Трояндівського сільського голови поза межами дев`яностоденного строку після припинення 13 лютого 2019 року повноважень ОСОБА_3 як Трояндівського сільського голови, що призвело до істотного обмеження права позивача та сільської територіальної громади на місцеве самоврядування, а також порушень законодавства у сфері підтримання об`єктів благоустрою в належному стані, зокрема, незатвердження планів інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою при використанні не за цільовим призначенням коштів за наявним великим фінансуванням загального фонду -13 282 694 грн 37 коп. та субвенції - 5 447 570 грн 40 коп.
2.   На обґрунтування позову  ОСОБА_1 зазначив, що ОСОБА_4 протиправно виконує обов`язки Трояндівського сільського голови поза межами дев`яностоденного строку після припинення 13 лютого 2019 року повноважень ОСОБА_3 як Трояндівського сільського голови, що призвело до істотного обмеження права особисто позивача та сільської територіальної громади на місцеве самоврядування. 
3.   На думку  ОСОБА_1 , протиправна бездіяльність третіх осіб, яка полягає у цілеспрямованій відсутності контролю за протиправною діяльністю ОСОБА_4 , та триваюча протиправна бездіяльність Верховної Ради України щодо непризначення у визначений законом строк позачергових виборів сільського голови сприяють зазначеним порушенням та обмеженню прав членів територіальної громади. При цьому Президент України як гарант Конституції зобов`язаний припиняти антиконституційні дії законодавчої, виконавчої та судової влади, які прямо чи опосередковано порушують Основний Закон України.
4.    ОСОБА_1 також звернув увагу на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 червня 2020 року у справі № 420/2651/20, яким частково задоволений його позов: визнано протиправною бездіяльність Верховної Ради України щодо непризначення позачергових виборів Трояндівського сільського голови та відмовлено в задоволені позову в частині зобов`язання Верховної Ради України призначити позачергові вибори Трояндівського сільського голови.
Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції
5.   Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 16 липня 2020 року відмовив у задоволенні позову.
6.   Судове рішення мотивовано тим, що відповідач у цій справі довів, що до його повноважень не належить питання призначення позачергових виборів сільських голів та здійснення контролю за діями (бездіяльністю) посадових осіб органів місцевого самоврядування в контексті предмета спору.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
7.   Не погодившись із таким судовим рішенням,  ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що суд першої інстанції ухилився від дослідження характеру спірних правовідносин, предмета доказування та складу учасників цієї адміністративної справи.
8.   На думку скаржника, у спірних правовідносинах відповідач порушив статтю 7 Конституції України, якою в Україні визначається і гарантується місцеве самоврядування. При цьому внаслідок протиправної бездіяльності Президент України як гарант Конституції України на порушення статті 38 Основного Закону України обмежив позивача та територіальну громаду права обрати на позачергових виборах Трояндівського сільського голову.
9.   На підставі викладеного  ОСОБА_1 просить скасувати оскаржуване рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду та задовольнити його позовні вимоги.
Позиція інших учасників справи 
10.        У відзиві на апеляційну скаргу представник Президента України зазначив, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що у відповідача відсутні повноваження та обов`язок вчиняти певні дії та приймати рішення в контексті предмета спору відносно третіх осіб, визначених позивачем.
11.        Крім того,  ОСОБА_1 не навів жодної норми закону, яка була б порушена відповідачем у спірних правовідносинах, а самим судом встановлено відсутність закону, який би передбачав обов`язок Президента України вчинити певні дії відносно посадових осіб органів місцевого самоврядування.
12.        У зв`язку з викладеним представник Президента України просить залишити апеляційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 16 липня 2020 року в цій справі - без змін.
Рух апеляційної скарги
13.        Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 31 серпня 2020 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою  ОСОБА_1 та призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі пункту 1 частини першої та частини третьої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки рішення суду першої інстанції ухвалено в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у порядку письмового провадження), та зважаючи на відсутність необхідності виклику учасників справи для надання пояснень з огляду на обставини справи.
Обставини справи, установлені судом першої інстанції
14.        Трояндівська сільська рада рішенням від 13 лютого 2019 року № 337-VII достроково припинила повноваження Трояндівського сільського голови ОСОБА_3 на підставі пункту 16 частини першої статті 26, частини третьої статті 42, частини третьої статті 59 та частини другої, третьої, пункту 3 частини одинадцятої статті 79 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР).
15.        Рішенням Трояндівської сільської ради від 13 лютого 2019 року № 340-VII на ОСОБА_4 як секретаря цієї ради покладено виконання повноважень сільського голови та надано право першого підпису, а також зобов`язано звернутися у п`ятнадцятиденний строк до Верховної Ради України з клопотанням про призначення позачергових виборів сільського голови.
16.        27 лютого 2019 року секретар Трояндівської сільської ради ОСОБА_4 відповідно до частини третьої статті 42 Закону № 280/97-ВР звернулася до Верховної Ради України з клопотанням про призначення позачергових виборів сільського голови. 
17.        У зв`язку з тим, що станом на червень 2020 року  ОСОБА_4 продовжує виконувати обов`язки Трояндівського сільського голови у зв`язку з непризначенням Верховною Радою України позачергових виборів сільського голови, вважаючи бездіяльність Президента України протиправною,  ОСОБА_1 звернувся до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновку суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи 
18.        Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19.        Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
20.        Частиною першою статті 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
21.        Як убачається з матеріалів справи,  ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Президента України про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо відсутності контролю за протиправною бездіяльністю голови ОДА та голови Облради, вираженою у відсутності контролю за протиправною бездіяльністю голови РДА та голови Райради, пов`язаної з відсутністю контролю за протиправною діяльністю ОСОБА_4 як виконуючої з 19 лютого 2019 року повноваження Трояндівського сільського голови поза межами дев`яностоденного строку після припинення 13 лютого 2019 року повноважень ОСОБА_3 як Трояндівського сільського голови.
22.        При цьому позивач зазначив, що у зв`язку з непризначенням у дев`яностоденний строк з 13 лютого 2019 року позачергових виборів порушені його права та права територіальної громади брати участь у вільному обранні на позачергових виборах Трояндівського сільського голови.
23.        Отже, підставою звернення  ОСОБА_1 до суду із цим позовом стало непризначення позачергових виборів Трояндівського сільського голови.
24.        Повноваження Президента України визначені статтею 106 Конституцій України.
25.        Відповідно до частини першої вказаної статті Конституції України Президент України:
1) забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави;
2) звертається з посланнями до народу та із щорічними і позачерговими посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України;
3) представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України;
4) приймає рішення про визнання іноземних держав;
5) призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; приймає вірчі і відкличні грамоти дипломатичних представників іноземних держав;
6) призначає всеукраїнський референдум щодо змін Конституції України відповідно до статті 156 цієї Конституції, проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою;
7) призначає позачергові вибори до Верховної Ради України у строки, встановлені цією Конституцією;
8) припиняє повноваження Верховної Ради України у випадках, передбачених цією Конституцією;
9) вносить за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформованої відповідно до статті 83 Конституції України, подання про призначення Верховною Радою України Прем`єр-міністра України в строк не пізніше ніж на п`ятнадцятий день після одержання такої пропозиції;
10) вносить до Верховної Ради України подання про призначення Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України;
11) призначає на посаду та звільняє з посади за згодою Верховної Ради України Генерального прокурора;
12) призначає на посади та звільняє з посад половину складу Ради Національного банку України;
13) призначає на посади та звільняє з посад половину складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення;
14) вносить до Верховної Ради України подання про призначення на посаду та звільнення з посади Голови Служби безпеки України;
15) зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності цій Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності;
16) скасовує акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим;
17) є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України; призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань; здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави;
18) очолює Раду національної безпеки і оборони України;
19) вносить до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни та у разі збройної агресії проти України приймає рішення про використання Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів України військових формувань;
20) приймає відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України;
21) приймає у разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошує у разі необхідності окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації - з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України;
22) призначає на посади третину складу Конституційного Суду України;
24) присвоює вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги та інші вищі спеціальні звання і класні чини;
25) нагороджує державними нагородами; встановлює президентські відзнаки та нагороджує ними;
26) приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні;
27) здійснює помилування;
28) створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби;
29) підписує закони, прийняті Верховною Радою України;
30) має право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів (крім законів про внесення змін до Конституції України) з наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України;
31) здійснює інші повноваження, визначені Конституцією України.
26.        Згідно з пунктом 30 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування.
27.        Частиною десятою статті 79 Закону № 280/97-ВР передбачено, що у разі дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови відповідні позачергові місцеві вибори призначаються Верховною Радою України не пізніше ніж у дев`яностоденний строк з дня дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови. Порядок проведення позачергових виборів сільського, селищного, міського голови визначається законом про вибори.
28.        Отже, призначення позачергових виборів сільського голови належать до повноважень саме Верховної Ради України, а не до повноважень Президента України.
29.        Протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень слід розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
30.        Як правильно зазначив суд першої інстанції, днем бездіяльності є останній день встановленого законом строку, у який мало бути вчинено дію або прийнято рішення.
31.        Оскільки до повноважень Президента України не належить вирішення питання про призначення позачергових виборів сільського голови, то у відповідача відсутній і обов`язок вчиняти будь-які дії щодо контролю за призначенням цих виборів, а також контролю за здійсненням повноважень в. о. сільського голови за межами дев`яностоденного строку з дня дострокового припинення повноважень сільського голови.  
32.        Відповідно до частини першої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, установлених статтею 78 цього Кодексу. За частиною другою цієї статті в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
33.        З огляду на викладене вище Велика Палата Верховного Суду вважає, що відповідач у цій справі довів, що до повноважень Президента України не належить питання призначення позачергових виборів сільських голів та здійснення контролю за діями (бездіяльністю) посадових осіб органів місцевого самоврядування в контексті предмета спору.
34.        При цьому суд першої інстанції обґрунтовано зазначив, що твердження ОСОБА_1 про порушення посадовими особами, які не є відповідачами в цій справі, законодавства про місцеві вибори, а також використання не за цільовим призначенням певних коштів не є предметом спору в цій справі, а тому не може бути предметом дослідження та оцінки судом.
35.        Посилання ОСОБА_1 в апеляційній скарзі на те, що відповідач порушив статтю 7 Конституції України, якою в Україні визначається і гарантується місцеве самоврядування, та обмежив право позивача та територіальної громади обрати на позачергових виборах сільського голову, спростовуються наведеними вище висновками Великої Палати Верховного Суду.
36.        Інші доводи, наведені в апеляційній скарзі, правильність висновків суду першої інстанції також не спростовують.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
37.        Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
38.        На підставі статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
39.        Оскільки суд першої інстанції ухвалив судове рішення з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга ОСОБА_1 задоволенню не підлягає.
Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу  ОСОБА_1  залишити без задоволення.
2. Рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 16 липня 2020 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                 О. С. Золотніков
Судді:                                     Н. О. Антонюк                                                       Л. М. Лобойко
                                                Т. О. Анцупова                                                      О. Б. Прокопенко
                                                В. В. Британчук                                                         В. В. Пророк
                                                Ю. Л. Власов                                                              Л. І. Рогач
                                                М. І. Гриців                                                            О. М. Ситнік
                                                Ж. М. Єленіна                                                       О. С. Ткачук
                                                О. Р. Кібенко                                                               В. Ю. Уркевич
                                                В. С. Князєв                                                          О. Г. Яновська