ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 листопада 2020 року	Львів	Справа № 140/8415/20 пров. № А/857/12537/20	

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді –                                       Носа С. П.,
суддів –                                                            Кухтея Р. В., Іщук Л. П.;
за участю секретаря судового засідання –   Гром І. І.;
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу керівника Луцької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Луцької міської ради на ухвалу  Волинського   окружного адміністративного суду від 04 вересня  2020 року про залишення позову без розгляду у справі № 140/8415/20 (головуючий суддя Денисюк Р. С., м. Луцьк, повний текст ухвали  складено 09 вересня 2020 року) за позовом  керівника Луцької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Луцької міської ради до Виконавчого комітету Луцької міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення,-

                                                     ВСТАНОВИВ:

Керівник Луцької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Луцької міської ради  звернувся з позовом до Виконавчого комітету Луцької міської про визнання протиправним та нечинним рішення від 23.12.2019 № 852-1 “Про перелік категорій громадян, яким буде надаватись безкоштовний проїзд при здійсненні перевезення пасажирів громадським транспортом (автобус, тролейбус) м. Луцька у 2020 році”.
В обґрунтування вимог позовної заяви вказано, що оскаржуване рішення суперечить Конституції України, вимогам Законів України “Про охорону дитинства”, “Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні”, “Про засади запобігання та протидії дискримінації”, де визначено значно більшу категорію осіб, які мають право на безкоштовний проїзд, та проживають за межами міста Луцьк та Прилуцького старостинського округу, що в свою чергу призводить до їх дискримінації.  Щодо підстав представництва прокурор зазначив, що відповідно дo пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Згідно з частиною третьою cтатті 23 Закону України “Про прокуратуру” прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чинoм здійснює відповідний орган, a також у разі відсутності такого органу. 
Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 04 вересня 2020 року позов керівника Луцької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Луцької міської ради до Виконавчого комітету Луцької міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення залишено без розгляду.
Не погоджуючись з постановленою ухвалою, позивачем -  Керівником Луцької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Луцької міської ради, подано  апеляційну скаргу, в якій висловлено прохання скасувати оскаржувану ухвалу та направити справу для продовження розгляду до Волинського окружного адміністративного суду.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги вказано, що  судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваної постанови було порушено норми процесуального права.  Також зазначено, що виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Поняття  “інтереси держави” є оціночним, a тому прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах. Вказує на те, що Луцька міська рада відповідно до норм Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” може скасовувати відповідні рішення виконавчих комітетів, які  не відповідають вимогам чинного законодавства. Ha адресу Луцької міської ради прокуратурою 26.02.2020 та 06.05.2020 надіслано запити щодо надання інформації про причини прийняття оскаржуваного рішення, та чи планує JІуцька міська рада вживати заходів щодо усунення порушень норм чинного законодавства шляхом звернення до суду з відповідною позовною заявою. Луцька міська рада у листах від 13.05.2020 № 1.1-9/2166/2020, 04.03.2020 1.1-9/1090/2020 зазначила, що не вбачає підстав для оскарження вказаного рішення, оскільки вважає рішення правомірним та прийнятим в межах, наділених повноважень. 
Отже прокурор вважає, що Луцька міська рада, усвідомлюючи порушення інтересів держави та територіальної громади, незважаючи на наявну можливість самостійного їх захисту, всупереч цим інтересам їх не захищає, що проявляється в пасивній усвідомленій поведінці останньої. Відтак, причиною бездіяльності Луцької міської ради є відмова останньої у скасуванні спірного рішення виконавчого комітету від 23.12.2019 N 852-1, що підтверджує "виключність випадку" наявності підстав для представництва.
Прокурори, у судовому засіданні, вимоги апеляційної скарги підтримали та просять таку задовольнити, скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Представники Виконавчого комітету Луцької міської ради, у судовому засіданні, вимоги апеляційної скарги заперечили та просять відмовити задоволенні такої та залишити в силі ухвалу суду першої інстанції.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, проаналізувавши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів не знаходить підстав для її задоволення.
Встановлено, що  прокурор на обґрунтування необхідності захисту порушення, на його думку, інтересів держави та підстав для звернення до суду зазначив, що у даному випадку Луцька міська рада має повноваження щодо скасування рішень виконавчих комітетів віднесених до власної компетенції виконавчих органів, та відмовляється від звернення до суду про скасування зазначеного рішення, оскільки не вбачає для цього правових підстав. Тому в даному випадку у прокурора є “виключний випадок” наявності підстав для представництва.  
Також встановлено, що прокурором листами від 26.02.2020 та 06.05.2020 надіслано запити щодо надання інформації про причини прийняття оскаржуваного рішення та чи планує Луцька міська рада вживати заходи щодо порушень норм чинного законодавства шляхом звернення до суду з відповідною позовною заявою (а.с.10-11).
Листами від 04.03.2020 № 1.1-9/1090/2020 та від 13.05.2020 № 1.1-9/2166/2020 Луцька міська рада повідомила прокурора, що вказане рішення є правомірним та прийнятим в межах наділених повноважень і тому відсутні підстави для звернення до суду із позовом про його скасування (а.с.12-15).
09.06.2020 прокурором на адресу Луцької міської ради направлено лист про наявність підстав для представництва та звернення до суду про визнання протиправним та нечинним рішення від 23.12.2019 № 852-1 “Про перелік категорій громадян, яким буде надаватись безкоштовний проїзд при здійсненні перевезення пасажирів громадським транспортом (автобус, тролейбус) м. Луцька у 2020 році”.
Законом України від 02 червня 2016 року №1401-VIII “Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)”, який набрав чинності 30 вересня 2016 року, Конституцію доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Стаття 53 КАС України встановлює, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Відповідно до вимог частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Відповідно до статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII “Про прокуратуру” представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої). У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження (частина сьома).
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18 уточнила висновки, зроблені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року у справі №903/129/18; Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 06 лютого 2019 року у справі №927/246/18, від 16 квітня 2019 у справах №910/3486/18 та №925/650/18, від 17 та 18 квітня 2019 року у справах №923/560/18 та №913/299/18 відповідно, від 13 травня 2019 року у справі №915/242/18; Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 жовтня 2019 року у справі №0440/6738/18. За висновками Великої Палати Верховного Суду у справі №912/2385/18 прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України “Про прокуратуру“, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Частина четверта статті 23 Закону України “Про прокуратуру” передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.
Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави. 
З урахуванням того, що “інтереси держави” є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту.
Стосовно наявності порушеного інтересу держави у спірних правовідносинах суд зазначає таке.
Із вищенаведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
У даному випадку прокурор звертається до суду в інтересах невизначеної категорії громадян, які проживають на всій території України, хоча позов подається в інтересах Луцької міської ради до її виконавчого комітету.
У зв`язку зі наведеним, слід зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.
Частиною першою статті 5 КАС України установлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси. 
Згідно з положеннями статті 2 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Частиною першою статті 5 даного Закону визначено, що система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; старосту.
Відповідно до частин першої, другої статті 11 Закону виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
Виконавчий комітет є організаційною формою роботи місцевої ради, за допомогою якої забезпечуються реалізація конкретних завдань, функцій та повноважень ради у виконавчо-розпорядчій сфері.
Виходячи із аналізу вказаних норм законодавства слід дійти висновку, що виконавчий комітет є одним із елементів в системі місцевого самоврядування, взаємовідносини якого з іншими елементами цієї системи визначають її основні характеристики як цілісної і самодостатньої, що і міська рада, що і її виконавчий комітет нерозривно діють в інтересах тієї територіальної громади яку вони представляють.
Луцька міська рада та її виконавчий комітет представляють інтереси однієї територіальної громади та діють в її інтересах. Тобто, їх позиції є однаковими стосовно пільгового проїзду в межах м. Луцька.
Відтак, в даному випадку порушено право Луцької міської ради в інтересах якої заявлено позов до її структурного підрозділу, що в свою чергу виключає право прокурора на звернення до суду в інтересах держави в особі Луцької міської ради.
Крім того, суд звертає увагу на ту обставину, що  частиною першою статті 46 КАС України визначено, що сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.
Згідно пункту 2 частини першої статті 4 КАС України встановлено, що публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
Пунктами 8, 9 частини першої статті 4 КАС України визначено, що позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
Відповідач - суб`єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача.
Позиція позивача та відповідача з приводу предмета спірних правовідносин в межах заявленого позову є однаковою що виключає наявність спору між ними, а відтак права прокурора на заявлення позову в інтересах держави в особі Луцької міської ради даному випадку. 
Також суд звертає увагу на те, що під предметом спору розуміється об`єкт спірних правовідносин, тобто благо, щодо якого виникає спір між позивачем та відповідачем. Предметом позову є частина позову, яка містить безпосередню матеріально-правову вимогу позивача до відповідача, щодо якої суд ухвалює рішення по суті.
Вирішення спору у той спосіб, про який просить прокурор, спрямований на захист оспорюваного чи порушеного права безпосередньо стосується осіб, яким відповідними законами надано право на безкоштовний проїзд в громадському транспорті і прокурором  не надано доказів того, що вказані особи позбавлені права самостійно звернутися за захистом порушених прав і відтак представництво  інтересів яких прокурором не доведено.
У даному випадку порушуються права конкретних осіб на безкоштовний проїзд а не інтереси держави в цілому, що свідчить про те, що прокурор фактично звернувся із позовом в інтересах конкретних категорії осіб, а не в інтересах держави.
Якщо порушуються охоронювані законом права осіб, які не позбавлені права на звернення до суду, то захист оспорюваних прав в першу чергу повинен здійснюватися такими особами, а не прокурором, зважаючи на те, що в цьому разі порушуються не інтереси держави, а права конкретної людини наділеної відповідними пільгами.
Прокурором належним чином не обґрунтовано в чому саме полягає порушення законних інтересів держави, чи є загроза таким інтересів, а незаконність рішення та невідповідність політиці держави не створює підстав для представництва, а пов`язана із здійсненням контролю в сфері соціального захисту.
Вказане підтверджується і зокрема відповіддю виконавчого комітету від 04.03.2020 року (а.с. 14-15) з якого вбачається, що були відповідні звернення громадян, які піднімали питання законності запровадження міською радою обмежень у пільговому проїзді в міському громадському транспорті.
Частиною третьою    статті 23 Закону №    1697-VІІ  передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
В своїй позовній заяві прокурор стверджує, що Луцька міська рада маючи належні повноваження не звернулась з відповідним позовом до суду про скасування оскаржуваного рішення.
Однак, суд проаналізувавши вимоги чинного законодавства вважає, що Луцька міська рада в даному випадку по відношенню до виконавчого комітету Луцької міської ради не є компетентним органом, оскільки міська рада як і її виконавчий комітет представляють інтереси однієї територіальної громади та діють в її інтересах. Виконавчий комітет є підзвітним та підконтрольний відповідній раді та фактично є її структурним підрозділом.
Тобто, їх позиції є однаковими стосовно пільгового проїзду в межах м. Луцька.
Суд звертає увагу, що згідно з пунктом 15 частини першої статті 26 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” виключно на пленарних засіданнях ради вирішуються питання скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції та законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим в межах її повноважень.
Частинами дев`ятою, десятою статті 59 даного Закону визначено, що рішення виконавчого комітету ради з питань віднесених до власної компетенції виконавчих органів рад можуть бути скасовані відповідною радою, акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються неконституційними в судовому порядку.
Однак, вказане не свідчить про те, що Луцька міська рада виходячи із наданих їй повноважень, є компетентним органом по відношенню до свого структурного підрозділу, яким є виконавчий комітет щодо скасування його рішень та звернення до суду із відповідним позовом до суду у випадках встановлених законом.
За своєю структурою компетенція складається з основних та організаційних елементів, які у своєму взаємозв`язку дають можливість якісного виконання покладених на органи публічної влади функцій. До основних елементів компетенції можна віднести права та обов`язки, повноваження та предмет відання органів. До організаційних – призначення органу, його цілі та завдання, відповідальність, професійну компетентність посадових осіб.
Виходячи із повноважень міської ради, визначених Законом України “Про місцеве самоврядування” вона наділена правом на скасування актів виконавчої влади, однак вказане не є її обов`язком.
У даному законі не визначено обов`язку ради на звернення до суду про скасування актів виконавчих органів, які не відповідають вимогам законів України та Конституції, що має місце в даному конкретному випадку.
Відсутність нормативно закріпленого імперативного обов`язку за органом влади, органом місцевого самоврядування вчиняти певні дії в межах наявних у нього повноважень, виключають, на думку суду, можливість визначити такий орган компетентним, в даному випадку по скасуванню рішень виконавчого комітету своєї ж ради.
Тому, на думку суду, Луцька міська рада, виходячи із предмету спірних правовідносин у цьому випадку не буде виступати компетентних органом, неналежне здійснення повноважень якою спричинило звернення прокурора в інтересах держави до суду.
Також суд звертає увагу на ту обставину, що компетенція міської ради стосується виключно територіальної громади, яку вона представляє. Прокурор в межах заявлених позовних вимог захищає права категорії громадян, що проживають за межами м. Луцька, що дає підстави для висновку про відсутність компетенції  в Луцької міської ради щодо захисту невизначеного кола осіб, які проживають за межами територіальної громади.
Оскільки після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів встановлено відсутність підстав для представництва прокурором за позовом, поданим в інтересах держави в особі Луцької міської ради, то колегія суддів суду апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції  про наявність підстав  для залишення  позову без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини першої статті 240 КАС України.
 Згідно з ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Таким чином, доводи апеляційної скарги є безпідставними, та такими, що не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржувану  ухвалу  суду першої інстанції без змін.
Керуючись статтями 229, 241, 250, 308, 310, 316, 321, 322, 325, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

                                                      ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу керівника Луцької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Луцької міської ради – залишити без задоволення, а ухвалу  Волинського   окружного адміністративного суду від 04 вересня  2020 року про залишення позову без розгляду у справі № 140/8415/20  – без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. 

Головуючий суддя	 	С. П. Нос 	
судді	 	Р. В. Кухтей 	
 	 	Л. П. Іщук  	
Повне судове рішення складено 23 листопада 2020 року.