ХЕРСОНСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД
Єдиний унікальний номер справи: 766/3860/18 Головуючий в І інстанції: Єпішин Ю.М.
Номер провадження: №22-ц/819/1881/20 Доповідач: Майданік В.В.

П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 

22 грудня 2020 року Херсонський апеляційний суд у складі колегії суддів судової палати з розгляду цивільних справ:

головуючого                 Майданіка В.В.,
       суддів:                 Базіль Л.В., 
                               Орловської Н.В.
       секретар                 Сікора О.В., 

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м.Херсоні цивільну справу за апеляційною скаргою адвоката Токаленко Валентини Михайлівни, діючої від імені ОСОБА_1 , на ухвалу Херсонського міського суду Херсонської області від 19 жовтня 2020 року, у складі судді Єпішина Ю.М., у справі за позовом ОСОБА_1 до Херсонської міської ради (третя особа: ОСОБА_2 ) про визнання протиправним та скасування рішення, 

В С Т А Н О В И В : 

07 березня 2018 року позивачка звернулася до суду з вказаним позовом, в якому просила визнати протиправним та скасувати рішення XV сесії Херсонської міської ради VII скликання від 05.09.2017 року №881 "Про затвердження проектів землеустрою щодо відведення у власність та спільну сумісну власність земельних ділянок для будівництва і обслуговування жилих будинків, господарських будівель і споруд (присадибні ділянки) та передачу земельних ділянок у власність, спільну сумісну власність та в оренду", яким затверджено проект землеустрою щодо відведення ОСОБА_2 у власність земельної ділянки площею 612 кв.м, кадастровий номер 6510136600:01:001:1771, яка розташована за адресою АДРЕСА_1 . 
Позов обґрунтований наступним.
Вона (позивачка) з 1950 року проживає за адресою: АДРЕСА_1 . Земельну ділянку, на якій розташоване домоволодіння, було виділено її батьку, який віддав їй земельну ділянку під забудову і вони з чоловіком побудували на ній будинок.
ОСОБА_3 придбали земельну ділянку у 1962 році. Між їхніми ділянками стояв паркан. Третя особа ОСОБА_2 замінила старий паркан на новий, перемістивши його вглиб їхньої (позивачки) земельної ділянки вздовж їхньої будівлі, таким чином захопивши частину належної їм земельної ділянки. 
Зазначає, що третя особа ОСОБА_2 своїми протиправними діями, шляхом підроблення її (позивачки) підпису в акті погодження меж земельної ділянки з суміжними власниками та користувачами, отримала у власність земельну ділянку, порушивши межі її (позивачки) земельної ділянки. 
08.12.2017 року вона (позивачка) звернулася до відповідача Херсонської міської ради з письмовим зверненням про порушення її прав як землекористувача, в результаті чого нею було отримано відповідь, що відповідно до рішення міської ради від 05.09.2017 року №881 було затверджено проект землеустрою щодо відведення ОСОБА_2 у власність земельної ділянки площею 612 кв.м по АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель споруд (присадибна ділянка). Зазначене рішення приймалось на підставі розробленої та погодженої відповідно до діючого законодавства землевпорядної документації та містить акт погодження зовнішніх меж вказаної земельної ділянки, підписаний суміжними землекористувачами. Відповідальність за достовірність інформації та підписів в такому акті несе сам землекористувач. 
Позивачка, отримавши копію акта погодження меж земельної ділянки від 11.08.2016 року, ознайомившись з ним, побачила, що напроти її прізвища стоїть підпис, який є підробним, вказаний документ вона (позивачка) не підписувала. 
На підставі викладеного, пославшись на положення, зокрема, ЗК України, Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", позивачка просила задовольнити позов.

Ухвалою Херсонського міського суду Херсонської області від 19 жовтня 2020 року провадження у цій справі було закрито. 

У своїй апеляційній скарзі адвокат Токаленко Валентини Михайлівни, діюча від імені позивачки ОСОБА_1 , просить скасувати вказану ухвалу й направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції, посилаючись на порушення норм процесуального права. Зокрема вказала, що є помилковим висновок суду про те, що у спірних правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду. Також зазначила, що поза увагою суду залишилась та обставина, що оскаржуване рішення відповідача спрямоване на передачу ОСОБА_2 права власності на земельну ділянку, яка є суміжною з земельною ділянкою, яка перебуває у користуванні позивачки, площа якої буде зменшена в результаті отримання ОСОБА_2 земельної ділянки у власність. Тобто судом не враховано того, що спір у даній справі пов`язаний із відносинами приватноправового характеру. 

Заслухавши доповідача, перевіривши відповідність ухвали вимогам процесуального закону, апеляційний суд вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Із матеріалів справи вбачається, що вказана позовна заява подана до суду 07 березня 2018 року (а.с.1-3).

Позивачка просила визнати протиправним та скасувати рішення XV сесії Херсонської міської ради VII скликання від 05.09.2017 року №881 "Про затвердження проектів землеустрою щодо відведення у власність та спільну сумісну власність земельних ділянок для будівництва і обслуговування жилих будинків, господарських будівель і споруд (присадибні ділянки) та передачу земельних ділянок у власність, спільну сумісну власність та в оренду", яким затверджено проект землеустрою щодо відведення ОСОБА_2 у власність земельної ділянки площею 612 кв.м, кадастровий номер 6510136600:01:001:1771, яка розташована за адресою АДРЕСА_1 , та передано ОСОБА_2 у власність вказану земельну ділянку (а.с.14).

Ухвалою Херсонського міського суду Херсонської області від 12 березня 2018 року відкрито провадження у справі та призначено справу до розгляду у підготовчому засіданні (а.с.19). 
       Закриваючи оскаржуваною ухвалою від 19 жовтня 2020 року провадження у справі з підстав того, що позовна заява не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, а підпадає під юрисдикцію адміністративного суду, суд першої інстанції виходив з того, що позивачка ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом про визнання протиправним та скасування рішення, згідно якого третя особа ОСОБА_2 отримала дозвіл на розроблення проекту землеустрою для відведення у власність земельної ділянки для будівництва й обслуговування жилого будинку, господарських будівель споруд (присадибна ділянка). І при цьому позивачкою не заявлено будь-яких вимог майнового характеру, пов`язаних з наявністю спору між нею, Херсонською міською радою та ОСОБА_2 щодо меж земельної ділянки та відповідного цивільного речового права, яке виникло внаслідок оскаржуваного рішення XV сесії Херсонської міської ради VII скликання від 05.09.2017 року №881. 

Проте з таким висновком суду погодитися не можна, оскільки до нього він прийшов, порушивши норми процесуального права.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.255 ЦПК України суд своєю ухвалою закриває провадження у справі, якщо, зокрема, справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

У цій справі позивачка оскаржує рішення Херсонської міської ради, яким було затверджено проект землеустрою щодо відведення третій особі ОСОБА_2 у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку (присадибну ділянку), розташованої за адресою  АДРЕСА_1 .

Відповідно до ст.142 Конституції України, матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Відповідно до ст.143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності.

Згідно із ст.144 Конституції України, органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. 

З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. 

Згідно з ч.5 ст.16 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від імені та в інтересах територіальних громад права суб`єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради. 

Згідно з п.34 ч.1 ст.26 вказаного Закону до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад належить вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

Відповідно до ч.5 ст.60 вказаного Закону органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об`єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, укладати договори в рамках державно-приватного партнерства, у тому числі концесійні договори, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об`єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.

Згідно ч.1 ст.12 ЗК України ("Повноваження сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів у галузі земельних відносин"), яка входить до Глави 2 Кодексу "Повноваження Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування в галузі земельних відносин", до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема, розпорядження землями територіальних громад, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу, вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

За ч.1 ст.19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Разом з тим відповідно до п.1 ч.1 ст.19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (п.7 ч.1 ст.4 цього Кодексу).

Системний аналіз зазначених норм процесуального законодавства дає підстави для висновку, що до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, коли один з його учасників – суб`єкт владних повноважень, здійснює публічно-владні управлінські функції і в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
Натомість визначальні ознаки приватноправових відносин – це юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило, майнового) певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.

При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин справи.

Таким чином до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

За змістом положень ст.122 ЗК України ("Повноваження органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування"), яка входить до Глави 19 Кодексу "Набуття права на землю громадянами та юридичними особами", вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

Зокрема, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб (ч.1 ст.122 ЗК).

Для передачі земельної ділянки у користування (оренду) зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у користування, за результатами розгляду яких визначені в ЗК України органи приймають одне з відповідних рішень. Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування (оренду). А відмова особі у наданні земельної ділянки, яка висловлена шляхом відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо її відведення, сама по собі не є порушенням цивільного права цієї особи за відсутності обставин, які свідчать про наявність в неї або інших заінтересованих осіб відповідного речового права щодо такої земельної ділянки.

Відтак – правовідносини, пов`язані з прийняттям та реалізацією такого рішення не підпадають під визначення приватноправових, оскільки не породжують особистих майнових прав та зобов`язань осіб.

При прийнятті такого рішення орган державної влади виконує дозвільну функцію, що притаманна органу державної влади у публічно-правових відносинах.
Тому спір як щодо рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, так і оскарження дій суб`єкта владних повноважень щодо надання чи відмови у наданні такого дозволу є публічно-правовим.
Крім того, рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним – розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за ст.16 ЦК України та пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред`явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (наприклад, права власності на землю), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень. 

Якщо ж особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у користування, за результатами розгляду яких ці органи приймають відповідні рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.

Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.

Аналогічний висновок було зроблено Верховним Судом у постанові від 17.06.2020 року у справі № 654/1692/17. Також і Велика Палата Верховного Суду вже вирішувала питання предметної юрисдикції у подібних справах (зокрема, у постанові від 21 березня 2018 року у справі № 536/233/16-ц, від 03 жовтня 2018 року у справі № 820/4149/17 та у постанові від 17 жовтня 2018 року у справі № 380/624/16-ц).

У цій справі суд першої інстанції помилково виходив з того, що оскаржується рішення, згідно якого третя особа ОСОБА_2 отримала дозвіл на розроблення проекту землеустрою для відведення у власність земельної ділянки для будівництва й обслуговування жилого будинку. Адже оскаржуваним рішенням вже затверджено проект землеустрою щодо відведення ОСОБА_2 у власність земельної ділянки площею 612 кв.м, кадастровий номер 6510136600:01:001:1771, яка розташована за адресою АДРЕСА_1 і передано у власність ОСОБА_2 вказану земельну ділянку.

Тобто, за результатами реалізації рішення ради у фізичної особи ОСОБА_2 виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. І оскільки підставою позову є оспорювання цивільного речового права ОСОБА_2 , тому вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за ст.16 ЦК України та пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного судочинства.

Аналогічний висновок було зроблено Верховним Судом у постанові від 18.11.2020 року у справі № 750/2950/18. 

З іншого боку, позивачка вважає, що третя особа ОСОБА_2 замінила старий паркан на новий, перемістивши його вглиб її (позивачки) земельної ділянки вздовж її будівлі, таким чином захопивши частину належної їй земельної ділянки, на якій розташований її будинок.

Тобто, вимога про визнання рішення незаконним також може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за ст.16 ЦК України та пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного судочинства.

Отже, суд першої інстанцій дійшов помилкового висновку про розгляд цієї справи за правилами адміністративного судочинства.

Таким чином, оскільки суд першої інстанції розглянув справу з порушенням норм процесуального права, то відповідно до положень п.4 ч.1 ст.374, ст.377 ЦПК України апеляційну скаргу слід задовольнити частково, а оскаржуване рішення суду першої інстанції слід скасувати й закрити провадження у справі. 

Отже, суд допустив порушення норм процесуального права, оскільки в нього не було підстав для застосування п.1 ч.1 ст.255 ЦПК України і закриття провадження у справі з підстав того, що справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства. 

З підстав зазначеного, оскаржувана ухвала суду першої інстанції згідно ч.1 ст.367, п.6 ч.1 ст.374, п.4 ч.1 ст.379 ЦПК України підлягає скасуванню з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції. Відповідно апеляційна скарга підлягає задоволенню.

       Керуючись ч.1 ст.367, п.6 ч.1 ст.374, п.4 ч.1 ст.379 ЦПК України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу адвоката Токаленко Валентини Михайлівни, діючої від імені ОСОБА_1 , задовольнити.

       Ухвалу Херсонського міського суду Херсонської області від 19 жовтня 2020 року скасувати і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. 

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття і оскарженню в касаційному порядку не підлягає.

Дата складення повного тексту постанови – 23 грудня 2020 року.

Головуючий                                _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ В.В. Майданік
       
Судді:                                        _ _ _ _ _ _ _ _ _ _          Л.В. Базіль
        
                                       _ _ _ _ _ _ _ _ _ _         Н.В. Орловська