ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 жовтня 2020 року

м. Київ
справа № 813/2078/18
провадження № К/9901/782/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Мороз Л.Л., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Модрицької сільської ради Дрогобицького району Львівської області про визнання протиправним та скасування рішення, за касаційною скаргою Модрицької сільської ради Дрогобицького району Львівської області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Мікули О.І., Качмара В.Я., Курильця А.Р. від 5 грудня 2018 року,
          
УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Модрицької сільської ради Дрогобицького району Львівської області про визнання протиправним та скасування рішення, в якому просила:
- визнати протиправним і скасувати пункт 1 рішення Модрицької сільської ради Дрогобицького району Львівської області 16 сесії VII скликання від 16 лютого 2018 року № 290 «Про внесення змін у рішення №201 від 25 травня 2017 року «Про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд, для ведення особистого селянського господарства та ведення садівництва громадянам».

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 30 серпня 2018 року у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 було відмовлено. 

3. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що укладення договору на виготовлення технічної документації із землеустрою та оплата вартості послуг не вказує на виконання рішення Модрицької сільської ради Дрогобицького району Львівської області № 201 від 25 травня 2017 року. Такими діями позивач реалізувала лише перший етап виконання вищевказаного рішення.
Рішення Модрицької сільської ради Дрогобицького району Львівської області № 201 від 25 травня 2017 року станом на дату внесення до нього змін пунктом 1 рішення Модрицької сільської ради Дрогобицького району Львівської області № 290 від                16 лютого 2018 року виконано не було, а тому відповідач міг внести до нього зміни.

4. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 5 грудня 2018 року рішення Львівського окружного адміністративного суду від 30 серпня 2018 року скасовано та ухвалено нову постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_1 було задоволено.
Визнано протиправним та скасовано пункт 1 рішення Модрицької сільської ради Дрогобицького району Львівської області 16 сесії VII скликання № 290 від 16 лютого 2018 року «Про внесення змін у рішення № 201 від 25 травня 2017 року «Про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд, для ведення особистого селянського господарства та ведення садівництва громадянам».

5. Задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що у рішенні № 7-рп/2009 Конституційний Суд України вказав, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.
На виконання рішення Модрицької сільської ради Дрогобицького району Львівської області від 25 травня 2017 року № 201 «Про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд, для ведення особистого селянського господарства та ведення садівництва громадянам» 4 жовтня 2017 року позивачка уклала з організацією, яка має ліцензію на проведення робіт із землеустрою, договір про виконання робіт по виготовленню технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та оплатила виконання вказаних робіт.
Оскільки, після укладення договору про виконання робіт по виготовленню технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та оплати виконання вказаних робіт виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, відповідач не мав права вносити зміни до рішення від 25 травня 2017 року № 201.

Короткий зміст вимог касаційної скарги 

6. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Модрицька сільська рада Дрогобицького району Львівської області
звернулась із касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 5 грудня 2018 року та залишити в силі рішення Львівського окружного адміністративного суду від 30 серпня 2018 року. 

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 є власником будинку АДРЕСА_1 .
Розглянувши заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), враховуючи дані земельно-облікових документів, Модрицька сільська рада 25 травня 2017 року прийняла рішення № 201, пунктом 1 якого ОСОБА_1 надано дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд площею 0,1799 га в АДРЕСА_1 .
Відповідно до пункту 2 вказаного рішення з метою його виконання ОСОБА_1 необхідно замовити технічну документацію в організації, яка має ліцензію на проведення робіт із землеустрою та подати на затвердження у Модрицьку сільську раду.
4 жовтня 2017 року ОСОБА_1 уклала з організацією, яка має ліцензію на проведення робіт із землеустрою - МПП «Землемір», договір № 396 про виконання робіт по виготовленню технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), яка розташована у АДРЕСА_1 .
19 жовтня 2017 року ОСОБА_1 оплатила вартість вказаних робіт в сумі                1102,92 грн, що стверджується квитанцією про оплату.
Матеріалами справи стверджується, що виготовлено кадастровий план земельної ділянки, кадастровий номер 4621284900:01:002, схему прив`язки межових знаків до об`єктів і контурів місцевості, а також акт прийому-передачі межових знаків на зберігання.
30 січня 2018 року позивач звернулася до голови Модрицької сільської ради Флюнти М.Л. із заявою про підписання ним акту прийому-передачі межових знаків на зберігання, складених інженером землевпорядником МПП «Землемір»                  Вачевською С.С. 
31 січня 2018 року Модрицька сільська рада листом повідомила позивача про те, що 3 січня 2018 року було проведено виїзне спільне засідання обстеження АДРЕСА_1 , під час якого встановлено, що відповідно до записів у погосподарських книгах 1996 - 2000 років за будинковолодінням АДРЕСА_1 рахується земельна ділянка для обслуговування житлового будинку 0,03 га та для ведення особистого селянського господарства - 0,10 га та відповідно до записів у погосподарських книгах 2001 - 2005 років і на даний час за будинковолодінням АДРЕСА_1 рахується земельна ділянка для обслуговування житлового будинку 0,06 га та для ведення особистого селянського господарства - 0,12 га.
Відповідно до пункту 5 акта виїзного спільного засідання обстеження АДРЕСА_1 від 3 січня 2018 року, жителів АДРЕСА_1 було зобов`язано привести у відповідність межі будинковолодінь з даними погосподарських книг.
Рішенням Модрицької сільської ради від 16 лютого 2018 року № 290 внесено зміни до рішення Модрицької сільської ради № 201 від 25 січня 2017 року «Про надання дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, для ведення особистого селянського господарства та ведення громадян», а саме: п.1.1. викладено у такій редакції: для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд та ведення особистого господарства в с. Модричі таким громадянам: ОСОБА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд земельну ділянку площею 0,0730 га,                АДРЕСА_1 та для ведення особистого селянського господарства - площею 0,1069 га.

8. Не погоджуючись з рішенням  Модрицької сільської ради від 16 лютого 2018 року № 290, вважаючи його протиправним, ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

9. Касаційна скарга обґрунтована тим, що відповідно до рішення Конституційного Суду України № 7-рп/2009 від 16 квітня 2009 року (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, керуючись у своїй діяльності ними та актами Президента України, Кабінету Міністрів України. 
Даним рішенням встановлено, що ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
Рішення Модрицької сільської ради № 201 від 25 січня 2017 року не було виконано позивачем в повному обсязі. Дії вчинені позивачем є лише початковим етапом виконання рішення.
Оскільки позивачем не реалізовано усіх послідовних етапів отримання земельної ділянки та не виконано рішення Модрицької сільської ради № 201 від 25 січня 2017 року, сільська рада вправі була внести зміни у зазначене рішення. 

10. Відзиву на касаційну скаргу Модрицької сільської ради Дрогобицького району Львівської області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27 листопада 2018 року ОСОБА_1 не подано.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

11. Відповідно до частини 6 статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 вказаного Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Кабінету міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 вказаного Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені зазначеною статтею.

12. Згідно із частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 вказаного Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.

13. Частиною 1 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

14. Згідно із частиною 10 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанції

15. Відповідно до статті 118 Земельного кодексу України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів:
- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;
- розробка суб`єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України;
- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

16. Рішенням Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) встановлено, що за органами місцевого самоврядування законодавцем закріплюється право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов`язковими до виконання на певній території, оскільки вони є суб`єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення і скасування. Зі змісту частини 2 статті 144 Конституції України та частини 10 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» вбачається, що рішення органів місцевого самоврядування з мотивів невідповідності законам України визнаються незаконними у судовому порядку. Однак, Конституційним Судом вказано, що це не позбавляє орган місцевого самоврядування права за власною ініціативою змінити або скасувати прийнятий ним правовий акт (у тому числі і з мотивів невідповідності законам України). Органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, змінювати їх у випадках, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних інтересів і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

17. Отже, Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, керуючись у своїй діяльності ними та актами Президента України, Кабінету Міністрів України.

18. У той же час, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.

19. Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

20. Реалізація зазначених повноважень можлива у разі дотримання сукупності умов, зокрема: відсутність факту виконання рішення, що скасовується; відсутність факту виникнення правовідносин, пов`язаних з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів або ж відсутність заперечень суб`єктів правовідносин щодо їх зміни чи припинення у разі виникнення таких правовідносин.

21. Така правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 20 вересня 2018 року у справі № 521/17710/15-а.

22. Як убачається з матеріалів справи, рішенням Модрицької сільської ради від               25 травня 2017 року № 201 ОСОБА_1 надано дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд площею 0,1799 га в АДРЕСА_1 . 
З метою виконання цього рішення ОСОБА_1 необхідно замовити технічну документацію в організації, яка має ліцензію на проведення робіт із землеустрою та подати на затвердження у Модрицьку сільську раду.

23. Землевпорядною організацією, на замовлення ОСОБА_1 , було виготовлено кадастровий план земельної ділянки, кадастровий номер 4621284900:01:002, схему прив`язки межових знаків до об`єктів і контурів місцевості, а також акт прийому-передачі межових знаків на зберігання.

24. Відповідно до частини 10 статті 55 Закону України «Про землеустрій» технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) включає:
а) завдання на складання технічної документації із землеустрою;
б) пояснювальну записку;
в) рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою (у випадках, передбачених законом);
г) згоду власника земельної ділянки, а для земель державної та комунальної власності - органу, уповноваженого здійснювати розпорядження земельною ділянкою, на відновлення меж земельної ділянки користувачем;
ґ) довідку, що містить узагальнену інформацію про землі (території);
д) копію документа, що посвідчує фізичну особу, або копію виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців;
е) копію документа, що посвідчує право на земельну ділянку (у разі проведення робіт щодо відновлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості);
є) копію правовстановлюючих документів на об`єкти нерухомого майна, розташовані на земельній ділянці (за умови якщо права власності на такі об`єкти зареєстровані);
ж) матеріали польових топографо-геодезичних робіт;
з) план меж земельної ділянки, складений за результатами зйомки, на якому відображаються зовнішні межі земельної ділянки із зазначенням власників (користувачів) суміжних земельних ділянок, усі поворотні точки меж земельної ділянки, лінійні проміри між точками на межах земельної ділянки, межі вкраплених земельних ділянок із зазначенням їх власників (користувачів);
и) кадастровий план земельної ділянки;
і) перелік обмежень у використанні земельної ділянки;
ї) у разі необхідності документ, що підтверджує повноваження особи діяти від імені власника (користувача) земельної ділянки при встановленні (відновленні) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості);
й) акт приймання-передачі межових знаків на зберігання, що включається до документації із землеустрою після виконання робіт із встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та закріплення їх межовими знаками.

25. Наведене дає підстави для висновку про те, що землевпорядною організацією, на замовлення ОСОБА_1 , не було виготовлено в повному обсязі технічну документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд площею 0,1799 га в АДРЕСА_1 .

26. Враховуючи, що на виконання рішення Модрицької сільської ради від                            25 травня 2017 року № 201 не було виготовлено в повному обсязі технічну документації, є підстави вважати, що на підставі цього рішення не виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією суб`єктивних прав позивача у цій справі, а тому відповідач вправі був внести зміни у зазначене рішення.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

27. Відповідно до статті 352 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

28. Виходячи з викладеного, та враховуючи встановлені по справі обставини, колегія суддів доходить висновку про те, що у зв`язку із неправильним застосуванням судом апеляційної інстанції норм матеріального права постанова Восьмого  адміністративного суду від 5 грудня 2018 року підлягає скасуванню, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 30 серпня 2018 року залишенню в силі.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,  

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Модрицької сільської ради Дрогобицького району Львівської області задовольнити.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 5 грудня 2018 року скасувати.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 30 серпня 2018 року залишити в силі.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та  оскарженню не підлягає.  

Суддя-доповідач            Н.В.    Коваленко
судді                                                                                                                 Я.О.    Берназюк  
                                                                                                                 Л.Л.   Мороз