ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 жовтня 2020 року 
м. Київ
справа № 822/710/16
адміністративне провадження № К/9901/14197/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого - Стародуба О.П., 
суддів - Єзерова А.А., Кравчука В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 29.06.2016р. (судді - Петричкович А.І., Салюк П.І., Ковальчук А.М.) та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 29.09.2016р. (судді - Полотнянко Ю.П., Загороднюк А.Г., Драчук Т.О.) у справі за позовом Житлово-будівельного кооперативу «Новобудова-2» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа - Головний інспектор будівельного нагляду відділу Державного архітектурно-будівельного нагляду Чучмій Андрій Васильович про визнання протиправними та скасування постанови,
в с т а н о в и в :
У квітні 2016 року Житлово-будівельний кооператив «Новобудова-2» звернувся до суду з позовом, в якому просив:
визнати протиправним та скасувати припис Державної архітектурно-будівельної інспекції України про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 10.03.2016р., виданий Житлово-будівельному кооперативу «Новобудова-2»;
визнати протиправною та скасувати постанову №049/40-212-10/2408 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 25.03.2016р., якою Житлово-будівельний кооператив «Новобудова-2» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п. 4 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», та накладено штраф у сумі 124020 грн.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням виконавчого комітету Вінницької міської ради від 29.01.2015р. №164 позивачу надано містобудівні умови та обмеження на проектування багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями (секція №1) по АДРЕСА_1 (том І а.с. 51 - 73)
30.01.2015р. відповідач видав замовнику будівництва - ЖБК «Новобудова-2» декларацію про початок виконання будівельних робіт, а саме - щодо будівництва дванадцяти поверхового будинку. (том І а.с. 47 - 50)
02.02.2016р. (отримано 08.02.2016р.) ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та інші мешканці багатоквартирних та індивідуальних будинків по АДРЕСА_2 звернулись до відповідача із заявою щодо незаконного будівництва земельних ділянок по АДРЕСА_1 (том І а.с. 41 - 42)
На підставі письмового колективного звернення гр. ОСОБА_1 та інших від 08.02.2016р. відповідно до ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», п. 7 Порядку №553 відповідачем наказом 09.02.2016р. №63 доручено Департаменту державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду Держархбудінспекції та Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві провести позапланові перевірки дотримання вимог законодавства з будівництва багатоповерхового житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення по АДРЕСА_1 та будівництва багатоквартирного житлового будинку по АДРЕСА_3 . (том І а.с. 87)
Згідно з направленням для проведення позапланової перевірки від 09.02.2016р. №121-6/018/40-212-10/855 встановлений строк його дії з 10.02.2016р. по 16.02.2016р. (том І а.с. 88 - 89)
Вказаний у направленні строк продовжений з 09.03.2016р. по 10.03.2016р. на підставі службової записки головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві від 04.03.2016р.
На підставі направлення головним інспектором будівельного нагляду відділу державного архітектурно-будівельного контролю Управління державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду Державної архітектурно-будівельної інспекції України відповідно до ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затв. постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011р. №553, на підставі письмового звернення громадянина ОСОБА_1 та інших, проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил Житлово-будівельним кооперативом «Новобудова-2» та ТОВ «Укрінжинірбуд», по будівництву багатоповерхового житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями (секція №2 ) по АДРЕСА_1 . (том І а.с. 7 - 9)
За результатами проведення перевірки складено Акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 10.03.2016р., яким встановлено, що ЖБК «Новобудова-2» (замовник будівництва) та ТОВ «Укрінжинірбуд» (підрядна організація) здійснено будівництво тринадцяти поверхової житлової секції №2 багатоповерхового житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями по АДРЕСА_1 . 
Також встановлено, що під час проведення перевірки представником суб`єкта містобудування надані декларація про початок виконання будівельних робіт «Будівництво багатоповерхового житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями (секція №2) по АДРЕСА_1 » від 30.01.2015р. №ВН 083150300578 та декларація про готовність об`єкта до експлуатації «Будівництво багатоповерхового житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями (секція №2) по АДРЕСА_1 » від 09.07.2015р. №ВН 143151900021.
Проведеною перевіркою виявлено наступні порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності - 1) у пункті 13 декларації про готовність об`єкта до експлуатації замовником зазначено, що будинок має 12 поверхів, а за результатами натурного огляду об`єкта, що підтверджується матеріалами його фотофіксації, секція №2 будинку є тринадцяти поверховою, таким чином замовником наведені недостовірні дані у декларації про готовність об`єкта до експлуатації, що є порушенням вимог частини 10 статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та пункту 16 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів від 13.04.2011р. №461; 2) фактичні показники збудованого будинку не відповідають вихідним даним - Містобудівним умовам та обмеженням забудови земельної ділянки, виданих Департаментом архітектури, містобудування та кадастру Вінницької міської ради 29.01.2015р. №7, а саме: а) відповідно до п.1 МБУтО граничнодопустима висота будівлі складає 12 поверхів, а фактично збудовано 13 поверхів, що є порушенням вимог статей 9, 26, 27 Закону України «Про архітектурну діяльність»; б) збудований будинок не відповідає вимогам державних будівельних норм для житлових будинків, а саме: відсутній сміттєпровід, що є порушенням вимог п. 5.10 ДБН В.2.2-15-2005 «Житлові будинки. Основні положення»; відсутнє опалення технологічних приміщень у підвалі, що є порушенням вимог п. 5.25 ДБН В.2.2-15-2005 «Житлові будинки. Основні положення»; відсутні системи протипожежної сигналізації, що є порушенням вимог Додатку Г до ДБН В.2.2-15-2005 «Житлові будинки. Основні положення»; відсутній протипожежний водопровід, що є порушенням вимог пунктів 7.7 і 7.7 ДБН В.1.1.7-2002 «Пожежна безпека об`єктів будівництва»; відсутні протипожежні гідранти, що є порушенням вимог пунктів 7.7 і 7.7 ДБН В.1.1.7-2002 «Пожежна безпека об`єктів будівництва».
З метою усунення виявлених порушень, відповідачем винесено припис від 10.03.2016р. про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, шляхом забезпечення дотримання вимог державних будівельних норм для житлових будинків в термін до 10.04.2016р. (а.с. 10 - 11)
Крім того, 10.03.2016р. відповідачем складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, в якому продубльовано порушення, наведені у приписі, а також вказано, що розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відбудеться о 14:15 год. 25.03.2016р. у приміщенні Державної архітектурно-будівельної інспекції України за адресою м. Київ, бульвар Лесі Українки, 26. (том І а.с. 13 - 14)
Акт позапланової перевірки від 10.03.2016р., припис про усунення порушень від 10.03.2016р. та протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 10.03.2016р. відповідачем направлено на адресу позивача супровідним листом від 10.03.2016р. №40-212-10/1736. (том І а.с. 90)
25.03.2016р. головним інспектором будівельного нагляду відділу державного архітектурно-будівельного контролю Управління державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду Державної архітектурно-будівельної інспекції України винесено постанову №049/40-212-10/2408 про визнання ЖБК «Новобудова-2» винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п. 4 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у розмірі 124020 грн. (том І а.с. 15 - 16)
Вважаючи такі дії відповідача протиправними, позивач звернувся до суду з цим позовом.
В обґрунтування позовних вимог посилався на те, що під час проведення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, в тому числі Житлово-будівельним кооперативом «Новобудова-2», на об`єкті будівництва багатоквартирного будинку по вул. Покришкіна, 8В (будинок №2) у м. Вінниці відповідачем допущено численні порушення щодо процедури її проведення, такі як - перевірку проведено в присутності представника ТОВ «Укрінжинірбуд», який не є посадовою особою кооперативу і не мав повноважень представляти їх інтереси, а тому прийняті відповідачем Акт перевірки, припис та постанови про накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності є незаконними, а такі дії - протиправними.
Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 29.06.2016р. та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 29.09.2016р., позов задоволено.
Визнано протиправними та скасовано припис Державної архітектурно-будівельної інспекції України про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 10.03.2016р., виданий Житлово-будівельному кооперативу «Новобудова-2», та постанову Державної архітектурно-будівельної інспекції України №049/40-212-10/2408 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 25.03.2016р.
Ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що посадовими особами ДАБІ України грубо порушено визначену Порядком здійснення державного архітектурно- будівельного нагляду, затв. постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015р. №698 процедуру проведення позапланової перевірки об`єкту будівництва багатоповерхового будинку, а саме - без пред`явлення службового посвідчення, без належного завчасного повідомлення позивача про проведення перевірки, без повідомлення про дату і час проведення перевірки, за відсутності належного представника ЖБК «Новобудова-2», у зв`язку з чим позивач був позбавлений можливості надати відповідачу необхідну документацію з будівництва і тим самим спростувати виявлені порушення, а лише по факту отримав матеріали з результатами проведення перевірки і накладення штрафу.
Крім того, суди виходили з того, що перевірку проведено з пропуском строку, вказаному у направленні для проведення позапланової перевірки, а продовження такого строку на інший період на підставі службової записки головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві не відповідає вимогам п. 17 Порядку, оскільки форма направлення не відповідає Додатку №1 до Порядку і прийняття направлення в порушення Порядку прийнято не на підставі наказу Держархбудінспекції, який є підставою для продовження позапланової перевірки, а на підставі службової записки, що не передбачено Порядком.
З ухваленими у справі рішеннями не погодився відповідач, звернувся до суду з касаційною скаргою, в    якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просив їх скасувати та прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позову.
В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що про розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності 25.03.2016р. позивач був належним чином повідомлений під час отримання протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, направленого відповідачем супровідним листом від 10.03.2016р., а відтак ЖБК «Новобудова-2» свідомо не прибув на розгляд справи і вказане спростовує висновки судів про позбавлення позивача можливості надати свої докази і заперечення.
Крім того, посилається на те, що відповідно до п. 9 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва, і в цій частині права позивача також не порушені з огляду на те, що перевірку проведено за присутності представника суб`єкта містобудування.
При цьому посилається на те, що судами не враховано практику Верховного Суду України, висловлену у постанові від 24.12.2010р. у справі №21-25а10, відповідно до якої суб`єкт господарювання, який вважає порушеним порядок та підстави проведення перевірки щодо нього, має захищати свої права шляхом недопуску посадових осіб контролюючого органу до такої перевірки; якщо ж допуск до проведення перевірки відбувся, в подальшому предметом розгляду в суді має бути лише суть виявлених порушень.
Відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
Так, відповідно до частини 1 статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» №3038-VI, тут і далі в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками  та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм,  державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
На виконання статті 41 Закону №3038-VI Кабінетом Міністрів України прийнято Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджений постановою від 23.05.2011р. №553.
Вказаний Порядок №553 визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Відповідно до пунктів 5, 7 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставами для проведення позапланової перевірки є звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства.
Згідно пункту 9 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.
Відповідно до статті 159 КАС України, в редакції чинній до 15.12.2017р., судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Основним доводом позовної заяви, яким позивач обґрунтовував свої вимоги було те, що перевірку дотримання вимог містобудівного законодавства на об?єкті будівництва «Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення на вул. Покришкіна, 8В (будинок №2)» у м. Вінниці проведено за відсутності його представника як суб?єкта містобудування, а особа, в присутності якої було проведено перевірку не мала відповідних повноважень.
З матеріалів справи вбачається і не заперечується позивачем, що перевірку проведено в присутності представника суб?єкта будівництва - керівника проекту ОСОБА_4 .
В порушення вимог процесуального закону щодо законності та обґрунтованості судового рішення судами не було встановлено наявність у ОСОБА_4 , в присутності якого проведено перевірку, відповідних повноважень, а висновок про проведення перевірки за відсутності уповноваженого представника суб`єкта містобудування зроблено без дослідження фактичних обставин справи та доказів, які підтверджують або ж спростовують доводи позивача та заперечення відповідача.
Водночас встановлення таких фактичних обставин справи є істотним і ключовим для висновку про дотримання відповідачем під час перевірки в цій частині вимог Порядку №553.
Крім того, вважаючи що відповідачем перевірку проведено з порушенням порядку продовження строку її проведення судами безпідставно застосовано до спірних правовідносин Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015р. №698№698, оскільки у спірних правовідносинах відповідач здійснював заходи державного архітектурно-будівельного контролю, порядок здійснення якого врегульовано Порядком №553.
Відповідно до частин 2, 4 статті 341 КАС України, в чинній редакції, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.
Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
Неповне з`ясування судами першої та апеляційної інстанцій обставин справи, не дослідження всіх наявних в справі доказів, ненадання їм належної правової оцінки є ознакою недотримання судами в процесі ухвалення рішення норм процесуального права, що є підставою для їх скасування та направлення справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 341, 345, 349,    353,    359 Кодексу адміністративного судочинства України,
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України задовольнити частково.
Постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 29.06.2016р. та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 29.09.2016р. скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Судді:                                                                                
О.П. Стародуб                                        
А.А. Єзеров
В.М. Кравчук