ПОСТАНОВА
Іменем України

08 грудня 2020 року 
Київ
справа №826/8526/17
адміністративне провадження №К/9901/13961/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача                                                   Мельник-Томенко Ж.М., 
суддів -                                                               Жука А.В., 
                                                                      Мартинюк Н.М.,

за участі:
секретаря судового засідання Любачевської М.С.,

позивач - не з`явився,
представника відповідача - Грінцова М.М., 

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Національної поліції України про визнання бездіяльності протиправною, провадження в якій відкрито  

за касаційною скаргою Національної поліції України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.09.2018 (суддя - Добрянська Я.І.) і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.02.2019 (колегія суддів у складі: Собківа Я.М., Степанюка А.Г., Файдюка В.В.),

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування 

У липні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Національної поліції України (далі - відповідач, НП України), в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просив зобов`язати уповноважених посадових осіб НП України виконувати свої повноваження, передбачені статтею 23 розділу 4 Закону України «Про національну поліцію» та відповідно до статті 255 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП), які полягають у забезпеченні вжитті заходів у межах своєї компетенції, щодо попередження, виявлення та притягнення до адміністративної відповідальності відповідно до статті 164 КУпАП (здійснення господарської діяльності відповідно за КВЕД 49.32. «Надання послуг таксі» без ліцензії або з порушенням ліцензійних умов).

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що уповноважені особи НП України не виконують свої повноваження, передбачені статтею 23 Закону України «Про Національну поліцію», зокрема, не вживають заходів у межах своєї компетенції щодо попередження, виявлення та притягнення до адміністративної відповідальності відповідно до статті 164 КУпАП (здійснення господарської діяльності відповідно за КВЕД 49.32. «Надання послуг таксі» без надання ліцензії або з порушенням ліцензійних умов), чим порушуються його особисті немайнові права. Також, зазначає, що невжиття відповідачем відповідних заходів призводить до величезних людських та матеріальних втрат.  

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 25.09.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.02.2019,  адміністративний позов задовольнив: зобов`язав уповноважених посадових осіб НП України виконувати свої законні повноваження, передбачені статтею 23 розділу 4 Закону України «Про Національну поліцію» та відповідно до статті 255 КУпАП, які полягають у забезпеченні вжитті заходів у межах своєї компетенції щодо попередження, виявлення та притягнення до адміністративної відповідальності відповідно до статті 164 КУпАП (здійснення господарської діяльності відповідно за КВЕД 49.32. «Надання послуг таксі» без ліцензії або з порушенням ліцензійних умов).

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив з того, що стверджувана позивачем бездіяльність відповідача стосується не безпосередньо прийняття рішення про накладення адміністративного стягнення, а в контексті виявлення адміністративного правопорушення і його фіксації (складення протоколу), як передумови і підстави притягнення до адміністративної відповідальності. Суд відхилив заперечення відповідача про те, що протоколи про адміністративні правопорушення, передбачені статтею 164 КУпАП, у частині відсутності ліцензії на перевезення пасажирів уповноважені складати посадові особи Укртрансбезпеки, оскільки абзац 2 пункту 1 частини першої статті 255 КУпАП містить посилання на статтю 164 КУпАП без будь-яких застережень щодо її часткового застосування, тому на відміну від повноважень посадових осіб Укртрансбезпеки право уповноважених осіб органів внутрішніх справ (Національної поліції) складати протоколи про адміністративні правопорушення за статтею 164 КУпАП не обмежується галуззю господарської діяльності. Крім того, суд апеляційної інстанції зазначив, що відсутність окремого обліку протоколів про адміністративні правопорушення, передбачених статтею 164 КУпАП, у розрізі відсутності ліцензії у осіб, які здійснюють перевезення пасажирів, не спростовує можливість встановлення відповідачем відповідних обставин і доведення їх перед судом, хоча і потребує додаткового часу. Сама по собі інформація про кількість складених адміністративних протоколів співробітниками НП України без її документального підтвердження не є належним доказом виконання відповідачем повноважень, передбачених статтею 23 Закону України «Про національну поліцію», та відповідно до статті 255 КУпАП.  Щодо доводів відповідача про відсутність порушень прав позивача, а відтак відсутність підстав для задоволення адміністративного позову, суд вважав їх помилковими, оскільки невиконання відповідачем покладених на нього повноважень призводить до порушення прав позивача, зокрема права на його безпеку і отримання ним якісних послуг з перевезення, оскільки ліцензування окремих видів діяльності в галузі транспорту запроваджується, зокрема, з метою забезпечення безпеки і надійності роботи транспорту. У зв`язку з чим, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що адміністративний позов підлягає задоволенню. 

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове, яким у задоволені позову відмовити. На обґрунтування вимог касаційної скарги вказує на те, що судами попередніх інстанцій проігноровано обов`язок встановлення реального порушеного права позивача, фактично суди погодилися з припущеннями позивача щодо наявності причинно-наслідкового зв`язку між бездіяльністю відповідача та ймовірним/можливим у майбутньому порушені його прав. Крім цього, зазначає, що позов задоволено у спосіб, який не має ніякого прямого чи непрямого відношення до індивідуальних прав, свобод чи інтересів позивача. Наголошує на тому, що судове рішення першої інстанції щодо зобов`язання на майбутнє уповноважених осіб НП України виконувати їх законні повноваження є таким, що прямо порушує положення статей 242, 245 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Також зазначає, що судами попередніх інстанцій не враховано ту обставину, що НП України не заперечується право уповноважених посадових осіб - поліцейських за фактом  виявлення таких правопорушень складати за статтею 164 КУпАП, проте неможливо вирахувати кількість протоколів саме за перевезення таксі без ліцензії. Крім того, вважає, що висновок судів про те, що відсутність окремого обліку протоколів про адміністративні правопорушення, передбачені статтею 164 КУпАП, у розрізі відсутності ліцензії у осіб, які здійснюють перевезення пасажирів, не спростовує можливість встановлення відповідачем відповідних обставин і доведення їх перед судом, хоча і потребує додаткового часу, - є абсолютно таким, що суперечить наведеним нормам Конституції України та Закону України «Про доступ до публічної інформації», оскільки вказані закони не зобов`язують НП України діяти поза межами встановленого законом способу дії (в спірних правовідносинах - ведення форми обліку) та створювати нову/додаткову інформацію шляхом проведення додаткової аналітичної роботи. НП України надано ряд належних та допустимих офіційних доказів, які безпосередньо стосуються предмету судової справи, які судами попередніх інстанцій залишено поза увагою, зокрема перелік судових рішень з ЄДРСР за фактами притягнення осіб за статтею 164 КУпАП по матеріалам поліції, поліції спільно з Укртрансбезпекою та органами ДФС тощо, офіційні звіти Укртрансбезпеки про постійну співпрацю та спільні заходи, плани, програми взаємодії, відпрацювання, направленні на запобіганню, виявлення та припинення порушенням у сфері перевезень пасажирів на автомобільному транспорті, в тому числі таксі, плани та заходи поліції, участь в поліції в формуванні законодавчої бази у вказаній сфері тощо. Вважає, що до компетенції суду не входить зобов`язання уповноважених посадових осіб НП України вчиняти дії, які вже покладені на них законом. Розгляд справ про адміністративні правопорушення та притягнення до адміністративної відповідальності за статтею 164 КУпАП, здійснюється судами, а тому оскаржуване судове рішення в частині зобов`язання уповноважених посадових осіб НП України серед іншого вживати заходів щодо притягнення до адміністративної відповідальності за статтею 164 КУпАП скаржник вважає протиправним. Скаржник також зазначає, що відповідно до приписів статті 16 Закону України «Про дорожній рух» вимагати ліцензію поліцейський не уповноважений, а доступу до бази ліцензіатів у поліцейських не має. З цих підстав, вважає доведеним, що навіть за умови наявності законних підстав для зупинки, за відсутності достатніх підстав вважати, що така особа вчинила або має намір вчинити правопорушення, передбачене статтею 164 КУпАП, поліцейський на має права вимагати у водія ліцензію на надання послуг таксі. 

Позиція інших учасників справи

Позивач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду Стрелець Т. Г. (судді-доповідача), Білоуса О. В., Желтобрюх І. Л. від 20.05.2019 відкрито касаційне провадження за скаргою НП України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.09.2018 і постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 18.02.2019.

Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 31.05.2019 № 557/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 826/8526/17 у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Стрелець   Т.   Г. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 № 14, що унеможливлює її участь у розгляді касаційної скарги.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05.06.2019 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Яковенко М. М. суддів Дашутіна І. В., Шишова О. О. для розгляду судової справи № 826/8526/17.

Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 22.09.2020 № 1788/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 826/8526/17 у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Яковенка М. М. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 21.09.2020 № 12), що унеможливлює його участь у розгляді касаційної скарги.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23.09.2020 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 826/8526/17.

Ухвалою Верховного Суду від 26.11.2020 справу прийнято до провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд у відкритому судовому засіданні на 14 год 30 хв 08.12.2020.

У судовому засіданні представник відповідача підтримав вимоги касаційної скарги з підстав, викладених в касаційній скарзі, просив рішення судів попередніх інстанцій скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

Позивач у судове засідання не з`явився, про дату, час і місце судового засідання повідомлений належним чином, надіслав до суду клопотання про розгляд справи без його участі.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Позивач 06.06.2017 звернувся до відповідача із запитами на отримання публічної інформації № 06-06/17НПУ, в яких просив надати офіційний документ щодо виконання повноважень, передбачених статтею 23 Закону України «Про Національну поліцію» та відповідно до статті 255 КУпАП, які полягають у притягненні до відповідальності по адміністративним правопорушенням, передбаченим, статтею 164 КУпАП. Зокрема, щодо провадження господарської діяльності з перевезення пасажирів на таксі без ліцензії чи здійснення такого виду господарської діяльності з порушенням умов ліцензування.

Листом Управління безпеки дорожнього руху Департаменту превентивної діяльності НП України від 12.06.2017 № 20/10-254зі, 255зі позивача повідомлено про те, що окремий облік правопорушень щодо проваджень у сфері господарської діяльності з перевезення пасажирів на таксі без ліцензії чи здійснення такого виду господарської діяльності з порушенням умов ліцензування поліцейськими не ведеться, а відтак запитувана інформація відсутня. 

Позивач в обґрунтування позовних вимог зазначив, що фактично уповноважені особи відповідача ухиляються від виконання своїх повноважень на підтвердження чого надав до суду: відео виступу представника НП України (перший заступник начальника Департаменту патрульної поліції НП України Білошицький О. Г.) на засіданні робочої групи 11.07.2017 в транспортному комітеті Верховної Ради з питання подальшої долі законопроекту «Про внесення змін в деякі законодавчі акти, які стосуються врегулювання роботи таксі, легкових автомобілів на замовлення та інформаційно-диспетчерських служб № 3107 від 04.11.2016»; матеріали дорожньо-транспортних пригод за участю нелегальних таксі, а саме роздруківку статті з мережі Інтернет: «ІНФОРМАЦІЯ_6 в якій зазначається про дорожньо-транспортні пригоди (ДТП) за участю осіб, які здійснювали перевезення пасажирів, а саме: 02.05.2017 ДТП у м. Києві на                 просп. Перемоги (надавав послуги таксі нелегально); 25.06.2017 ДТП у м. Києві на перехресті В. Васильківської (автомобіль з литовськими номерами; відсутнє страхування пасажирів від нещасних випадків на транспорті); роздруківка повідомлень про вищезазначені та інші ДТП з аккаунтів Facebook («ІНФОРМАЦІЯ_2», « ІНФОРМАЦІЯ_3 »); роздруківка з сайту kiev.informator.ua «ІНФОРМАЦІЯ_4 »; роздруківка з сайту obozrevatel.ua «ІНФОРМАЦІЯ_5».

06.10.2017 позивачем направлено запит на отримання публічної інформації за           № 06-10/17МФУ_ДКСУ до Державної казначейської служби України в якому він просив надати офіційний документ, який підтверджує факт надходження до Державного бюджету України чи місцевих бюджетів територіальних громад сум штрафів накладених-сплачених по адміністративним правопорушенням, передбаченим частиною першою статті 164 КУпАП по протоколах складених уповноваженими на те посадовими особами НП України, зокрема, щодо провадження господарської діяльності з перевезення пасажирів на таксі без ліцензії чи здійснення такого виду господарської діяльності з порушенням умов ліцензування. 

Листом Державної казначейської служби України від 11.10.2017 № 14-14/817-16939 позивача повідомлено про те, що Казначейство відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, веде бухгалтерський облік операцій з виконання державного та місцевих бюджетів, складає звітність про виконання державного, місцевих і зведеного бюджетів. Статтею 58 Бюджетного кодексу України визначено, що звітність про виконання Державного бюджету України включає фінансову та бюджетну звітність. Зокрема, бюджетна звітність відображає стан виконання бюджету, містить інформацію в розрізі бюджетної класифікації. Наказом Міністерства фінансів України від 14.01.2011 № 11 «Про бюджетну класифікацію» окремого коду класифікації доходів бюджету для обліку надходжень за вказаними позивачем напрямами не передбачено. Відповідно до частини сьомої статті 45 Бюджетного кодексу України перелік податків і зборів та інших доходів бюджету згідно з бюджетною класифікацією в розрізі органів, що контролюють справляння надходжень бюджету, а також загальні вимоги щодо обліку доходів бюджету визначаються Кабінетом Міністрів України. Постановою Кабінету Міністрів України від 16.02.2011 № 106 «Деякі питання ведення обліку податків і зборів, платежів та інших доходів бюджету» затверджено Перелік кодів бюджетної класифікації в розрізі органів, що контролюють справляння надходжень бюджету. До вищезазначеної відповіді додано дані звітів про виконання державного бюджету за доходами за 2016 рік та січень-вересень 2017 року (ККДБ 21081100 «Адміністративні штрафи та інші санкції»); дані звітів про виконання місцевих бюджетів за доходами за 2016 рік та січень-вересень 2017 року (ККДБ 21081100 «Адміністративні штрафи та інші санкції»).

На підтвердження втрат надходжень до бюджету позивачем додано до матеріалів справи інфографіку «Кількісні параметри ринку перевезень на таксі» та листи ДФС України з показниками надходжень до бюджету за 2013-2017 роки надані у відповідь на запити позивача.

27.12.2017 позивач звернувся до Головного управління НП в областях та м. Києві із запитами на отримання публічної інформації № 27-12/17_НПУ та № 27-12/17_ НПУ, в яких просив надати офіційний документ на підтвердження виконання повноважень, передбачених статтею 23 Закону України «Про Національну поліцію» та відповідно до статті 255 КУпАП, які полягають у притягненні до відповідальності за адміністративні правопорушення, передбачені статтею 164 КУпАП, зокрема, щодо провадження господарської діяльності з перевезення пасажирів на таксі без ліцензії чи здійснення такого виду господарської діяльності з порушенням умов ліцензування. 

Листом Головного управління НП у м. Києві від 03.01.2018 № А-92із/125/19/02-2018 позивача повідомлено про те, що працівники поліції ГУ НП у м. Києві не складають протоколи за статтею 164 КУпАП в частині, що стосується правопорушень у галузі господарської діяльності, пов`язаної із перевезенням пасажирів і вантажів, оскільки це належить до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики з питань безпеки на наземному транспорті.

Також, суди попередніх інстанцій встановили, що постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.11.2017 у справі № 826/8056/17 за позовом ОСОБА_1 до НП України, адміністративний позов задоволено та визнано протиправною бездіяльність НП України щодо не виконання повноважень, передбачених статтею 23 Закону України «Про Національну поліцію» та відповідно до статті 255 КУпАП. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 26.04.2018 у зазначеній справі апеляційну скаргу НП України задоволено частково та постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.11.2017 змінено та викладено 2 абзац її резолютивної частини в такій редакції: «Визнати протиправною бездіяльність НП України щодо не виконання повноважень, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини 1 ст. 23 Закону України «Про Національну поліцію» щодо правопорушень, передбачених ст. 164 Кодексу України про адміністративні правопорушення, в частині, що стосується правопорушення у галузі господарської діяльності, пов`язаної з перевезенням пасажирів і вантажів.». В іншій частині постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.11.2017 залишено без змін.

З огляду на зазначене, та враховуючи наявність судового рішення, яке набрало законної сили у справі № 826/8056/17, яким визнано протиправною бездіяльність        НП України щодо не виконання повноважень, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини першої статті 23 Закону України «Про Національну поліцію» щодо правопорушень, передбачених статтею 164 КУпАП в частині, що стосується правопорушення у галузі господарської діяльності, пов`язаної з перевезенням пасажирів і вантажів, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про наявність підстав для задоволення адміністративного позову.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.

Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

За змістом частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Згідно з частиною першою статті 2 КАС України (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

За приписами пунктів 1 і 7 частини першої статті 3 КАС України (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень; суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Відповідно до пункту 8 частини першої статті 3 КАС України (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду.

Статтею 6 КАС України (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)  встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Частиною другою статті 8 КАС України (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Відповідно до частини другої статті 245 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення оскаржуваних судових рішень), у разі задоволення позову суд може прийняти рішення, зокрема, про: визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії. 

Згідно з частиною першою статті 1 Закону України від 02.07.2015 № 580-VIII «Про Національну поліцію» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) Національна поліція України - це центральний орган виконавчої влади, який служить суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку.

Статтею 2 Закону України «Про Національну поліцію» встановлено, що завданнями поліції є надання поліцейських послуг у сферах: 1) забезпечення публічної безпеки і порядку; 2) охорони прав і свобод людини, а також інтересів суспільства і держави;        3) протидії злочинності; 4) надання в межах, визначених законом, послуг з допомоги особам, які з особистих, економічних, соціальних причин або внаслідок надзвичайних ситуацій потребують такої допомоги.

Приписами статті 23 Закону України «Про Національну поліцію» визначено, що поліція відповідно до покладених на неї завдань: здійснює превентивну та профілактичну діяльність, спрямовану на запобігання вчиненню правопорушень (пункт 1); виявляє причини та умови, що сприяють вчиненню кримінальних та адміністративних правопорушень, вживає у межах своєї компетенції заходів для їх усунення (пункт 2); вживає заходів з метою виявлення кримінальних, адміністративних правопорушень; припиняє виявлені кримінальні та адміністративні правопорушення (пункт 3); у випадках, визначених законом, здійснює провадження у справах про адміністративні правопорушення, приймає рішення про застосування адміністративних стягнень та забезпечує їх виконання (пункт 8). 

Відповідно до частини першої статті 19 Закону України від 13.01.2011 № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї та практику Європейського суду з прав людини як джерело права. 

08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15.01.2020 № 460-XI «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-XI), яким до окремих положень КАС України унесені зміни.

Водночас пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 460-XI передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.     

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Переглянувши рішення судів попередніх інстанцій в межах доводів та вимог касаційної скарги на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд зазначає таке.

Так, з матеріалів справи встановлено, що звернення позивача до суду обумовлено невиконанням відповідачем своїх повноважень, чим, як стверджує позивач, порушуються його особисті немайнові права.  

Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

Справедливість судового рішення вимагає, аби таке рішення достатньою мірою висвітлювало мотиви, на яких воно ґрунтується. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у контексті обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов`язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав і свобод, гарантованих Конвенцією.

У пункті 53 рішення від 08.04.2010 у справі «Меньшакова проти України» Європейський суд з прав людини зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (пункт 57 рішення Європейського суду з прав людини від 28.05.1985 у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).

Положеннями статті 55 Конституції України визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. 

Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Згідно із частиною третьою статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

За змістом частини першої статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на момент звернення позивача до суду) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 01.12.2004 № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». 

Згідно з пунктом 3.4 мотивувальної частини вказаного Рішення охоронюваний законом інтерес перебуває під захистом не тільки закону, а й об`єктивного права в цілому, що панує у суспільстві, зокрема справедливості, оскільки інтерес у вузькому розумінні зумовлюється загальним змістом такого права і є його складовою.

Конституційний Суд України у пункті 3.6 мотивувальної частини Рішення від 01.12.2004 № 18-рп/2004 відобразив загальнотеоретичні положення про те, що інтерес, навіть перебуваючи під охороною закону чи права, на відміну від суб`єктивного права, не має такої правової можливості, як останнє, оскільки не забезпечується юридичним обов`язком іншої сторони. Законний інтерес відбиває лише легітимне прагнення свого носія до того, що не заборонено законом, тобто тільки його бажання, мрію, потяг до нього, а отже й не юридичну, а фактичну (соціальну) можливість. Відмінність такого блага від блага, яке охоплюється змістом суб`єктивного права, полягає в тому, що користування благом, на яке особа має право, визначається можливістю в межах закону, а до якого має законний інтерес без вимог певних дій від інших осіб або чітко встановлених меж поведінки.

Отже, законний (охоронюваний законом) інтерес виражається у можливостях суб`єкта права користуватися певним соціальним благом, не вимагаючи певних дій від інших осіб і лише за певних умов маючи можливість звертатися за захистом цього інтересу до суду з метою задоволення своїх потреб, які не суперечать суспільним.

Для звернення до суду за захистом охоронюваного законом інтересу особа повинна мати легітимні очікування вчинення стосовно неї певних дій з боку іншого суб`єкта відповідно до заснованого на законі дозволу.

Аналогічна правова позиція у подібних правовідносинах викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 05.02.2019 у справі № 9901/645/18.

У справі, що розглядається позивач не ідентифікував жодне соціальне благо, користуватися яким йому перешкоджає бездіяльність відповідача. Крім того, позивач не довів наявності легітимних очікувань певних дій щодо нього з боку відповідача.

З огляду на зазначене відсутні підстави стверджувати, що у позивача є охоронюваний законом інтерес у цій справі.

В той же час, за приписами статті 2 КАС України (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам), є предметом судового захисту.

Заінтересованість повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача.

Заінтересованість повинна мати об`єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з самого факту звернення до суду, а повинна передувати йому. Недостатньо лише твердження позивача, наведеного у позовній заяві, про порушення права, свободи або законного інтересу.

У спірних правовідносинах, позивач не обґрунтовує свій особистий, безпосередній, індивідуальний інтерес, а вказує лише на бездіяльність відповідача щодо невиконання ним своїх повноважень, передбачених статтею 23 Закону України «Про Національну поліцію», статтями 164, 255 КУпАП. 

Верховний Суд у постанові від 20.02.2019 у справі №522/3665/17 зазначив, що у разі встановлення обставин, що свідчать про очевидну відсутність законного інтересу (матеріально-правової заінтересованості), адміністративний суд не має юрисдикції для розгляду справи.

З огляду на вимоги статей 2, 6 КАС України (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб`єктом владних повноважень.

При цьому, адміністративний суд під час розгляду справи повинен встановити факт або обставини, що свідчать про порушення інтересу. Позивач повинен довести, що він має законний інтерес і є потерпілим від порушення цього інтересу з боку суб`єкта владних повноважень.

При з`ясуванні статусу позивача як «потерпілого», суд керується практикою, напрацьованою Європейським судом з прав людини. Поняття «потерпілий» має автономне значення (не залежить від національного законодавства) і має значення лише для цілей застосування Конвенції. Водночас, підходи Європейського суду з прав людини мають важливе методологічне значення для розвитку практики національних судів.

Відповідно до статті 35 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод суд оголошує неприйнятною будь-яку індивідуальну заяву, подану згідно зі статтею 34, якщо він вважає: a) що ця заява несумісна з положеннями Конвенції або протоколів до неї, явно необґрунтована або є зловживанням правом на подання заяви; або b) що заявник не зазнав суттєвої шкоди, якщо тільки повага до прав людини, гарантованих Конвенцією і протоколами до неї, не вимагає розгляду заяви по суті, а також за умови, що на цій підставі не може бути відхилена жодна справа, яку національний суд не розглянув належним чином.

Таким чином, право особи на звернення до Європейського суду з прав людини пов`язане з наявністю у неї статусу жертви (потерпілого). Слово «жертва» в контексті статті 34 Конвенції означає особу або осіб, яких прямо або опосередковано торкнулося стверджуване порушення. Отже, стаття 34 стосується не тільки безпосередньої жертви або жертви стверджуваного порушення, але також непрямих жертв, яким порушення заподіяло б шкоду або які б мали дійсну і особисту зацікавленість в тому, щоб воно припинилося (Валліанатос та інші проти Греції [ВП], №№ 29381/09 та 32684/09, п. 47, від 07.11.2011).

Щоб мати можливість подати скаргу відповідно до статті 34, заявник повинен бути здатним довести, що оскаржуваний захід «зачіпає його безпосередньо» (Тенасє проти Молдови [ВП], № 7/08, п. 104, від 27.04.2010, Берден проти Сполученого Королівства [ВП], №. 13378/05, п. 33, від 29.04.2008).

Суд також підкреслює, що Конвенція не передбачає подання actio popularis з метою тлумачення прав, які вона містить, або дозволу фізичним особам оскаржити положення внутрішньодержавного права тільки тому, що вони вважають, не перебуваючи під прямим впливом такого положення, що воно може суперечити Конвенції (Аксу проти Туреччини [ВП], №№ 4149/04 та 41029/04, п. 50, від 15.12.2012, Берден проти Сполученого Королівства [ВП], №. 13378/05, п. 33, від 29.04.2008).

Однак особа може заявляти, що закон, навіть не застосовуючись до неї особисто, порушує її права в силу необхідності коригувати свою поведінку під страхом кримінального переслідування або в силу приналежності до категорії осіб, які ризикують безпосередньо випробувати на собі дію законодавства (Тенасє проти Молдови [ВП], № 7/08, п. 344, від 27.04.2010, Мішо проти Франції [ВП], № 12323/12, пп. 51-52, від 06.12.2012, Сердіч та Фінчі проти Боснії та Герцеговини [ВП], №№ 27996/06 та 34836/06), п. 28, від 22.12.2009).

З наведеного випливають такі ознаки «потерпілого» від порушення законного інтересу: (а) безпосередньо йому належить законний інтерес, на захист якого подано позов; (б) має місце безпосередній негативний вплив порушення на позивача або обґрунтована ймовірність негативного впливу на позивача у майбутньому. Зокрема, якщо позивач змушений змінити свою поведінку або існує ризик бути притягнутим до відповідальності; (в) негативний вплив є суттєвим (зокрема, позивачеві завдано шкоду); (г) існує причинно-наслідковий взаємозв`язок між законним інтересом, оскаржуваним актом та стверджуваним порушенням.

Зазначені критерії не мають застосовуватись механічно та негнучким способом. Суд повинен захищати усе розмаїття законних інтересів особи, а тому у кожній конкретній справі дослідження інтересу особи через призму наведених критеріїв буде слугувати гарантією захисту таких інтересів.

З урахуванням вище наведених загальних підходів Верховний Суд дійшов висновку, що позивач не визначив, з яким конкретним матеріальним або нематеріальним благом пов`язаний його інтерес та що цей інтерес належить саме позивачу - фізичній особі.

Безпосередньо позивач не є потерпілим від бездіяльності відповідача, оскільки вона не спричинила суттєвого негативного впливу саме на позивача і він не зазнав жодної реальної шкоди.

Зазначені обставини свідчать про очевидну відсутність у позивача матеріально-правової заінтересованості і достатньою підставою для відмови у задоволенні позову.

При вирішенні спору суд касаційної інстанції враховує положення статті 7 КУпАП, відповідно до яких ніхто не може бути підданий заходу впливу в зв`язку з адміністративним правопорушенням інакше як на підставах і в порядку, встановлених законом.

Провадження в справах про адміністративні правопорушення здійснюється на основі суворого додержання законності.

Застосування уповноваженими на те органами і посадовими особами заходів адміністративного впливу провадиться в межах їх компетенції, у точній відповідності з законом.

Додержання вимог закону при застосуванні заходів впливу за адміністративні правопорушення забезпечується систематичним контролем з боку вищестоящих органів і посадових осіб, правом оскарження, іншими встановленими законом способами, за участю чітко визначеного суб`єктного складу, з дотриманням порядку вжиття заходів забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення (стаття 260 КУпАП).

Прокурор здійснює нагляд за додержанням законів при застосуванні заходів впливу за адміністративні правопорушення шляхом реалізації повноважень щодо нагляду за додержанням законів при застосуванні заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Статтею 258 КУпАП передбачено випадки, коли протокол про адміністративне правопорушення не складається. 

Відповідно до законодавства про поліцію, з врахуванням вищевказаних положень, цей орган принципово володіє дискрецією в питанні про те, вчиняти або ні будь-які дії, коли і щодо кого їх застосовувати з метою попередження загроз публічній безпеці і порядку. 

У контексті оскарженого в даному судовому провадженні, а саме виходячи з предмету оскарженого і конкретної проблеми, яку позивач піднімає у цьому спорі (зобов`язання на майбутнє виконання відповідачем своїх повноважень), Верховний Суд приходить до висновку щодо відсутності у такому випадку судового контролю за реалізацією правозастосування, передбаченого статтею 23 Закону України «Про Національну поліцію» та статтями 164, 255 КУпАП, відповідачем.  

Зважаючи на відсутність порушення відповідачем (суб`єктом владних повноважень) прав, свобод або інтересів позивача у спірних правовідносинах та з врахуванням дискреції органу національної поліції щодо вжиття заходів з метою виявлення адміністративних правопорушень, колегія суддів не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про наявність підстав для задоволення позову та вважає, що позовні вимоги не підлягають задоволенню, а тому рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню.

Крім того, Верховний Суд звертає увагу на те, що відповідно до частини другої статті 245 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення оскаржуваних судових рішень), у разі задоволення позову суд може прийняти рішення, зокрема, про: визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Враховуючи наведені положення колегія суддів зазначає, що у разі визнання судом неправомірними дій чи бездіяльності відповідача суд може зобов`язати його вчинити чи утриматися від вчинення певних дій у спосіб, визначений чинним законодавством, яким може бути захищено/відновлено порушене право. 

Резолютивна частина рішення адміністративного суду не повинна містити приписів, що прогнозують можливі порушення з боку відповідача та зобов`язання його до вчинення чи утримання від вчинення дій на майбутнє.

Таким чином, оскаржуване судове рішення першої інстанції, яким зобов`язано невизначене коло уповноважених посадових осіб НП України виконувати повноваження, передбачені статтею 23 розділу 4 Закону України «Про Національну поліцію» та відповідно до статті 255 КУпАП, прийнято з порушенням норм статей 242, 245 КАС України.   

Зважаючи на викладене, колегія суддів не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про наявність підстав для задоволення позову та вважає, що позовні вимоги не підлягають задоволенню.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

Згідно з частинами першою та третьою статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Відтак, Верховний Суд дійшов висновку про скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанції, з прийняттям нової постанови про відмову в задоволенні позову.

Висновки щодо розподілу судових витрат

Повернення та стягнення судових витрат, понесених суб`єктом владних повноважень у вигляді сплати судового збору, процесуальним законодавством не передбачено (стаття 139 КАС України). Таким чином, судові витрати не розподіляються.

Керуючись пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №460-IX та статтями 3, 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Національної поліції України задовольнити. 

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.09.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.02.2019 скасувати. 

Ухвалити нову постанову, якою у задоволенні позову ОСОБА_1 до Національної поліції України про визнання бездіяльності протиправною відмовити. 

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується. 

Головуючий                                                     Ж.М. Мельник-Томенко 

Судді                                                                  А.В. Жук 

                                                                      Н.М. Мартинюк