УХВАЛА

07 жовтня 2020 року 
Київ
справа №9901/316/20
адміністративне провадження №П/9901/316/20

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Олендера І.Я. перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправною в окремій частині постанови,

ВСТАНОВИВ:

29.09.2020 ОСОБА_1 звернувся з позовною заявою до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Верховної Ради України, у якій просить постанову Верховної Ради України від 17.07.2020 №807/ІХ «Про утворення та ліквідацію районів» визнати протиправною в частині, що стосується інтересів позивача, а саме - визнати протиправним підпункт 7 пункту 1 постанови Верховної Ради України від 17.07.2020 №807/ІХ «Про утворення та ліквідацію районів» в частині невключення Репинської територіальної громади до утвореного у Закарпатські області Хустського району; витребувати у Верхової Ради України засвідчену копію постанови від 17.07.2020 №807/ІХ «Про утворення та ліквідацію районів» через відсутність у позивача оригіналу даної постанови або засвідченої копії.

В обґрунтування своїх вимог ОСОБА_1 зазначає, що приймаючи оскаржувану постанову від 17.07.2020 №807/ІХ «Про утворення та ліквідацію районів», якою не було включено до новоствореного Хустського району всіх територіальних громад ліквідованого Міжгірського району, в тому числі Репинської територіальної громади, Верховна Рада України, змінивши  адміністративно-територіальний устрій України, порушила норми діючих законодавчих актів України, зокрема статей 2, 3, 4, 6, 21 Закону України «Про місцеве самоврядування», статей 1, 2, 5, 6, 7, 8, 8-1, 8-2 закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», а також статей 4, 5 Європейської хартії місцевого самоврядування. На переконання позивача, як наслідок, вказані норми порушує і постанова Верхової Ради України від 17.07.2020 №807/ІХ «Про утворення та ліквідацію районів», оскільки відповідач без згоди і участі жителів Репинської територіальної громади та Репинської сільської ради не включив  Репинську територіальну громаду до складу Хустського району, який утворено на територіях ліквідованих Хустського, Іршавського та Міжгірського районів.  

Крім того, позивач стверджує, що постанова Верхової Ради України від 17.07.2020 №807/ІХ «Про утворення та ліквідацію районів» безпосередньо порушує право позивача на участь у місцевому самоврядуванні, адже, на його думку, невключення Репинської територіальної громади до складу утвореного у Закарпатській області Хустського району відбулася без з`ясування думки ОСОБА_1 , як члена цієї громади, та без участі Репинської сільської ради, яку заявник обирав.    

Ознайомившись із матеріалами позовної заяви, Суд вважає за необхідне зазначити наступне.

Частина друга статті 55 Конституції України гарантує кожному право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. 

Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів, які мають своїм завданням справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.) 

Відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи. 

Частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України закріплено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вона вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень.

Питання предметної юрисдикції адміністративних судів унормовано, окрім іншого, статтею 19 Кодексу адміністративного судочинства України, за приписами частини першої якої юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: 1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; <…>.

Частиною другою цієї ж статті встановлено перелік справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів. За цією статтею такими справами є ті, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.

З аналізу вищенаведених положень вбачається, що Кодекс адміністративного судочинства України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень саме управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.

Поряд із загальними правилами провадження в адміністративних справах у суді першої інстанції, Кодекс адміністративного судочинства України встановлює певні особливості провадження для окремих категорій справ, як-от справ щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Особливості провадження у справах зазначеної категорії визначено статтею 266 Кодексу адміністративного судочинства України. За частиною першою цієї статті встановлені нею правила поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; 2) законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України; <…>.

За змістом статті 266 Кодексу адміністративного судочинства України оскарженню підлягають правові акти перелічених у цій статті суб`єктів як індивідуально-правового, так і нормативно-правового характеру.

При розмежуванні підсудності адміністративних справ про оскарження правових актів, дій чи бездіяльності, зокрема, Верховної Ради України, і при вирішенні питання щодо можливості застосування спеціальних правил Кодексу адміністративного судочинства України, передбачених для розгляду цієї категорій спорів, визначальними є характер спірних правовідносин.

Чинна Конституція України прийнята Верховною Радою України від імені Українського народу - громадян України всіх національностей (преамбула Конституції України). Тобто при прийнятті 28.06.1996 Конституції України суверенна воля народу була опосередкована Верховною Радою України.

Основним Законом України гарантовано здійснення народом влади також через сформовані у встановленому Конституцією та законами України порядку органи законодавчої, виконавчої, судової влади та органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5).

Положення частини другої статті 5 Конституції України «носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ» треба розуміти так, що в Україні вся влада належить народові. Влада народу є первинною, єдиною і невідчужуваною та здійснюється народом шляхом вільного волевиявлення через вибори, референдум, інші форми безпосередньої демократії у порядку, визначеному Конституцією та законами України, через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, сформовані відповідно до Конституції та законів України.

Статтею 75 Конституції України визначено, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.

Статтею 76 Конституції України проголошено, що конституційний склад Верховної Ради України - чотириста п`ятдесят народних депутатів України, які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п`ять років.

Востаннє вибори до Верховної Ради України (позачергові) відбулись у липні 2019 року відповідно до указу Президента України від 21.05.2019 №303/2019 «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів». Новообрані народні депутати України 29.08.2019 склали присягу й з цього моменту розпочала свою роботу Верховна Рада України дев`ятого скликання.

У резолютивній частині рішення Конституційного Суду України від 17.10.2002 №17-рп/2002 у справі №1-6/2002 зазначено, що повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій.

Основною формою діяльності Верховної Ради України є пленарні засідання під час сесій, які є регулярними зібраннями народних депутатів України відповідного скликання у визначений час, у визначеному місці і які проводяться за встановленою процедурою. На пленарних засіданнях розглядаються питання, віднесені Конституцією України до повноважень Верховної Ради України, і шляхом голосування народних депутатів України приймаються рішення з цих питань.

Під терміном «рішення» Верховної Ради України, який вживається в частині другій статті 84 Конституції України, треба розуміти результати волевиявлення парламенту України з питань, віднесених до його компетенції.

Під терміном «акти», що вживається у статті 91 Конституції України, необхідно розуміти рішення Верховної Ради України у формі законів, постанов тощо, які приймаються Верховною Радою України визначеною Конституцією України кількістю голосів народних депутатів України.

На цьому наголошено у резолютивній частині рішення Конституційного Суду України від 14.10.2003 №16-рп/2003 у справі №1-21/2003.

Таким чином, Основний Закон України закріплює за Верховною Радою України особливий правовий статус як представницького виборного колегіального органу і єдиного органу законодавчої влади, яку Верховна Рада України здійснює від імені Українського народу - єдиного джерела влади в Україні, шляхом прийняття на пленарних засіданнях відповідних рішень, у тому числі у формі постанов, з питань, віднесених Конституцією України до її повноважень.

У Рішенні від 07.04.2004 №9-рп/2004 Конституційний Суд України вказав, що за Конституцією України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, органи якої здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України (стаття 6). Всі органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19 Конституції України). Повноваження Верховної Ради України, як і повноваження Президента України, визначаються Конституцією України (статті 85, 106).

До повноважень Верховної Ради України пункт 29 статті 85 Конституції України відносить утворення і ліквідацію районів, встановлення і зміну меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів.

Конституційний Суд України у мотивувальній частині рішення від 13.07.2001 №11-рп/2001 у справі №1-39/2001 визначив, що під термінами «район», що використовується в пункті 29 частини першої статті 85 Конституції України, і «район у місті», що вживається в частині першій статті 133, частині п`ятій статті 140, частині першій статті 142 Конституції України і відповідно в абзаці третьому статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», частині першій статті 2 Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ», треба розуміти різні за своїм значенням адміністративно-територіальні одиниці в системі адміністративно-територіального устрою України, правовий статус яких повинен визначатися законом.

Поряд із цим, у мотивувальній частині рішення Конституційного Суду України від 27.03.2002 №7-рп/2002 визначено, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України, Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та, відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України, є об`єктом судового конституційного контролю.

Зважаючи на конституційний статус Верховної Ради України, як єдиного органу законодавчої влади, її участь у вирішенні питання територіального устрою України є юридичною формою реалізації її повноважень у сфері конституційних правовідносин.

Зміст наведених вище нормативних і правотворчих положень в контексті заявлених вимог дає суду підстави вважати, що існують (можуть існувати) спірні правовідносини, на які юрисдикція адміністративних судів не поширюється, або можуть скластися (виявитися) такі правові ситуації, в яких захист стверджувальних порушень прав чи інтересів може вимагати інших юрисдикційних (не виключено й позасудових) форм захисту.

З огляду на наведене Суд дійшов висновку, що положення частини першої статті 2, підпункту 2 частини першої статті 4, частини першої статті 5, частин першої, другої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України та частини першої статті 266 цього Кодексу слід розуміти так, що у порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, Верховної Ради України, які прийнято/вчинено/допущено у правовідносинах, у яких Верховна Рада України реалізовує свої владні (управлінські) повноваження.

Конституційний процес організації територіального устрою України, в тому числі шляхом утворення і ліквідації районів, та участь у ньому Верховної Ради України не є формою реалізації управлінських функцій цього органу, тому не може підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції.

Незгода позивача з тим, як відбулася організація територіального устрою України не є і не може бути підставою для того, щоб у порядку адміністративного судочинства скасовувати постанову законодавчого органу, прийняту з цього питання.

За правилами статті пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Враховуючи, що у даному конкретному випадку Верховна Рада України, приймаючи оскаржувану постанову, не виконувала владних управлінських функцій, а реалізувала свої повноваження з питань, віднесених до її компетенції як єдиного органу законодавчої влади в Україні, у відкритті провадження у цій справі належить відмовити на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки такий спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

При цьому, поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, про що зазначала Велика Палата Верховного Суду у постановах від 22.03.2018 у справі №П/9901/135/18 (провадження №11-70сап18), від 31.01.2019 у справі №9901/56/19 (адміністративне провадження №П/9901/56/19), від 27.06.2019 у справі №9901/920/18 (провадження №11-1455заі18).

Керуючись статтями 22, 170, 266 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд - 

УХВАЛИВ:

Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправною в окремій частині постанови.

Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її прийняття.

Ухвала набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

_____________
І.Я. Олендер
Суддя Верховного Суду