ПОСТАНОВА
Іменем України

28 жовтня 2020 року 
м.Київ
справа №320/3198/19
провадження №К/9901/14563/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.,

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 
на рішення Київського окружного адміністративного суду від 08.11.2019 (суддя         Харченко С.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.05.2020 (головуючий суддя Ключкович В.Ю., судді Бабенко К.А., Чаку Є.В.)
у справі № 320/3198/19 
за позовом ОСОБА_1 
до Білогородської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області 
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,
І. РУХ СПРАВИ
1. У червні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Білогородської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, в якому, беручи до уваги заяву про зміну предмета позову від 15.07.2019, просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Білогородської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області від 29.03.2019 № 487;
- зобов`язати Білогородську сільську раду Києво-Святошинського району Київської області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтованою площею 0,10 га для індивідуального дачного будівництва в с. Білогородка Києво-Святошинського району Київської області, згідно з графічним матеріалом в порядку і спосіб, передбачені статтею 118 Земельного кодексу України.
2. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 08.11.2019, яке було залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.05.2020, позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано рішення Білогородської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області від 29.03.2019 № 487 і зобов`язано Білогородську сільську раду Києво-Святошинського району Київської області повторно розглянути заяву від 15.01.2019 про надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність орієнтованою площею 0,10 га для індивідуального дачного будівництва на території с. Білогородка Києво-Святошинського району Київської області, з урахуванням обставин, які стали підставою для визнання судом протиправним та скасування рішення від 29.03.2019 №487. У решті позовних вимог відмовлено.
3. Не погодившись з такими судовими рішеннями в частині відмови у позові, ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 08.11.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.05.2020 щодо зобов`язання Білогородську сільську раду Києво-Святошинського району Київської області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 15.01.2019 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтованою площею 0,10 га для індивідуального дачного будівництва на території с. Білогородка Києво-Святошинського району Київської області, з урахуванням обставин, які стали підставою для визнання судом протиправним та скасування рішення від 29.03.2019 № 487, та ухвалити нове судове рішення стосовно цих вимог, яким зобов`язати Білогородську сільську раду Києво-Святошинського району Київської області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, цільове призначення - для індивідуального дачного будівництва площею 0,10 га на території с. Білогородка Києво-Святошинського району Київської області згідно з графічним матеріалом в порядку і спосіб, передбачені ст. 118 Земельного кодексу України.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
4. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що у січні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Білогородської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області з клопотанням про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва орієнтовним розміром 0,10 га в с. Білогородка Києво-Святошинського району Київської області. До вказаного клопотання позивачем, зокрема, приєднано графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.
5. Рішенням Білогородської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області від 29.03.2019 № 487 заяву позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність наведеної вище земельної ділянки залишено без задоволення.
6. Не погоджуючись із рішенням, прийнятим відповідачем, позивач звернувся до суду з відповідним адміністративним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
7. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанцій, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що відмова відповідача у наданні наведеного вище дозволу не містить визначених ч. 7 ст. 118 ЗК України мотивованих підстав для відмови у задоволенні вказаного клопотання разом із посиланням на норми цього Кодексу.
8. Відмовляючи частково в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що суд не вправі підміняти Білогородську сільську раду Києво-Святошинського району Київської області та приймати замість неї рішення, яке віднесено до її компетенції, втручаючись у дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень, а відтак, підстави для задоволення вимоги позивача про зобов`язання відповідача надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для індивідуального дачного будівництва відсутні.
9. Суд апеляційної інстанції відзначив, що зобов`язання судом відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може мати місце лише у випадку, якщо судом встановлено відсутність таких підстав для відмови у видачі дозволу, які передбачені законом. Колегія суддів зазначила, що хоч і повноваження Білогородської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою не є дискреційними, проте, враховуючи встановлені обставини справи, належним способом захисту за даних фактичних обставин, є саме зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву позивача від 15.01.2019 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність орієнтованою площею 0,10 га для індивідуального дачного будівництва на території с.Білогородка Києво-Святошинського району Київської області, з урахуванням обставин, які стали підставою для визнання судом протиправним та скасування рішення від 29.03.2019 №487, оскільки, суд не вправі підміняти Білогородську сільську раду Києво-Святошинського району Київської області як колегіальний орган та приймати замість неї рішення, яке віднесено до її компетенції.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
10. У касаційній скарзі позивач посилається на те, що суди попередніх інстанцій при частковій відмові у задоволенні позовних вимог не врахували практики Європейського Суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), зокрема у справах "Пономаренко проти України", "Волохи проти України", "Свято-Михайлівська Парафія проти України", "Олссон проти Швеції" та практику Верховного Суду у справах №819/570/18, №320/5699/15-а, №820/2632/17, №825/602/17, №806/1316/18.
11. За посиланням скаржника, судом апеляційної інстанції не було встановлено, що підстави, визначені законом для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність (за цільовим призначенням - для індивідуального дачного будівництва) у відповідача відсутні, а обраний судами спосіб захисту порушеного права позивача може призвести до необґрунтованих відмов відповідача у майбутньому.
VІ. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
12. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
В силу вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено у ч. 2 ст. 2 КАС України, де зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені  Конституцією  та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож адміністративні суди мали з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.
13. Стаття 118 ЗК України встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.
Згідно з ч. 1 ст. 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
Зі змісту ч. 6 ст. 118 ЗК України слідує, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні, до якого додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.
Приписами абзацу першого ч. 7 ст. 118 ЗК України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
14. Таким чином, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.
15. При цьому ч. 7 ст. 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
У разі надання органом місцевого самоврядування відмови особі у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою обов`язковим є зазначення конкретної підстави для такої відмови, що визначені у ч. 7 ст. 118 ЗК України.
16. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень ст. 118 ЗК України.
17. Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого "земельного" питання. У світлі вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим. 
18. Верховний Суд зазначає, що основним питанням, яке постало перед судами попередніх інстанцій була перевірка та надання оцінки підставам відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою.
19. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідач, відмовляючи позивачу у наданні дозволу на розробку документації із землеустрою, у прийнятому ним рішенні не навів жодних відомостей про невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
При цьому судами попередніх інстанцій скасовано рішення Білогородської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області від 29.03.2019 № 487 саме через його невмотивованість.
20. Колегія суддів не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, оскільки в оскарженому рішенні сільської ради є посилання на пропозицію постійної депутатської комісії Білгородської сільської ради з питань регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища як на підставу для залишення без задоволення клопотання ОСОБА_1 .
Своєю чергою з витягу з протоколу постійної депутатської комісії Білгородської сільської ради з питань регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища від 22.03.2019 №31 вбачається, що в ході розгляду клопотання ОСОБА_1 було виявлено, що обрана ним земельна ділянка не відповідає генеральному плану, поєднаному з детальними планами окремих частин сіл Білогородка, Шевченкове, відповідно до яких вказана земельна ділянка відноситься до зелених насаджень спеціального призначення.
21. Суд першої інстанції з цього приводу відзначив, що всупереч положенням ст. 118 ЗК України наведена вище обставина не відображена відповідачем у змісті оскаржуваного рішення, а відтак не може братися судом до уваги як мотивована підстава для відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки. При цьому представником відповідача не наведено жодних обставин неможливості покладення наведених вище доводів в основу оскаржуваного рішення, яким позивачу відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
22. Верховний Суд зазначає, що поняття вмотивованості рішення суб`єкта владних повноважень є оціночним. 
Фактично рішення Білогородської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області від 29.03.2019 № 487 є бланкетним, оскільки відсилає до іншого документа, де міститься належне мотивування підстав відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою.
Дійсно, відповідач мав відтворити мотивування депутатської комісії Білгородської сільської ради з питань регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища у рішенні від 29.03.2019 № 487, що є недоліком оскарженого рішення.
Проте цей недолік не свідчить про беззаперечну протиправність рішення та необхідність його скасування тільки з цієї підстави.
23. Суди попередніх інстанцій помилково надавали оцінку рішенню Білогородської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області від 29.03.2019 № 487 тільки з формальних підстав. При цьому обрання судами такого способу захисту права позивача як повторний розгляд відповідачем клопотання позивача не є ефективним у контексті обставин цієї справи.
24. Так, головним питанням залишається законність відмови Білогородської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо обраної позивачем земельної ділянки.
25. Постійною депутатською комісією Білгородської сільської ради з питань регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища зроблено висновок, який підтверджено матеріалами справи, про те, що обрана позивачем земельна ділянка не відповідає генеральному плану, поєднаному з детальними планами окремих частин сіл Білогородка, Шевченкове, відповідно до яких вказана земельна ділянка відноситься до зелених насаджень спеціального призначення.
26. Невідповідність розташування зазначеної у клопотанні земельної ділянки відповідно до ст.118 ЗК України полягає в тому, що обрана позивачем земельна ділянка не відповідає вимогам законів, прийнятих відповідно до них генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації.
27. Отже, відмова Білогородської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо обраної позивачем земельної ділянки є законною, незважаючи на недоліки мотивування самого рішення суб`єкта владних повноважень.
28. При цьому зобов`язання сільської ради повторно розглянути клопотання позивача не призведе до ефективного захисту порушеного права, оскільки відповідач усуне недолік щодо форми рішення та його вмотивованості, а по суті рішення залишиться незмінним.
Сам позивач у касаційній скарзі відзначає, що обраний судами спосіб захисту порушеного права позивача може призвести до відмов відповідача у майбутньому, але позивач помилково вважає, що такі відмови будуть необґрунтованими.
29. Більш ефективним способом реалізації права позивача на отримання безоплатно у власність земельної ділянки за нормами ЗК України буде обрання позивачем іншої земельної ділянки, яка є вільною та яка може бути передана у власність громадянину України за нормами чинного законодавства.
30. З урахуванням викладеного, позовні вимоги не підлягають задоволенню, а судові рішення першої та апеляційної інстанції були прийняті без повного дослідження всіх обставин справи та без дотримання мети і завдань адміністративного судочинства, визначених ст. 2 КАС України, оскільки не направлені на ефективний захист порушеного права позивача.
31. Посилання скаржника на практику Верховного Суду, викладену у справах №819/570/18, №320/5699/15-а, №820/2632/17, №825/602/17, №806/1316/18 не є релевантними до обставин цієї справи.
Також Верховний Суд вважає необґрунтованими посилання скаржника на практику Європейського Суду з прав людини у контексті обставин цієї справи.
32. За правилом ч. 1ст. 351 КАС України Суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених ст. 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
33. Таким чином, касаційна скарга не підлягає задоволенню, рішення Київського окружного адміністративного суду від 08.11.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.05.2020 підлягають скасуванню, з прийняттям нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
Керуючись ст. ст. 2, 3, 341, 345, 349, 350, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Ршення Київського окружного адміністративного суду від 08.11.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.05.2020 у справі №320/3198/19  - скасувати.
Відмовити у задоволенні позову ОСОБА_1 до Білогородської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                    В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                    О.П. Стародуб