ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 грудня 2020 року 
м. Київ
справа № 807/983/15
адміністративне провадження № К/9901/13579/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого - Стародуба О.П., 
суддів - Єзерова А.А., Кравчука В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 02.11.2015р. (суддя - Луцович М.М.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 25.05.2016р. (судді - Костів М.В., Бруновська Н.В., Шавель Р.М.) у справі за позовом Державної служби геології та надр України до Приватного акціонерного товариства «Мармуровий кар`єр» Трибушани» про анулювання спеціального дозволу,
в с т а н о в и в :
У червні 2015 року Державна служба геології та надр України звернулась до суду з позовом про:
анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 27.04.2001р. №2457 з метою видобування мармуризованного вапняку та доломіту в якості сировини, придатної для виробництва блоків, плитки, декоративної крихти та будівельного щебеню, Прибуйського родовища Рахівського району Закарпатської області, який надано ПрАТ «Мармуровий кар`єр» Трибушани».
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 27.04.2001р. позивач отримав спеціальний дозвіл на користування надрами №2457 з метою видобування мармуризованного вапняку та доломіту в якості сировини придатної для виробництва блоків, плитки, декоративної крихти та будівельного щебеню Прибуйського родовища у Рахівському районі Закарпатської області (2,5 км на захід від с. Ділове) площею 2,6 га, терміном дії до 27.04.2031р. (том І а.с. 13)
25.05.2012р. між Державною службою геології та надр України та позивачем укладено Угоду №2457 про умови користування надрами з метою видобування корисних вапняка мармуризованного та доломіту. (том І а.с. 14 - 16)
Згідно пункту 6.4 Розділу 6 цієї Угоди Держгеонадра безпосередньо або за поданням органів державного гірничого та санітарно-епідеміологічного нагляду, державного геологічного і екологічного контролю, органів місцевого самоврядування, органів державної податкової служби у разі порушення Надрокористувачем умов користування надрами має право: зупинити дію Дозволу у випадках передбачених п. 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами від 30.11.2011р. №615; припинити право користування надрами шляхом прийняття наказу про анулювання Дозволу у випадках, передбачених п. 23 Порядку; зупинити та припинити право користування надрами шляхом прийняття наказу про анулювання Дозволу в інших випадках, передбачених законодавством.
Пунктом 6.5 цієї Угоди передбачено, що дія Дозволу поновлюється Держгеонадрами за умови: усунення Надрокористувачем причин, що призвели до зупинення дії Дозволу; надання Надрокористувачем позитивного висновку спеціалізованим державним геологічним підприємством, установою, організацією, що належить до сфери управління Держгеонадр, за результатами проведення державної експертизи звітів щодо геологічних матеріалів; сплати сум фінансових санкції, застосованих у зв`язку із зупиненням дії Дозволу. 
09.08.2013р. Західним міжрегіональним територіальним відділом Департаменту державного геологічного контролю відповідно до плану проведення органами державного геологічного контролю планових перевірок надрокористувачів у ІІІ кварталі 2013 року, затв. наказом Держгеонадра України від 17.06.2013р. №325, на підставі наказу від 18.06.2013р. №330 «Про проведення планових перевірок надрокористувачів у ІІІ кварталі 2013 року» та направлення на проведення перевірки від 30.07.2013р. №106, проведено перевірку дотримання відповідачем вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин (металічні руди, неметалічні корисні копалини, горючі тверді корисні копалини), результати якої зафіксовані в Акті від 09.08.2013р. №2-02/08/2013-45/п. (том І а.с. 23 - 28)
Перевіркою встановлені наступні порушення і недоліки: відсутній Акт про передачу розвіданого родовища для промислового освоєння; відсутній Акт гірничого відводу, родовище не розробляється; документи, що посвідчують право на земельну ділянку для потреб, пов`язаних з користуванням надрами, не отримано. Родовище не розробляється; не виконується мета спеціального дозволу на користування надрами: видобування мармуризованного вапняку та доломіту в якості сировини придатної для виробництва блоків, плитки, декоративної крихти та будівельного щебеню. Родовище не розробляється; не виконуються особливі умови спеціального дозволу: І виконання умов Державного управління ОНПС в Закарпатській області (екологічна картка від 07.12.2011р. №2822/06/02) екологічна картка не представлена; II щорічний радіаційний контроль видобутої сировини в кар`єрі та продукцією з нею на відповідність вимогам НРБУ-97; V. Обов`язковий моніторинг і наукове супроводження виконання особливих умов, передбачених дозволом та угодою про умови користування надрами, відповідно до абзацу третього пункту 26 порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затв. постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011р. №615; Угода про умови користування надрами і Програма робіт в частинах: забезпечення проведення моніторингу і наукового супроводження виконання особливих умов, передбачених дозволом та угодою про умови користування надрами; отримання акту гірничого відводу (І кв. 2013р.); продовження видобування (блоки мармурові 50 м куб/рік,) (2012р.); вихід на виробничі потужності (блоки мармурові 435 м куб) (2013р.); 6. Радіаційний контроль за породами в кар`єрі в установленому порядку не здійснюється. Родовище не розробляється. (том І а.с. 29 - 36)
Судами встановлено, що 09.08.2013р. Акт перевірки підписано директором ПрАТ «Мармуровий кар`єр Трибушани» ОСОБА_1 без зауважень. (а.с. 37)
09.08.2013р. Західним міжрегіональним територіальним відділом Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України на підставі виявлених під час перевірки порушень складено припис №2-02/08/2013-45/п, яким встановлено строк до 09.09.2013р. для усунення встановлених порушень вимог законодавства у сфері надрокористування. (том І а.с. 38 - 39)
Листом від 30.08.2013р. відповідач повідомив Західний міжрегіональний територіальний відділ «Про розгляд та усунення порушення за приписом №2-02/08/2013-45/п від 09.08.2013р. щодо Прибуйського родовища» про часткове усунення порушень. (том І а.с. 43 - 45)
Позивачем із наданої відповідачем відповіді встановлено факт відсутності повного виконання припису та у зв`язку з тим, що станом на 20.11.2013р. від відповідача не надходила жодна інформація про усунення порушень, вказаних у приписі, Західним міжрегіональним територіальним відділом Департаменту державного геологічного контролю направлено подання від 20.10.2013р. №71 про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №2457 від 27.04.2001р. (том І а.с. 40 - 42)
Наказом Державної служби геології та надр України від 22.11.2013р. №589 надано відповідачу додатковий термін для усунення порушень до 01.03.2014р. про, що повідомила ПрАТ «Мармуровий кар`єр «Трибушани» листом від 03.12.2013р. №5705/03/14-13. (том І а.с. 48 - 50)
Наказом Державної служби геології та надр України від 10.07.2014р. №221 повторно надано відповідачу 10 календарних днів з моменту відправлення повідомлення для усунення порушень про, що останнього повідомлено листом від 16.07.2014р. №10092/02/14-14. (том І а.с. 51 - 53)
Відповідно до листа Державного науково-виробничого підприємства «Державний інформаційний геологічний фонд України «Геоінформ України» від 20.06.2014р. №03/303-2141 на запит позивача щодо надання інформації суб`єктів господарювання, власників спеціальних дозволів на користування надрами, які з 2011 року не видобувають корисні копалини, надано перелік родовищ з спеціальними дозволами на видобування яких з 2011р. по 2013р. не було видобутку, до якого входить і відповідач. (том І а.с. 54 - 55)
Наказом Держгеонадра України від 09.09.2014р. №288 додатково надано відповідачу 30 календарних днів для усунення порушень. (том І а.с. 56 - 57)
Листом від 05.08.2014р. №03/303-2779 ДВНП «Геоінформ України» направив до Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України уточнену інформацію щодо видобування корисних копалин по надрокористувачах. Відповідно до переліку за 2011 - 2013 рр. за даними державного балансу запасів корисних копалин інформація щодо здійснення видобутку корисних копалин відповідачем, відсутня. (том І а.с. 59 - 60)
Листом від 04.08.2014р. №230/04-12 відповідач повідомив позивача про причини, які унеможливлюють приступити до використання надр, а саме - географічні координати, які зазначені в спеціальному дозволі на користування надрами №2457 від 27.04.2001р. вказані невірно, у зв`язку з чим відповідачем прийнято рішення про внесення відповідних змін до дозволу. (том І а.с. 61 - 63)
Службовою запискою головного спеціаліста відділу контролю за геологічним вивченням та використанням надр північно-західного регіону Департаменту державного геологічного контролю винесено пропозицію на розгляд робочої групи Держгеонадр України щодо зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 27.04.2001р. №2457 на підставі пп. 1, 5, 8 п. 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затв. постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011р. №615, у зв`язку з порушенням надрокористувачем умов користування надрами або угодою про умови користування ділянкою надр, порушенням  вимог  законодавства у  сфері  надрокористування та  охорони навколишнього природного середовища, не виконання в установлений строк приписів уповноважених органів. (том І а.с. 73 - 74)
Наказом Державної служби геології та надр України від 28.11.2014р. №381 зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування мармуризованного вапняку та доломіту в якості сировини придатної для виробництва блоків, плитки, декоративної крихти та будівельного щебеню Прибуйського родовища Рахівського району Закарпатської області, наданого ПрАТ «Мармуровий кар`єр «Трибушани», та надано 30 календарних днів для усунення порушення, про що повідомлено відповідача листом від 05.12.2014р. №17044/02/14-14. (том І а.с. 75 - 77)
24.03.2015р. Західним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України внесено подання №33-14/02 на анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 27.04.2001р. №2457. (том І а.с. 78 - 80)
Позивач з метою недопущення протиправного використання надр звернувся до суду про припинення права користування надрами Приватному акціонерному товариству «Мармуровий кар`єр «Трибушани» шляхом анулювання, виданого йому спеціального дозволу.
В обґрунтування позовних вимог посилався на те, що відповідачу надано спеціальний дозвіл на користування надрами від 27.04.2001р. №2457 з метою видобування мармуризованного вапняку та доломіту в якості сировини придатної для виробництва блоків, плитки, декоративної крихти та будівельного щебеню, Прибуйського родовища Рахівського району Закарпатської області, терміном дії до 27.04.2031р. Державною службою геології та надр України проведено планову перевірку відповідача, за результатами якої встановлено ряд порушень вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин (металічні руди, неметалічні корисні копалини, горючі тверді корисні копалини). На підставі виявлених Актом перевірки від 09.08.2013р. №2-02/08/2013-45/п порушень складено припис від 09.08.2013р. №2-02/08/2013-45/п, яким встановлено строк до 09.09.2013р. для усунення встановлених порушень вимог законодавства у сфері надрокористування. Оскільки відповідачу неодноразово надавались терміни для усунення порушень, однак такі не були усунені, наявні підстави для анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 27.04.2001р. №2457.
Постановою Закарпатського окружного адміністративного суду від 02.11.2015р., яка залишена без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 25.05.2016р., в задоволенні позову відмовлено.
Ухвалюючи рішення про відмову в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходили з поважності причин, за яких відповідач допустив порушення умов користування надрами, що було зумовлено технічною помилкою у спеціальному дозволі на користування надрами в частині зазначення координат родовища.
Суди виходили з того, що Державною службою геології та надр України, всупереч протоколу Робочої групи Державної служби геології та надр України від 17.04.2014р. №6-14 та наказу Держгеонадр України від 17.04.2014р. №120, не внесено зміни (в частині географічних координат) до спецдозволу відповідача, що в свою чергу унеможливлює належним чином приступити до розроблення родовища, виготовити належні документи та виконати умови припису.
З ухваленими у справі рішеннями не погодився позивач, звернувся до суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просив скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій і прийняти нове судове рішення про задоволення позову.
В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що перевіркою встановлено порушення користування надрами, відповідачу неодноразово надавались терміни для усунення виявлених порушень. Поряд з тим, відповідач не усунув встановлених перевіркою порушень, а тому наявні підстави для анулювання спеціального дозволу на користування надрами відповідно до статті 26 Кодексу України про надра та пункту 23 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затв. постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011р. №615.
Крім того, посилається на те, що 25.05.2015р. на адресу позивача надійшла заява відповідача щодо внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами, проте заяву повернуто з доданими до неї документами у зв`язку з невідповідністю комплекту документів пункту 17 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затв. постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011р. №615. Враховуючи це, відповідач згідно Порядку №615 повинен був звернутися повторно із заявою та повним пакетом документів щодо внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами.
Викладене, на думку позивача, свідчить про неповне з`ясування судом першої інстанції фактичних обставин справи, що мають значення для вирішення спору, а отже, оскаржуване рішення прийняте з порушенням вимог статті 159 КАС України щодо всебічного, повного та об`єктивного розгляду всіх обставин справи в їх сукупності, а тому є таким, що суперечить чинному законодавству.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити її без задоволення, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
Так, відповідно до частини першої статті 19 Кодексу України про надра, тут і далі в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр.
Згідно частин 2, 3 статті 24 цього Кодексу користувачі надр зобов`язані використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.
Права та обов`язки користувача надр виникають з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами, а в разі надання права користування надрами на умовах угод про розподіл продукції - з моменту набрання чинності такою угодою, якщо інше не передбачено цією угодою.
За змістом частини 1, 2 цього Кодексу право користування надрами припиняється у разі якщо відпала потреба у користуванні надрами; закінчення встановленого строку користування надрами; припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення; використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр.
Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.
Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін врегульовано Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011р. №615.
Підпунктом 10 пункту 23 цього Порядку №615 право користування надрами припиняється органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням органів державного гірничого та санітарно-епідеміологічного нагляду, державного геологічного і екологічного контролю, органів місцевого самоврядування, органів державної податкової служби у разі припинення без поважних причин робіт, передбачених дозволом, більш як на два роки, а у разі, коли дозвіл надано на користування нафтогазоносними надрами, - більш як на 180 днів.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суди попередніх інстанцій виходили з поважності причин, з яких позивач не приступив до користування надрами, які пов?язані з наявністю технічної помилки в спецдозволі та з протиправною відмовою позивача у внесенні змін до дозволу.
Водночас, як встановлено судами попередніх інстанцій подані позивачем документи для внесення змін у спеціальний дозвіл були йому повернуті для належного оформлення.
Крім того, у цій справі предметом позовних вимог було не оскарження рішень, дій і бездіяльності суб?єкта владних повноважень, а припинення користування надрами з підстав передбачених законом.
В разі, якщо позивач вважав, що рішенням, діями чи бездіяльністю позивача як суб?єкта владних повноважень порушено його права він вправі був оскаржити такі до суду і в рамках такої справи на підставі належних щодо предмета доказування дослідження доказів, які стосувалися предмету. 
Оскільки відповідач не скористався таким правом, а тому встановлення таких обставин у справі щодо іншого предмета доказування не буде відповідати правилу належності доказів, які в силу приписів статті 73 КАС України повинні містити інформацію безпосередньо щодо предмета доказування.
Таким чином в межах предмета доказування у цій справі судам необхідно було встановити наявність передбачених пунктом 6 статті 26 Кодексу України про надра підстав для припинення права користування надрами.
В ході розгляду справи судами встановлено, що відповідач отримавши в 2001 році спеціальний дозвіл станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин та внесення 24.03.2015р. територіальним органом позивача подання про його анулювання до користування надрами не приступив. 
Посилання відповідача в обґрунтування поважності причин, з яких він не приступив до користування надрами, на невнесення позивачем змін до спецдозволу є безпідставним, оскільки відповідач ініціював питання внесення таких змін лише у 2013 році - після виявлення позивачем факту тривалого невикористання відповідачем надр та нерозробки родовища.
Водночас судами в порушення вимог 159 КАС України (в редакції до 15.12.2017р.) щодо законності та обґрунтованості судового рішення не з?ясовано чи вживав відповідач з часу отримання спецдозволу передбачені законом заходи спрямовані на його реалізацію для забезпечення можливості користування надрами, які саме дії вчинялись та на якому етапі відповідач дізнався або ж повинен був дізнатись про наявність в спеціальному дозволі технічної помилки.
При цьому, для з?ясування поважності причин, з яких відповідач не приступив до користування надрами, необхідно також з?ясувати причини, з яких позивач не звертався за виправленням технічних помилок в спецдозволі раніше 2014 року та чи є такі причини поважними.
Порушення судами попередніх інстанцій вимог статті 159 КАС України (в редакції до 15.12.2017р.) унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, а суд касаційної інстанції в силу приписів статті 341 КАС України не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
З огляду на зазначене колегія суддів приходить до висновку, що суди попередніх інстанцій не встановили обставин, які мають визначальне значення для правильного вирішення спору по суті, допустили порушення норм процесуального права, а тому рішення судів підлягають скасуванню, а справа  направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити частково.
Постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 02.11.2015р. та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 25.05.2016р. скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Судді:                                                                                
О.П. Стародуб                                        
А.А. Єзеров
В.М. Кравчук