РІШЕННЯ
Іменем України

23 листопада 2020 року 
Київ
справа №9901/301/20
адміністративне провадження №П/9901/301/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Білак М.В.,
суддів: Загороднюка А.Г., Калашнікової О.В., Соколова В.М., Уханенка С.А.,

за участю:
представника відповідача Байдаченко О.І.,
представників третіх осіб: Кот О.В., Ферштей А.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача ОСОБА_2 , треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Офіс Президента України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Голова Одеської обласної державної адміністрації Куций Максим Васильович, Голова Одеської обласної ради Паращенко Сергій Володимирович, голова Лиманської районної державної адміністрації Одеської області Приймак Василь Михайлович, Лиманська районна державна адміністрація Одеської області, Голова Лиманської районної ради Одеської області Тефтул Геннадій Олександрович, виконуюча обов`язки Трояндівського сільського голови Лиманського району Одеської області Чеботарьова Ольга Миколаївна, Фермерське господарство «Назари», ОСОБА_3 , про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, 
У С Т А Н О В И В :
ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Президента України Зеленського В.О., в якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просив суд:
- визнати протиправною бездіяльність шостого Президента України Зеленського В.О. щодо відсутності контролю з протиправної бездіяльності та корупційної діяльності Приймака В.М. - голови Лиманської районної державної адміністрації Одеської області, спричинених цілеспрямованою відсутністю контролю за наявної протиправної діяльності Чеботарьової О.М. , виконуючої з 19 лютого 2019 року повноваження сільського голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області, поза межами дев`яностоденного строку після припинення 13 лютого 2019 року повноважень ОСОБА_2 як голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області, що призвело до істотного обмеження права сільської територіальної громади на місцеве самоврядування, а також порушень законодавства у сфері підтримання об`єктів благоустрою у належному стані, зокрема, вираженою відсутністю затвердження планів інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою при використанні не за цільовим призначенням коштів загального фонду - 13282694,37 грн та субвенції 5447570,40 грн;
- зобов`язати шостого Президента України Зеленського Володимира Олександровича призначити іншого голову Лиманської районної Державної адміністрації Одеської області.
Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач зазначає, що Чеботарьова О.М. , виконуючи повноваження сільського голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області після дев`яностоденного строку дострокового припинення           19 лютого 2019 року повноважень сільського голови Трояндівської          сільської ради Лиманського району Одеської області ОСОБА_2 - діє у протиправний спосіб, оскільки законодавець не делегував останню здійснювати повноваження сільського голови поза межами дев`яностоденного строку, відлік якого розпочався 19 лютого 2019 року.
Отже, зазначає позивач, 19 лютого 2020 року сплив річний термін перебування Чеботарьової О.М. на посаді виконуючої повноваження голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області, однак до теперішнього часу Чеботарьова О.М. в порушення норм, передбачених статтею 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», виконує обов`язки голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області, у зв`язку з триваючою протиправною бездіяльністю Верховної Ради України, як єдиного законодавчого органу в Україні, вираженою у непризначенні у дев`яностоденний строк з 13 лютого 2019 року позачергових виборів голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області (рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у справі №420/2651/20 від 110 червня 2020 року). Зазначене призвело до істотного обмеження права сільської територіальної громади на місцеве самоврядування, в тому числі і права позивача, вказує останній.
Лиманська районна Державна адміністрація Одеської області, яка за своїм основним видом діяльності здійснює державне управління загального характеру, Лиманська районна рада Одеської області є органом місцевого самоврядування і враховуючи делеговані їм повноваження, зобов`язані були здійснювати контроль з попередження протиправної бездіяльності Чеботарьової О.М. , виконуючої з 19 лютого 2019 року повноваження сільського голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області, тим самим унеможливити істотне обмеження прав сільської територіальної громади на місцеве самоврядування, в тому числі і права позивача.
Отже, звертає увагу позивач, протиправна бездіяльність Президента України - Зеленського В.О. виражена відсутністю контролю у наявній протиправній бездіяльності Приймака В.М. - голови Лиманської районної Державної адміністрації Одеської області, Тефтула Г.О. - голови Лиманської районної ради Одеської області, яка пов`язана у цілеспрямованій відсутності контролю з протиправної діяльності Чеботарьової О.М. , виконуючої з 19 лютого 2019 року повноваження сільського голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області щодо неповаги до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», зокрема, виконання у протиправний спосіб обов`язків голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області за наслідком наявної триваючої протиправної бездіяльності Верховної Ради України щодо непризначення у дев`яностоденний строк з 13 лютого 2019 року, після дострокового припинення повноважень голови Трояндівської сільської ради, позачергових виборів голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області. 
Враховуючи наведене, позивач стверджує, що зазначений ієрархічний ланцюжок протиправної бездіяльності підриває довіру населення та сприяє формуванню у громадян, у тому числі й ОСОБА_1 , негативного ставлення до цих структур, як мафіозних, що притаманно нинішньому керівництву Лиманського району Одеської області, та про що всім відомо, окрім теперішнього Гаранта Конституції.
Ухвалою Верховного Суду від 18 вересня 2020 року позовну заяву ОСОБА_1 залишено без руху, а ухвалою від 12 жовтня 2020 року відкрито провадження у цій справі та призначено її до розгляду.
Відповідач не погоджується з такими доводами позивача, проти позову заперечує, вважає позовні вимоги безпідставними і необґрунтованими, такими, що не підлягають задоволенню.
Автор відзиву на позовну заяву зазначає, що право призначати на посаду голів місцевих державних адміністрацій та звільняти з цієї посади є виключним правом Президента України (за поданням Кабінету Міністрів України). Це право Глави держави є дискреційним, тобто передбачає можливість діяти на власний розсуд у межах закону без необхідності узгодження у будь-якій формі своїх дій з іншими суб`єктами.
Наголошує, що оскільки до повноважень Президента України не належить вирішення питання про призначення позачергових виборів сільського голови, то у нього і відсутній обов`язок вчиняти будь-які дії щодо контролю за призначенням цих виборів, а також контролю за здійсненням повноважень в.о. голови за межами дев`яностоденного строку з дня дострокового припинення повноважень сільського голови.
Викладене свідчить про відсутність спірних правовідносин між позивачем та Президентом України, а також про відсутність порушених прав, свобод або інтересів позивача, що, у свою чергу, виключає можливість звернення позивачем до суду, оскільки відсутнє його порушене право, що підлягає судовому захисту.
Таким чином, підсумовує автор відзиву на позовну заяву, позивачем обрано невірний спосіб захисту своїх прав, оскільки Президент України не вступав із позивачем у жодні правовідносини, а отже правові підстави для задоволення позову відсутні.
Представник третьої особи - Верховної Ради України в письмових поясненнях, що надійшли на адресу суду, зазначає, що правовідносини, які виникли між сторонами у цій справі, жодним чином не стосуються конституційних повноважень Верховної Ради України, а прийняте судове рішення у справі не може вплинути на інтереси, права або обов`язки парламенту, в тому відсутні будь-які законні підстави для залучення до участі у справі Верховної Ради України в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору.
Водночас проти позову Верховна Рада України заперечує, вважає позовні вимоги безпідставними та необґрунтованими, які не підлягають задоволенню, тому просить суд відмовити в задоволенні позову.
Представник третьої особи - Кабінет Міністрів України в письмових поясненнях зазначає про відсутність правових підстав для задоволення позову. Звертає увагу, що позивач вже звертався з аналогічним позовом до Верховного Суду (справа №9901/159/20), за результатами розгляду якого Верховним Судом ухвалено рішення від 16 липня 2020 року про відмову у задоволенні позову. Зазначене рішення залишене без змін постановою Великої Палати Верховного Суду від 30 вересня 2020 року.
Також автор пояснень щодо позову звертає увагу на відсутність порушеного права позивача. Останній не навів аргументів, які саме конкретні рішення, дії чи бездіяльність Президента України як суб`єкта владних повноважень, який реалізував публічно-владні управлінські функції (повноваження) у публічних правовідносинах, що виникли між ним та відповідачем, безпосередньо порушили його суб`єктивне право. 
Третя особа - в.о. Трояндівського сільського голови Лиманського району Одеської області Чеботарьова О.М. у своїх поясненнях зазначає, про відсутність у її діях протиправної бездіяльності, оскільки нею надіслано клопотання про призначення виборів сільського голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області до Верховної Ради України у встановлений строк.
Звертає увагу, що твердження позивача про витрачання коштів Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області з місцевого бюджету не за цільовим призначенням є недостовірними та не підтверджуються доказами.
Вважає, що подана позовна заява є безпідставною, оскільки відсутній предмет спору. Жодні права, свободи та/або законні інтереси ОСОБА_1 не були порушені.
Крім того Чеботарьова О.М. вважає, що ОСОБА_1 зловживає своїми процесуальними правами, подаючи завідомо безпідставні позови, позови за відсутності предмету спору або у спорі, який має очевидно штучний характер.
У судовому засіданні, представники відповідача, третіх осіб заперечував проти позову, просили відмовити в його задоволенні з підстав, викладених у відзиві на позовну заяву, поясненнях.
Дослідивши матеріали справи, а також докази в їх сукупності, Верховний Суд встановив такі обставини.
Трояндівська сільська рада рішенням №339-VII від 13 лютого 2019 року «Про обрання секретаря Трояндівської сільської ради VII скликання» вирішила затвердити протокол №5 засідання лічильної комісії ради про результати таємного голосування з виборів секретаря Трояндівської сільської ради та обрати секретарем Трояндівської сільської ради VII скликання Чеботарьову О.М. , депутата від виборчого округу №2, 1971 року народження, позапартійну, відповідно до пункту 4 частини першої статті 26, частини першої статті 50 та частини третьої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Рішенням Трояндівської сільської ради №340-VII від 13 лютого 2019 року «Про виконання секретарем Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області повноважень сільського голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області та уповноваження її на вчинення певних дій» вирішено на секретаря цієї ради - Чеботарьову О.М. покласти виконання повноважень сільського голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області та надати право першого підпису, а також зобов`язати звернутися у п`ятнадцятиденний строк до Верховної Ради України з клопотанням про призначення позачергових виборів сільського голови.
Відповідно до розпорядження Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області «Про вступ на посаду секретаря Трояндівської сільської ради Чеботарьової О.М. » від 19 лютого 2019 року №18/2019-КР Чеботарьова О.М. приступила до роботи на посаді секретаря Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області з 19 лютого 2019 року.
Згідно з розпорядженням Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області «Про виконання секретарем Трояндівської сільської ради Чеботарьовою О.М. повноважень сільського голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області» від 19 лютого 2019 року №19/2019-КР Чеботарьова О.М. приступила до виконання повноважень сільського голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області з 19 лютого 2019 року.
27 лютого 2019 року відповідно до вимог частини третьої статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» в.о. сільського голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області Чеботарьова О.М. звернулася до Верховної Ради України з клопотанням про призначення позачергових виборів сільського голови цієї ж сільської ради.
Також з наявної в матеріалах справи копії Звіту про роботу Трояндівської сільської ради за 2019 рік судом встановлено, що в дохід бюджету Трояндівської сільської ради за 12 місяців 2019 року надійшло доходів з урахуванням субвенцій на культуру та дошкільну освіту та інших субвенцій по загальному фонду 13282694,37 грн, без урахування субвенцій на культуру та дошкільну освіту та інших субвенцій фактично надійшло 5447570,40 грн.
Не погоджуючись з таким станом речей, а також з тим, що Чеботарьова О.М. продовжує виконувати обов`язки Трояндівського сільського голови, вважаючи бездіяльність Президента України протиправною, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Даючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає таке.
За змістом частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Звертаючись до суду з позовом, ОСОБА_1 просив, зокрема, визнати протиправною бездіяльність шостого Президента України Зеленського В.О., яка полягає у відсутності контролю за протиправною бездіяльності та корупційної, на його думку, діяльності Приймака В.М. - голови Лиманської районної державної адміністрації Одеської області, спричинених цілеспрямованою відсутністю контролю за наявної протиправної діяльності Чеботарьової О.М. , виконуючої з 19 лютого 2019 року повноваження сільського голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області, поза межами дев`яностоденного строку після припинення 13 лютого 2019 року повноважень ОСОБА_2 як голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області.
У позовній заяві позивач зосередив свою увагу на тому, що у зв`язку з непризначенням у дев`яностоденний строк з 13 лютого 2019 року позачергових виборів, порушені його права та права територіальної громади брати участь у вільному обранні на позачергових виборах Трояндівського сільського голови.
Отже, підставою звернення позивача до суду із цим позовом стало непризначення позачергових виборів Трояндівського сільського голови.
Відповідно до частини другої статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Як зазначила Велика Палата Верховного Суду у постанові від 19 квітня 2018 року (справа №П/9901/137/18 (800/426/17)), протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень слід розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
Повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України, на чому неодноразово наголошував Конституційний Суд України у своїх рішеннях (зокрема, від 10 квітня 2003 року №7-рп/2003, від 7 квітня 2004 року №9-рп/2004, від 16 травня 2007 року № 1-рп/2007) та про що слушно зауважує відповідач, і вони не можуть бути розширені законом. Тому законодавчі акти не можуть покладати додаткових прав чи обов`язків на Президента України.
Так, основні повноваження Президента України визначені в статті 106 Конституції України, аналіз якої, а також інших статей Конституції України, дає підстави стверджувати, що призначення позачергових виборів сільського голови, як і обов`язок вчиняти будь-які дії щодо контролю за призначенням цих виборів, а також контролю за здійсненням повноважень в.о. сільського голови поза межами дев`яностоденного строку з дня дострокового припинення повноважень сільського голови, не належать до повноважень Президента України.
Аналогічний висновок зроблений Великою Палатою Верховного Суду в справі №9901/159/20 (постанова від 30 вересня 2020 року).
Водночас Верховна Рада України наділена повноваженнями щодо призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування відповідно до пункту 30 частини першої статті 85 Конституції України.
За таких обставин, за відсутності у Президента України обов`язку вчиняти будь-які дії, спрямовані на виправлення ситуації з непризначенням позачергових виборів Трояндівського сільського голови, вимоги позивача про визнання бездіяльності Президента України протиправною є безпідставними, тому задоволенню не підлягають.
Щодо позовних вимог про зобов`язання шостого Президента України Зеленського В.О. призначити іншого голову Лиманської районної Державної адміністрації Одеської області, варто зазначити таке.
Згідно з частиною четвертою статті 118 Конституції України голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України.
Отже, призначення голови місцевої державної адміністрації, як і його звільнення належить до повноважень Президента України.
Розпорядженням Президента України «Про призначення В. Приймака головою Лиманської районної державної адміністрації Одеської області» від 30 травня 2017 року №116/2017-рп призначено головою Лиманської районної державної адміністрації Одеської області з 2 червня 2017 року Приймака Василя Михайловича , який очолює зазначену місцеву державну адміністрацію і на час розгляду цієї справи, що не заперечується самим позивачем.
Отже, посада голови Лиманської районної державної адміністрації Одеської області не є вакантною, а тому її не може зайняти інша особа. До того ж аналіз положень статті 118 Конституції України та статті 8 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» дає підстави стверджувати, що Президент України наділений значною свободою розсуду у виборі голів місцевих державних адміністрацій і суд не може втручатись у такі повноваження Глави держави.
За таких обставин, у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 про зобов`язання шостого Президента України Зеленського В.О. призначити іншого голову Лиманської районної Державної адміністрації Одеської області необхідно відмовити.
Аргументи позивача про порушення посадовими особами, які є третіми особами у цій справі, законодавства про місцеві вибори, а також використання ними не за цільовим призначенням бюджетних коштів не є предметом спору у цій справі, тому не може бути предметом дослідження та оцінки судом.
Відповідно до частин першої та другої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Позивачем у справі, що розглядається, не наведено жодної норми, порушеної Президентом України, не наведено також, а судом не встановлено наявність відповідного порушеного права, свободи чи інтересу позивача з боку Президента України в спірних правовідносинах. Водночас відповідачем в цій справі доведено, що до його повноважень не належить вирішення питань призначення позачергових виборів сільських голів та здійснення контролю за діями (бездіяльністю) посадових осіб органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади в контексті предмету спору.
За таких обставин, у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Президента України Зеленського В.О. про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії необхідно відмовити.
Відповідно до частини п`ятої статті 139 КАС України у разі відмови у задоволенні вимог позивача, звільненого від сплати судових витрат, або залишення позовної заяви без розгляду чи закриття провадження у справі, судові витрати, понесені відповідачем, компенсуються за рахунок коштів, передбачених Державним бюджетом України, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Оскільки позивач звільнений від сплати судового збору, а відповідачем не надано доказів понесення ним судових витрат, то такі розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 242-246, 255, 262, 266, 371 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
В И Р І Ш И В:
У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача ОСОБА_2 , треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Офіс Президента України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Голова Одеської обласної державної адміністрації Куций Максим Васильович, Голова Одеської обласної ради Паращенко Сергій Володимирович, голова Лиманської районної державної адміністрації Одеської області Приймак Василь Михайлович, Лиманська районна державна адміністрація Одеської області, Голова Лиманської районної ради Одеської області Тефтул Геннадій Олександрович, виконуюча обов`язки Трояндівського сільського голови Лиманського району Одеської області Чеботарьова Ольга Миколаївна, Фермерське господарство «Назари», ОСОБА_3 , про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, відмовити.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення може бути подана протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення до Великої Палати Верховного Суду.
Дата складання повного рішення суду 26 листопада 2020 року.

Судді                                                                                                    М.В. Білак
          
                                                                                                    А.Г. Загороднюк

                                                                                                    О.В. Калашнікова

                                                                                                    В.М. Соколов

                                                                                                    С.А. Уханенко