ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 жовтня 2020 року 
м. Київ
cправа №  916/203/19 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Могил С.К. - головуючий (доповідач), Волковицька Н.О., Случ О.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи касаційну скаргу Заступника прокурора Одеської області
на постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 04.04.2019
та ухвалу Господарського суду Одеської області від 04.02.2019
у справі № 916/203/19
за позовом Заступника прокурора Одеської області в інтересах держави в особі: 
1) Міністерства юстиції України;
2) Великодальницької сільської ради Біляївського району Одеської області,
до Товариства з обмеженою відповідальністю "Дальник-Фіш"
про визнання незаконним та скасування рішення державного реєстратора про реєстрацію права власності та скасування запису про право власності,

В С Т А Н О В И В:
У січні 2019 року Заступник прокурора Одеської області звернувся до Господарського суду Одеської області з позовом в інтересах держави в особі Міністерства юстиції України та Великодальницької сільської ради Біляївського району Одеської області до Товариства з обмеженою відповідальністю "Дальник-Фіш" в якому просив: визнати незаконним та скасувати рішення про державну реєстрацію права та їх обтяжень державного реєстратора Комунального підприємства "Реєстраційна служба Одеської області" Мохортова І.О. за індексним номером 38276777 від 22.11.2017, на підставі якого за ТОВ "Дальник-Фіш" зареєстровано право власності на нежитлові будівлі, загальною площею 1701,1 м2, що знаходяться за адресою: Одеська область, Біляївський район, с. Великий Дальник, вул. Шевченко, буд. 242 та складаються з будівлі складу "А", свинарника "Д", контори "Е", гаражу "Ж", споруди складу "З", будинку рибалки "І", сторожки "К", допоміжного складу "Л", вбиральні "М", складу "Н", інкубаційного цеху "О", споруди кунгу "П"; скасувати запис в реєстрі прав власності на нерухоме майно № 23504751 щодо реєстрації за ТОВ "Дальник-Фіш" права власності на нерухоме майно, а саме на нежитлові будівлі, загальною площею 1701,1 м2, що знаходиться за адресою: Одеська область, Біляївський район, с. Великий Дальник, вул. Шевченко, буд. 242, реєстраційний номер майна 1415181551210.
Позовні вимоги обґрунтовані фактом проведення державної реєстрації права власності на вищезазначене нерухоме майно за ТОВ "Дальник-Фіш" із порушенням вимог Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" та Порядку державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 1127 від 25.12.2015 (далі Порядок).  Обґрунтовуючи підстави для звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі Міністерства юстиції України прокурор зазначив про невиконання останнім покладених на нього повноважень у сфері контролю за здійсненням державної реєстрації. В свою чергу, порушення інтересів держави в особі Великодальницької сільської ради прокурор обґрунтовує порушенням вимог земельного законодавства, у зв`язку з проведенням державної реєстрації на нерухоме майно, яке розташоване на земельній ділянці, що належить до земель комунальної власності. 
Ухвалою Господарського суду Одеської області від 04.02.2019 (суддя Желєзна С.П.), залишеною без змін постановою Південно-західного апеляційного господарського суду від 04.04.2019 (колегія суддів у складі: Будішевська Л.О. - головуючий, Таран С.В., Мишкіна М.А.), позовну заяву та додані до неї документи повернуто на підставі п. 4 ч. 5 ст. 174 ГПК України, оскільки суди дійшли висновку про подання прокурором позову з порушенням ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" в частині надання доказів на підтвердження наявності підстав для представництва інтересів держави за заявленими позовними вимогами в особі Міністерства юстиції України та Великодолинської сільської ради Біляївського району Одеської області.
Не погоджуючись з постановою апеляційного та ухвалою місцевого господарських судів, Заступник прокурора Одеської області звернувся до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та передати справу до суду першої інстанції на новий розгляд, посилаючись на помилковість висновків судів про відсутність підстав для здійснення представництва прокурором інтересів держави в суді. 
Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 12.06.2019 відкрито провадження за касаційною скаргою, надано строк на подання відзивів на касаційну скаргу до 02.07.2019 та зупинено провадження у справі до закінчення перегляду в касаційному порядку Великою Палатою Верховного Суду справи  № 587/430/16-ц.
Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 08.10.2019 провадження у справі поновлено та вирішено здійснити перегляд оскаржуваних судових рішень в порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи.
Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 28.10.2019 зупинено провадження у справі до закінчення перегляду в касаційному порядку Великою Палатою Верховного Суду справи № 912/2385/18.
Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 07.09.2020 провадження у справі поновлено.
До Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду не надходило відзивів на касаційну скаргу.
Переглянувши в касаційному порядку постанову апеляційного та ухвалу місцевого господарських судів, колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для часткового задоволення касаційної скарги, з огляду на таке.
Пунктом 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України передбачено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Стаття 53 ГПК України встановлює, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
Відповідно до ч. 4 ст. 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.
Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у ст. 23 Закону України "Про прокуратуру". Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої).
Обставини дотримання прокурором процедури, встановленої ч.ч. 3 та 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до положень ст.ст. 53, 174 ГПК України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час відповідний уповноважений орган, виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутися до суду з позовом з метою захисту інтересів держави.
При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.
Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
В свою чергу, відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу.
Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.
Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно із частиною четвертою статті 53 ГПК України має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу, про залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення в разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки не усунуті. Такі правові висновки викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.
При цьому саме лише посилання у позовній заяві прокурора на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження із захисту державних інтересів, без доведення цього відповідними доказами, не є достатнім для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом абз. 2 ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва (наведена правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 06.08.2019 у справі № 910/6144/18, від 06.08.2019 у справі № 912/2529/18).
Відповідно до ч. 1 ст. 174 ГПК України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, викладених у статтях 162, 164, 172 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня надходження до суду позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.
Згідно з п. 4 ч. 5 цієї статті суддя повертає позовну заяву і додані до неї документи також у разі, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Отже, у випадку якщо прокурор, звертаючись з позовом, посилається на обставини, які можуть бути підставою для здійснення представництва інтересів держави в суді, однак не надає суду обґрунтування наявності цих підстав з відповідними доказами, суд залишає позовну заяву без руху для усунення цих недоліків. У тому ж випадку, якщо прокурор не посилається на такі обставини або обставини, на які він посилається, не можуть бути підставою для здійснення представництва, і, відповідно, їх обґрунтування і підтвердження доказами не має значення, суд згідно з п. 4 ч. 5 ст. 174 ГПК України повертає позовну заяву і додані до неї документи.
Відповідний висновок викладений також у постанові Верховного Суду від 08.09.2020 у справі № 916/2052/19.
У цій справі місцевий господарський суд мав можливість залишити позовну заяву прокурора без руху для усунення її недоліків, зокрема, для надання доказів на підтвердження наявності підстав для представництва інтересів держави за заявленими позовними вимогами в особі Міністерства юстиції України та Великодолинської сільської ради Біляївського району Одеської області, а також наявності обставин "виключного" випадку представництва інтересів держави в особі позивачів прокурором у даному випадку, проте зазначеного не зробив.
Крім цього, з висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у підпунктах 76-81 постанови від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, слідує, що для підтвердження судом підстав для представництва прокурора інтересів держави в суді у випадку, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган, достатнім є дотримання прокурором порядку повідомлення, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", та відсутність самостійного звернення компетентного органу до суду з позовом в інтересах держави протягом розумного строку після отримання такого повідомлення.
Однак суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, не застосував положення про залишення позовної заяви без руху, передбачені ст. 174 ГПК України, та не досліджував вищевказаний порядок повідомлення позивачів про звернення до суду, у зв`язку з чим належним чином не встановив, чи дотримався він порядку, передбаченого ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" та чи мали позивачі можливість спростувати стверджувані ним порушення інтересів держави або самостійно звернутись до суду з позовом протягом розумного строку після отримання такого повідомлення, а також, чи можна кваліфікувати їх дії у спірних правовідносинах як бездіяльність.
Крім цього, колегія суддів вважає передчасним посилання суду апеляційної інстанції на те, що саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі ст. 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).
З висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у підпунктах 42-43 постанови від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 слідує, що суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Частиною сьомою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Господарсько-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.
Крім цього, дійшовши висновку, що зі змісту поданого до суду позову не вбачається за можливе дослідити питання не здійснення Міністерством юстиції України захисту прав держави, оскільки прокурором не доводиться наявність будь-якого майнового права цього органу щодо конкретного нежитлового приміщення правомірність реєстрації права власності на яке є предметом спору за заявленими вимогами, суди обох інстанцій залишили поза увагою доводи прокурора про те, що Міністерство юстиції України, як орган, що виконує відповідні функції у спірних правовідносинах не вчиняв покладених на нього Законом України "Про реєстрацію речових прав на нерухоме майно" обов`язків щодо скасування рішення державного реєстратора про реєстрацію права власності, яке прийнято з порушенням п. 49 Порядку. Тобто прокурор не обґрунтовував порушення майнових інтересів Міністерства юстиції України вчиненням реєстраційних дій за відповідачем, а вказував на бездіяльність державного органу.
В свою чергу, відсутність порушеного права чи охоронюваного законом інтересу, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судового рішення про відмову в позові.
Що ж до посилань прокурора на неналежне виконання Великодальницькою сільською радою покладених на неї обов`язків, яким є не скасування права власності на спірні нежитлові об`єкти ТОВ "Дальник-Фіш", то дійшовши висновку про те, що прокурором не надано будь-яких доказів того, що всупереч вимог закону взагалі не здійснюються захист інтересів держави або такий захист здійснюється неналежно, суди обох інстанцій не врахували, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.       
Враховуючи викладене, Суд вважає передчасними висновки судів попередніх інстанцій, що у прокурора відсутні законні підстави на звернення з цим позовом до суду в інтересах держави в особі позивачів, оскільки вони зроблені без дотримання порядку, передбаченого ст. 174 ГПК України, без належного дослідження обставин дотримання прокурором порядку, передбаченого ст. 23 Закону, дослідження порушення інтересів держави, а також наявності або відсутності бездіяльності відповідного державного органу протягом розумного строку після отримання такого звернення, що може слугувати достатнім аргументом для підтвердження виключних підстав для представництва прокурора в інтересах держави в особі цього органу.
За наведених мотивів, оскаржувані ухвала та постанова судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а справа - передачі до місцевого господарського суду для вирішення питання про відкриття провадження з дотриманням порядку, визначеного у цій постанові, у зв`язку з чим касаційна скарга підлягає частковому задоволенню.
Оскільки, оскільки справа передається до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись ст.ст. 300, 301, 308, 310, 314, 315, 317 ГПК України, Суд, -
П О С Т А Н О В И В: 
Касаційну скаргу Заступника прокурора Одеської області задовольнити частково.
Постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 04.04.2019 та ухвалу Господарського суду Одеської області від 04.02.2019 у справі № 916/203/19 скасувати. 
Справу № 916/203/19 передати до Господарського суду Одеської області для вирішення питання про відкриття провадження.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її підписання, є остаточною та оскарженню не підлягає. 
Головуючий  суддя                                                                             Могил С.К.   
Судді:                                                                                                     Волковицька Н.О.
                                                                                                               Случ О.В.