ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 жовтня 2020 року
м. Київ
справа № 813/3096/14
адміністративне провадження № К/9901/14927/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючий - Стародуб О.П., 
судді -  Єзеров А.А.,  Кравчук В.М., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Комунального підприємства «Куликівське УЖКГ» на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 30.05.2014 (суддя - Хома О.П.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 21.06.2016 (судді - Ніколін В.В., Гінда О.М., Качмар В.Я.) у справі за позовом Комунального підприємства «Куликівське УЖКГ» до Державної екологічної інспекції у Львівській області, третя особа - Куликівська селищна рада, про визнання дій неправомірними, 
встановив:
У квітні 2014 року КП «Куликівське УЖКГ» звернулось до суду з позовом, в якому просило визнати неправомірними дії відповідача щодо нарахування збитків, обумовлених самовільним використанням водних ресурсів при відсутності дозвільного документа - спеціального дозволу на користування надрами для видобування прісної підземної води з власного підземного водозабору.
В обгрунтування позовних вимог посилався на те, що дії відповідача щодо нарахування саме йому збитків, завданих самовільним використанням водних ресурсів, є неправомірними, оскільки відсутність спеціального дозволу є наслідком бездіяльності селищної ради, якій і слід було виставити претензію.
Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 30.05.2014, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 21.06.2016, у задоволенні позову відмовлено.
З рішеннями судів попередніх інстанцій не погодився позивач, звернувся з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просив скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанції та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що судами не надано належної оцінки дійсним обставинам справи, не досліджено належним чином докази, які мають значення для правильного вирішення спору та ухвалено рішення, які підлягають скасуванню.
Заперечення на касаційну скаргу до суду не надходили.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що КП «Куликівське управління житлово-комунального господарства» зареєстроване як юридична особа 14.06.2000, про що внесено відповідний запис до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців. Згідно з довідкою з ЄДРПОУ одним із основних видів діяльності названого підприємства є забір, очищення та постачання води.
КП «Куликівське УЖКГ» діє на підставі Статуту, затвердженого рішенням сесії Куликівської селищної ради від 17.02.2000 та зареєстрованого розпорядженням голови Жовківської райдержадміністрації №408 від 14.06.2000.
Пунктом 1.3 Статуту передбачено, що назване підприємство є юридичною особою, має самостійний баланс, розрахунковий та інші фінансові рахунки в установах банків, печатку зі своєю назвою. Відповідно до п. 1.2 цього Статуту власником майна є Куликівська селищна рада. 
Відповідно до пункту 2.4 Статуту до складу КП «Куликівське УЖКГ» входять десять виробничих підрозділів, зокрема підрозділ щодо обслуговування водопостачання та водовідведення. 
Згідно з розпорядженням селищного голови смт. Куликів №49 від 31.07.2009 на баланс КП «Куликівське УЖКГ» безоплатно передано водонапірну башту Рожновського та два водонапірні насоси, а також електролічильник.
У період з 19.11.2013 по 02.12.2013 Держекоінспекція у Львівській області провела планову перевірку КП «Куликівське УЖКГ» на предмет дотримання ним вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами, за наслідками якої складено акт №2405/02/2002; далі - акт перевірки №2405/02/2002).
В акті перевірки серед іншого зазначено про те, що на балансі підприємства є одна артезіанська свердловина та одна башта Рожновського. Свердловина є джерелом водопостачання Куликівської селищної ради та частини населення і підприємств   смт. Куликів. 
Перевіркою встановлено, що в КП «Куликівське УЖКГ» відсутній паспорт свердловини та дозвіл на спеціальне водокористування. Забір підземних вод здійснюється самовільно, що є порушенням вимог ст. ст. 44, 48, 49 Водного кодексу України.
Згідно з актом перевірки №2405/02/2002 під час перевірки КП «Куликівське УЖКГ» надало інспектору наступні документи: довідку за №014 від 22.11.2013 про те, що підприємство за період з 08.08.2011 по 22.11.2013 забрало 9043 м куб. підземних вод; довідку №016 від 22.11.2013 про те, що у зв`язку з відсутністю встановлених лімітів на спецводокористування підприємство сплачує збір за спецвикористання води у п`ятикратному розмірі; лист Жовківської районної державної адміністрації №02-17/167 від 28.01.2012 про відсутність можливості виділити кошти на оплату за паспорт свердловини, гідрогеологічний висновок та дозвіл на спецкористування; податкові декларації по сплаті збору за спеціальне водокористування поверхневих та підземних вод; - копії платіжних доручень щодо сплати збору з спеціальне водокористування.
Облік витрат води, як зазначено в акті перевірки №2405/02/2002, здійснюється за допомогою лічильника, також ведеться журнал обліку. За даними первинного обліку середньодобовий забір підземних вод для забезпечення потреб населення становить 8-12 м. куб. на добу, що не перевищує обсягу 300 м. куб. на добу. Як зазначено в акті перевірки №2405/02/2002 по факту самовільного забору підземних вод підприємству будуть нараховані збитки у відповідності з чинним законодавством. Планову перевірку проведено у присутності в.о. директора КП «Куликівське УЖКГ» Матвіяс І.В., яка без жодних претензій чи зауважень отримала акт перевірки №2405/02/2002.
На підставі акта перевірки №2405/02/2002 Держекоінспекція у Львівській області винесла припис №1112-02 від 02.12.2013, відповідно до якого КП «Куликівське УЖКГ» зобов`язано виконати низку вимог з метою усунення виявлених недоліків і порушень природоохоронного законодавства, виявлених під час проведеної 19.11.2013-02.12.2013 перевірки, зокрема з покликанням на ст. ст. 44, 48, 49 Водного кодексу України від підприємства вимагалось до 05.05.2014 отримати дозвіл на спеціальне водокористування. 
Крім того, у зв`язку з виявленим фактом самовільного використання водних ресурсів (підземних вод) відповідачем здійснено розрахунок розміру відшкодування збитків, які КП «Куликівське УЖКГ» завдало державі внаслідок забору води без дозволу на спеціальне водокористування.   Такий розрахунок проведено у відповідності з «Методикою розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі внаслідок порушення вимог законодавства про охорону та раціональне використання водних ресурсів», затвердженої наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України за №389 від 20.07.2009 (з наступними змінами і доповненнями). На основі отриманих при проведенні планової перевірки відомостей про обсяги забору води відповідач нарахував, що розмір завданих КП «Куликівське УЖКГ» збитків внаслідок самовільного видобування прісних підземних вод становить 129215,43 грн.
Держекоінспекція у Львівській області надіслала на адресу КП «Куликівське УЖКГ» претензію №1097 від 18.12.2013 про відшкодування збитків, заподіяних державі у зв`язку з порушенням вимог природоохоронного законодавства, в якій, з посиланням на ст. ст. 20-2, 69 Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища», а також на ст. ст. 5-9 Господарського процесуального кодексу України Держекоінспекція у Львівській області запропонувала КП «Куликівське УЖКГ» у місячний термін відшкодувати державі завдані збитки в сумі 129215,43 грн. та зазначила, що у протилежному випадку буде заявлено позов в господарський суд Львівської області про стягнення цих коштів.
Судами встановлено, що з метою виконання вимог припису №1112-02 від 02.12.2013 КП «Куликівське УЖКГ» уклало з ТОВ «Компанія «Центр ЛТД» договір від 04.03.2014, предметом якого є надання послуг розрахунку водоспоживання та виконання робіт по підготовці необхідного пакету документів для отримання дозволу на спецводокористування. Крім того, звернулось до селищного голови смт. Куликів з проханням закласти у бюджет 2014 року кошти для відшкодування збитків, завданих державі порушенням вимог природоохоронного законодавства, в сумі 129215,43 грн., про необхідність сплати яких Держекоінспекція у Львівській області виставила претензію №1097 від 18.12.2013. Однак, зазначених коштів так і не було виділено, про що Куликівська селищна рада видала довідку №956 від 17.04.2014 відповідного змісту.
Не погоджуючись з діями відповідача щодо нарахування збитків завданих самовільним використанням водних ресурсів та виставлення претензії саме КП «Куликівське УЖКГ», позивач звернувся до суду з даним позовом.
Ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що забір води з водних об`єктів (до яких належить і підземний водоносний горизонт) із застосуванням споруд або технічних пристроїв, в силу положень Водного кодексу України, є спеціальним водокористуванням, відтак може здійснюватися лише на підставі спеціального дозволу, що видається в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. Забір води з підземного водоносного горизонту без спеціального дозволу вважається самовільним водокористуванням, що завдає шкоди природним ресурсам держави, а отже тягне за собою настання відповідальності, передбаченої законом.
Водокористувачі, які здійснюють самовільний забір води, зобов`язані в повному обсязі відшкодовувати завдану державі шкоду (збитки) внаслідок такого неправомірного користування надрами. Щодо суми, яка підлягатиме відшкодуванню, то така обчислюється за формулою, яка закріплена в Методиці розрахунку розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства про охорону та раціональне використання водних ресурсів, затвердженій наказом Мінприроди від 20.07.2009 року №389.
Суди дійшли висновку, що оскільки КП «Куликівське УЖКГ» є водокористувачем, яке здійснює самовільне користування водними ресурсами без спеціального дозволу, тому в силу вимог закону зобов`язане понести відповідальність за допущене порушення вимог природоохоронного законодавства.   
Розглядаючи справу та приймаючи рішення по суті позовних вимог суди вважали, що між сторонами існує публічно-правовий спір, у зв`язку з чим розгляд даної справи слід здійснювати за правилами адміністративного судочинства.
З такими висновками суддів колегія не погоджується з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
Згідно із частиною другою   статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
На підставі пункту 7 частини першої   статті 3 КАС України   суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до частини другої частини 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких   законом   установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої   статті 17 КАС України   визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та  19 КАС України (у редакції з 15.12.2017), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Спірні правовідносини у справі, що розглядається, виникли внаслідок незгоди позивача з діями відповідача щодо нарахування збитків, завданих самовільним використанням водних ресурсів та виставлення претензії саме позивачу, в якій відповідач запропонував сплатити нараховані збитки в добровільному порядку.
Тобто, фактично, позивачем оспорюється претензія від №1097 від 18.12.2013 про відшкодування збитків, заподіяних державі у зв`язку з порушенням вимог природоохоронного законодавства, в якій, Держекоінспекція у Львівській області запропонувала КП «Куликівське УЖКГ» у місячний термін відшкодувати державі завдані збитки в сумі 129215,43 грн. та зазначила, що у протилежному випадку буде заявлено позов в господарський суд Львівської області про стягнення цих коштів.
Верховний Суд неодноразово розглядав спори, правовідносини в яких є подібними до правовідносин у справі, що розглядається.
Зокрема, у постанові від 23.07.2019 у справі №816/2185/16 Верховний Суд дійшов наступних висновків, які можуть бути взяті до уваги під час вирішення цієї справи. 
«Згідно з частиною 1 статті 20-2 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить, зокрема: г) пред`являти претензії про відшкодування збитків і втрат, заподіяних державі в результаті порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища; л) здійснення інших повноважень, визначених законами України та покладених на нього Президентом України.
Відповідно до підпункту 12 пункту 6 Положення про Державну екологічну інспекцію України від 13.04.2011 №454/2011, Держекоінспекція для виконання покладених на неї завдань має право розраховувати розмір збитків, заподіяних державі внаслідок порушення природоохоронного законодавства, та пред`являти претензії.
Аналіз положень Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №454/2011 свідчить про те, що чинним законодавством відповідачу надано право та повноваження здійснювати розрахунок завданих збитків.
Водночас частиною 1 статті 2 КАС України, у редакції, чинній до 15.12.2017, передбачено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
За змістом частини 1 статті 6 цього Кодексу кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.
Тобто, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке порушує безпосередньо права чи обов`язки позивача.».
Оспорюваними діями Держекоінспекції у Львівській області нараховано позивачеві суму збитків в розмірі  129215,43 грн., завданих державі у зв`язку з порушенням вимог природоохоронного законодавства, виставлено претензію та №1097 від 18.12.2013 та запропоновано у місячний термін відшкодувати державі завдані збитки; у протилежному випадку буде заявлено позов в господарський суд Львівської області про стягнення цих коштів. 
Тобто, такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. 
Вимога позивача про визнання протиправними дій спрямована на заперечення суми збитків, вимогу про стягнення яких може бути заявлено до суду. 
Таким чином, спосіб захисту прав шляхом подання позову про визнання протиправними дій відповідача щодо нарахування збитків, сам по собі не сприяє ефективному відновленню порушеного права. Така вимога не має самостійного правового значення. Оцінку цих дій Суд надає під час вирішення спору про стягнення збитків.
У своїй практиці Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України").
Поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Подібну правову позицію висловлено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22.03.2018 у справі № 800/559/17, від 12.12.2018 у справі №501/463/15, від 12.12.2018 у справі № 802/2474/17-а.
Частиною першою статті 354 КАС України встановлено, що порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Враховуючи викладене, суть спірних правовідносин, правовий статус учасників справи, колегія суддів дійшла висновку, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а провадження у справі закриттю, оскільки правовідносини у цій справі не підлягають розгляду судами.
Керуючись ст. 341, 345, 354, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
постановив:
Касаційну скаргу Комунального підприємства «Куликівське УЖКГ» - задовольнити частково.
Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 30.05.2014 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 21.06.2016 - скасувати.
Провадження у справі №813/3096/14 за позовом Комунального підприємства «Куликівське УЖКГ» до Державної екологічної інспекції у Львівській області, третя особа - Куликівська селищна рада, про визнання дій неправомірними, - закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. 

Судді:                                                                                
О.П. Стародуб          
А.А. Єзеров          
В.М. Кравчук