КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД

____________________________________
Справа  №760/31457/18
Апеляційне провадження
№ 22-ц/824/13731/2020                                                                                                                                                                
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
 
15 грудня 2020 року Київський апеляційний суд у складі колегії суддів судової палати з розгляду цивільних справ:                                     
                                                           судді-доповідача                Рейнарт І.М. 
                                               суддів                                  Кирилюк Г.М., Семенюк Т.А.
                                               при секретарі                      Коліснику В.С.
 
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Києві цивільну справу за апеляційною скаргою керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області Головки Л.В. на ухвалу Переяслав-Хмельницького міськрайонного суду Київської області від 21 вересня 2020 року (суддя Керекеза Я.І.) про залишення без розгляду позовної заяви керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави в особі територіальної громади села Улянівка та села Тарасівка до Улянівської сільської ради Переяслав-Хмельницького району Київської області, ОСОБА_1 , Приватного підприємства «Євросем» про визнання недійсними рішення Улянівської сільської ради Переяслав-Хмельницького району Київської області, договорів оренди земельних ділянок та договорів суборенди земельних ділянок,
 
встановив:
 
у травні 2020р. керівник Бориспільської місцевої прокуратури Київської області Головка Л.В. в інтересах держави в особі територіальної громади села Улянівка та села Тарасівка звернувся до суду з позовом та просив:
визнати недійсним (незаконним) та скасувати рішення Улянівської сільської ради Переяслав-Хмельницького району Київської області № 111-XXI-VI від 27 грудня 2012 року, яким затверджено матеріали проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду для ведення фермерського господарства та надано ОСОБА_1 в оренду земельні ділянки, загальною площею 65,6871 га, що розташовані на території Улянівської сільської ради Переяслав-Хмельницького району Київської області, для ведення фермерського господарства;
визнати недійсними договори оренди земельних ділянок:
- № 1505/2/14, укладений 15 травня 2014 року між Улянівською сільською радою Переяслав-Хмельницького району Київської області та ОСОБА_1 щодо земельної ділянки для ведення фермерського господарства, площею 51,6693 га, кадастровий номер 3223387603:16:004:0010, що розташована в межах с. Тарасівка, на території Улянівської сільської ради Переяслав-Хмельницького району Київської області;
- № 1505/4/14, укладений 15 травня 2014 року між Улянівською сільською радою Переяслав-Хмельницького району Київської області та ОСОБА_1 щодо земельної ділянки для ведення фермерського господарства, площею 12,9129 га, кадастровий номер 3223387603:16:007:0013, що розташована в межах с. Тарасівка, на території Улянівської 

сільської ради Переяслав-Хмельницького району Київської області; 
- № 1505/3/14, укладений 15 травня 2014 року між Улянівською сільською радою Переяслав-Хмельницького району Київської області та ОСОБА_1 щодо земельної ділянки для ведення фермерського господарства, площею 1,1049 га, кадастровий номер 3223387603:16:004:0011, що розташована в межах с. Тарасівка, на території Улянівської сільської ради Переяслав-Хмельницького району Київської області;
визнати недійсними договори суборенди земельних ділянок:
- № 2502/2/15, укладений 25 лютого 2015 року між Приватним підприємством «Євросем» та ОСОБА_1 щодо земельної ділянки для ведення фермерського господарства, площею 51,6693 га, кадастровий номер 3223387603:16:004:0010;
- № 2502/4/15, укладений 25 лютого 2015 року між Приватним підприємством «Євросем» та ОСОБА_1 щодо земельної ділянки для ведення фермерського господарства, площею 12,9129 га, кадастровий номер 3223387603:16:007:0013;
- № 2502/3/15, укладений 25 лютого 2015 року між Приватним підприємством «Євросем» та ОСОБА_1 щодо земельної ділянки для ведення фермерського господарства, площею 1,1049 га, кадастровий номер 3223387603:16:004:0011.
Мотивуючи позовні вимоги зазначав, що на підставі заяви ОСОБА_1 від 19 квітня 2012р. рішенням Улянівської сільської ради Переяслав-Хмельницького району Київської області № 94-XVI-VI від 27 грудня 2012 року надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення, орієнтованою площею 67 га, в оренду для ведення фермерського господарства в межах Улянівської сільської ради.
Рішення Улянівської сільської ради Переяслав-Хмельницького району Київської області № 111-XXI-VI від 27 грудня 2012 року затверджено матеріали проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду для ведення фермерського господарства та надано ОСОБА_1 в оренду земельні ділянки, загальною площею 65,6871 га, що розташовані на території Улянівської сільської ради Переяслав-Хмельницького району Київської області, для ведення фермерського господарства.
15 травня 2014 року між Улянівською сільською радою Переяслав-Хмельницького району Київської області та ОСОБА_1 були укладені договори оренди вищезазначених земельних ділянок, які 25 лютого 2015 року передані останньою в суборенду Приватному підприємству «Євросем». 
Прокурор стверджував, що рішення Улянівської сільської ради Переяслав-Хмельницького району Київської області № 111-XXI-VI від 27 грудня 2012 року було прийнято з порушенням вимог земельного законодавства, тому підлягає скасуванню, а укладені на підставі цього рішення договори оренди від 15 травня 2014 року та суборенди від 25 лютого 2015 року недійсними.
Обґрунтовуючи звернення до суду із даним позовом, прокурор посилався на ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», ст. 56 ЦПК України та зазначав, що незаконне надання в оренду ОСОБА_1 , а в подальшому в суборенду Приватному підприємству «Євросем»,  земельних ділянок порушує інтереси держави та територіальних громад с. Улянівка та с. Тарасівка в сфері контролю за використанням та охороною земель, ефективного використання земельних ресурсів, суперечить державній політиці у сфері земельних відносин. Крім цього, встановлення факту, що ОСОБА_1 була та є працівником ПП «Євросем» свідчить про те, що земельні ділянки отримано для розширення вже існуючого масиву земель сільськогосподарським підприємством ПП «Євросем», тобто надання у такий спосіб земель було фактично спрямовано на набуття прав на землю у позаконкурентному порядку, внаслідок чого не забезпечено застосування ринкових ставок орендної плати за землю, що завдає істотної шкоди інтересам держави, територіальної 

громади, місцевому бюджету та є підставою для їх захисту органами прокуратури шляхом пред`явлення даного позову. Також прокурор посилався на відсутність компетентного органу, уповноваженого звертатися до суду з даним позовом.
            Ухвалою Переяслав-Хмельницького міськрайонного суду Київської області від 21 вересня 2020 року позовну заяву залишено без розгляду на підставі п. 2 ч. 1 ст. 257 ЦПК України.
            У поданій апеляційній скарзі керівник Бориспільської місцевої прокуратури Київської області Головка Л.В., який діє в інтересах держави в особі територіальної громади села Улянівка та села Тарасівка, просить ухвалу суду скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Прокурор посилається на порушення судом норм процесуального права та помилковість висновків суду, оскільки в позовній заяві були наведені обґрунтування наявності інтересів держави та необхідності їх захисту прокуратурою.
Також прокурор зазначає, що судом не враховано, що Улянівська сільська рада, яка уповноважена представляти інтереси територіальної громади, є відповідачем у даній справі та не наділена правом в односторонньому порядку скасовувати своє попереднє рішення та розривати укладені на його підставі договори оренди землі, спеціально уповноважений орган державного контролю - Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру не вправі пред`являти позови такої категорії, тому зазначений позов пред`явлено самостійно прокурором згідно ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».   
У відзиві на апеляційну скаргу представник Приватного підприємства «Євросем» - адвокат Боровик Б.М. просить залишити її без задоволення, а ухвалу суду без змін, посилаючись на те, що прокурором не доведено відсутність уповноваженого органу на захист інтересів держави та наявність підстав для звернення до суду з даним позовом, враховуючи що таким органом є Держгеокадастр. Крім того, тільки місцева рада, як орган місцевого самоврядування, може приймати рішення щодо передачі іншим органам, у тому числі прокуратурі, повноважень щодо управління майном, включаючи подання позовів про витребування такого майна з чужого незаконного володіння. 
Прокурор Бориспільської місцевої прокуратури Київської області, Улянівська сільська рада Переяслав-Хмельницького району Київської області, ОСОБА_1 , будучи повідомленими про день та час розгляду апеляційної скарги на офіційні електронні адреси (с.с.110-113, 123-124 т.2), у судове засідання двічі своїх представників не направили, тому на підставі ст. 372 ЦПК України колегія суддів провела судовий розгляд у їх відсутність.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника Приватного підприємства «Євросем» - адвоката Боровика Б.М., який просив залишити ухвалу суду без змін, вивчивши матеріали справи та обговоривши доводи апеляційної скарги, вважає, що вона підлягає задоволенню, виходячи з наступного.
Залишаючи позов без розгляду, суд першої інстанції виходив з того, що доводи прокурора про відсутність уповноваженого органу, який може звернутися до суду з даним позовом, не ґрунтуються на нормах матеріального права, а прокурором також не зазначено у чому полягає порушення інтересів держави, на захист яких подано цей позов.
Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції з таких підстав.
Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 257 ЦПК України суд постановляє ухвалу про залишення позову без розгляду, якщо позовну заяву від імені заінтересованої особи подано особою, яка не має повноважень на ведення справи.
Згідно ч. 3, 4 ст. 56 ЦПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за 

позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.
Відповідно до статті 131-1 Конституції України та статті 2 Закону України «Про прокуратуру» на органи прокуратури покладено функцію представництва інтересів держави у суді.
Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).
Ці міркування Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст. 131-1 Конституції України 
                                                                               
та ст. 23 Закону «Про прокуратуру».
Відтак, Суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
ЄСПЛ звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, у тих випадках, коли відповідне правопорушення зачіпає інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (див. mutatis mutandis рішення від 15 січня 2009 року у справі «Менчинська проти Росії» (Menchinskaya v. Russia), заява № 42454/02, § 35).
Звертаючись до суду з даним позовом, прокурор зазначав, що незаконне надання в оренду ОСОБА_1 , а в подальшому в суборенду Приватному підприємству «Євросем»,  земельних ділянок порушує інтереси держави та територіальних громад с. Улянівка та с. Тарасівка в сфері контролю за використанням та охороною земель, ефективного використання земельних ресурсів, суперечить державній політиці у сфері земельних відносин. Крім цього, встановлення факту, що ОСОБА_1 була та є працівником ПП «Євросем» свідчить про те, що земельні ділянки отримано для розширення вже існуючого масиву земель сільськогосподарським підприємством ПП «Євросем», тобто надання у такий спосіб земель було фактично спрямовано на набуття прав на землю у позаконкурентному порядку, внаслідок чого не забезпечено застосування ринкових ставок орендної плати за землю, що завдає істотної шкоди інтересам держави, територіальної громади, місцевому бюджету та є підставою для їх захисту органами прокуратури шляхом пред`явлення даного позову. 
Пункт 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках.
Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
У частині 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Велика Палата Верховного Суду вже звертала увагу на те, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу (пункт 70 постанови від 26 червня 2019 року в справі № 587/430/16-ц). Тобто, суд самостійно перевіряє, чи справді відсутній орган, що мав би для захисту інтересів держави звернутися до суду з таким позовом як заявив прокурор. Процедура, передбачена абзацами 

третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту. Іншими словами, прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта лише тоді, коли той має повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але не здійснює чи неналежно їх здійснює.
Крім того, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 15 січня 2020 року в справі № 698/119/18 дійшла висновку, що у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (абзац 2 частини п`ятої статті 56 ЦПК України).
Суд першої інстанції, залишаючи позов прокурора без розгляду, зазначив, що відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави у цій справі, оскільки існує уповноважений суб`єкт владних повноважень - Улянівська сільська рада, до якого прокурор всупереч вимогам статті 23 Закону України «Про прокуратуру» не звертався перед поданням позову.
Разом з цим, прокурор зазначав, що Улянівська сільська рада Переяслав-Хмельницького району Київської області є одним з відповідачів у даній справі, рішення якої оскаржується через недотримання вимог законодавства стосовно передання земельної ділянки в користування для ведення фермерського господарства. Цим прокурор обґрунтовував відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів саме у спірних правовідносинах, тобто, навів підставу для представництва інтересів держави.
Встановивши, що прокурор у позовній заяві навів підставу для представництва інтересів держави, в особі територіальної громади села Улянівка та села Тарасівка, обґрунтував у чому полягає порушення їх інтересів, визначив Улянівську сільську раду Переяслав-Хмельницького району Київської області одним із відповідачів у справі та заявив вимогу про визнання незаконним рішення ради, суд першої інстанції прийшов до помилкового висновку про залишення позовної заяви без розгляду.
У відзиві на апеляційну скаргу представник Приватного підприємства «Євросем» - адвокат Боровик Б.М. посилається на те, що органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах є Держгеокадастр.
Однак, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. 
Аналіз повноважень посадових осіб Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель дає підстави для висновку про те, що посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів, в межах своїх повноважень мають право звертатися до суду з позовом щодо 
 
відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
У даному випадку, прокурор не заявляв в інтересах держави в особі ГУ Держгегокадастру вимог про відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також вимог про повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
Предметом спору у даній справі є вимоги прокурора в інтересах держави про визнання недійсним (незаконним) та скасування рішення Улянівської сільської ради Переяслав-Хмельницького району Київської області № 111-XXI-VI від 27 грудня 2012 року, яким затверджено матеріали проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду для ведення фермерського господарства та надано ОСОБА_1 в оренду земельні ділянки, а також визнання недійсними договорів оренди та суборенди земельних ділянок.
Улянівська сільська рада Переяслав-Хмельницького району Київської області не може виступати у якості позивача так як є відповідачем у справі, оскільки предметом оскарження є рішення селищної ради.
Чинне законодавство України прямо не визначає суб`єкта контролю за законністю прийняття органом місцевого самоврядування рішень щодо відведення земельних ділянок з відповідними повноваженнями на звернення до суду із позовами.
Разом з тим, саме на прокуратуру чинне законодавство України (п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України, ч. 3-5 ст. 56 ЦПК України, ст. 36-1 Закону України «Про прокуратуру») покладає обов`язок представництва у суді інтересів держави в разі наявності порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
У даному випадку, за відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор набуває статусу позивача і самостійно виступає в якості позивача.
Відповідно до ч. 1 ст. 379 ЦПК України підставами для скасування ухвали суду, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є порушення норм процесуального права чи неправильне застосування норм матеріального права, які призвели до постановлення помилкової ухвали.
Колегія суддів вважає, що ухвала про залишення позову без розгляду судом першої інстанції постановлена з порушенням норм матеріального та процесуального права, тому підлягає скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись статтями 367, 374, 379, 381-383 ЦПК  України, апеляційний суд
 
постановив:
 
апеляційну скаргу керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області Головки Л.В., який діє в інтересах держави в особі територіальної громади села Улянівка та села Тарасівка, задовольнити.
            Ухвалу Переяслав-Хмельницького міськрайонного суду Київської області від 21 вересня 2020 року скасувати, справу за позовом керівника Бориспільської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави в особі територіальної громади села Улянівка та села Тарасівка до Улянівської сільської ради Переяслав-Хмельницького району Київської області, ОСОБА_1 , Приватного підприємства «Євросем» про визнання недійсними рішення Улянівської сільської ради Переяслав-Хмельницького району 
 
Київської області, договорів оренди земельних ділянок та договорів суборенди ділянок направити до Переяслав-Хмельницького міськрайонного суду Київської області для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з моменту прийняття, оскарженню у касаційному порядку не підлягає.
Повний текст постанови складено 28 грудня 2020 року.

Суддя-доповідач                                                      І.М. Рейнарт  

Судді                                                                         Г.М. Кирилюк

Т.А. Семенюк