ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 листопада 2020 року 
м. Київ
справа № 809/38/16
адміністративне провадження №К/9901/11425/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу №809/38/16
за позовом Івано-Франківської обласної організації Українського товариства мисливців і рибалок до Національного банку України, треті особи: Уповноважена особа Фонду гарантування вкладів фізичних осіб на ліквідацію Акціонерного товариства «Брокбізнесбанк», Публічне акціонерне товариство «Брокбізнесбанк», про визнання протиправною бездіяльності, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Національного банку України на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 4 листопада 2016 року, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Гуляка В.В., суддів: Коваля Р.Й., Судової-Хомюк Н.М.,
в с т а н о в и в :
У січні 2016 року Івано-Франківська обласна організація УТМР звернулася до суду з позовом до НБУ, в якому просила визнати протиправною бездіяльність НБУ в період листопада 2013 року - лютого 2014 року щодо невжиття адекватних, негайних та рішучих дій, неприйняття своєчасно рішення про застосування адекватного заходу впливу до ПАТ «Брокбізнесбанк», що призвело до спричинення матеріальної шкоди позивачу в сумі 1093261,83 грн.
Свої вимоги позивач обґрунтовував тим, що НБУ було порушено вимоги законодавства щодо строків проведення інспекційних планових перевірок ПАТ «Брокбізнесбанк», оскільки у 2013 році таку перевірку вперше проведено більше ніж за 5 останніх років (60 місяців), хоча такі перевірки повинні проводитись не рідше одного разу на 36 місяців. Вказує, що несвоєчасне проведення перевірки мало наслідком несвоєчасне виявлення допущених порушень у ПАТ «Брокбізнесбанк» та не застосування НБУ негайних і адекватних засобів впливу до цього банку. Крім цього, після закінчення перевірки 15.11.2013 відповідач лише 19.02.2014 направив ПАТ «Брокбізнесбанк» інформацію про результати інспектування із зазначенням виявлених порушень та про незадовільний фінансовий стан банку. Внаслідок такої бездіяльності НБУ позивач не володів інформацією про дійсний фінансовий стан ПАТ «Брокбізнесбанк» і уклав із цим банком договори банківського строкового вкладу від 13.01.2014 і від 21.02.2014 на загальну суму 1000000 грн. Оскільки 28.02.2014 ПАТ «Брокбізнесбанк» віднесено до категорії неплатоспроможних і запроваджено тимчасову адміністрацію, а із 11.06.2014 розпочато процедуру ліквідації банку, тому позивач не може отримати залишок коштів на банківських рахунках у розмірі 1093261,83 грн. Таким чином, на думку позивача, у зв`язку із протиправною бездіяльністю відповідача завдано позивачу матеріальної шкоди у розмірі вказаної суми залишку грошових коштів.
Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 29 липня 2016 року в задоволенні позову відмовлено.
Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 4 листопада 2016 року скасовано постанову суду першої інстанції та ухвалено нове рішення, яким позов задоволено частково.
Визнано протиправною бездіяльність Національного банку України в період листопада 2013 року - лютого 2014 року щодо невжиття адекватних, негайних та рішучих дій, неприйняття своєчасно рішення про застосування адекватного заходу впливу до Публічного акціонерного товариства «Брокбізнесбанк».
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Суди встановили, що Івано-Франківська обласна організація УТМР 13.01.2014 та 21.02.2014 уклала із ПАТ «Брокбізнесбанк» договори банківського строкового вкладу «Стандарт» №243 та №261 відповідно з 13.01.2014 по 16.04.2014 на суму 300000 грн та з 21.02.2014 по 26.08.2014 на суму 700000 грн. 
28.02.2014 правлінням НБУ прийнято постанову №107 про віднесення ПАТ «Брокбізнесбанк» до категорії неплатоспроможних. Того ж дня виконавчою дирекцією Фонду гарантування вкладів фізичних осіб прийнято рішення №9 про початок процедури виведення ПАТ «Брокбізнесбанк» з ринку та здійснення тимчасової адміністрації.
11.03.2014 позивач звернувся до Івано-Франківського обласного відділення АТ «Брокбізнесбанк» із заявою №01-29 про дострокове розірвання договорів банківського строкового вкладу «Стандарт» №243 від 13.01.2014 та № 261 від 21.02.2014, на що отримав відповідь № 287/045іф від 19.03.2014 про те, що ПАТ «Брокбізнесбанк» віднесений до категорії неплатоспроможних та прийнято рішення щодо запровадження тимчасової адміністрації, під час якої не здійснюється задоволення вимог вкладників та інших кредиторів банку.
03.06.2014 виконавчою дирекцією Фонду гарантування вкладів фізичних осіб прийнято рішення № 42 про продовження повноважень на тимчасову адміністрацію ПАТ «Брокбізнесбанк». 10.06.2014 правлінням НБУ винесено постанову №339 про відкликання банківської ліцензії та ліквідацію ПАТ «Брокбізнесбанк». 11.06.2014 Фонд гарантування вкладів фізичних осіб прийняв рішення №45 про початок ліквідації ПАТ «Брокбізнесбанк» та призначення уповноваженої особи Фонду на ліквідацію.
11.06.2014 за результатами взаємозвірки встановлено залишок грошових коштів позивача в ПАТ «Брокбізнесбанк» в сумі 1093261,83 грн. 
Позивач звернувся до Уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб на ліквідацію ПАТ «Брокбізнесбанк» з заявами № 01-58 від 18.06.2014 про визнання вимог кредитора Івано-Франківської обласної організації УТМР та № 01-60 від 27.06.2014 про визнання позивача кредитором. У відповідь, 28.10.2014 листом №7/352-кр позивача повідомлено, що його грошові вимоги акцептовано в сумі 1093261,83 грн та його вимоги будуть задовольнятися в 7 чергу.
Відмовляючи в задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що позивачем не доведено протиправної бездіяльності відповідача, яка б призвела до порушення прав позивача Івано-Франківської обласної організації УТМР.
Апеляційний суд, скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове про часткове задоволення позову мотивував своє рішення тим, що планове інспектування уповноваженими особами відповідача проведено за період з 01.07.2008 по 01.08.2013. При цьому, протягом 2009-2011 років інспекційних перевірок у ПАТ «Брокбізнесбанк» не планувалось. Таким чином, інспекційна планова перевірка ПАТ «Брокбізнесбанк» проведена більше ніж за 5 років (60 місяців), тобто фактично проведена вперше за цей період, тому наявна протиправна бездіяльність відповідача щодо порушення строків проведення інспекційної планової перевірки ПАТ «Брокбізнесбанк».
Відповідач не погодився із рішенням суду апеляційної інстанцій і подав касаційну скаргу з вимогами про його скасування та залишення в силі рішення суду першої інстанції.
У касаційній скарзі НБУ вказує, що апеляційним судом не взято до уваги доводи відповідача про пропуск позивачем строку звернення до суду, а також доказів про порушення відповідачем прав та законних інтересів позивача.
Заперечення на касаційну скаргу не надходили.
Верховний Суд переглянув судове рішення у межах касаційної скарги, з`ясував повноту фактичних обставин, встановлених судами, та правильність застосування норм матеріального та процесуального права і дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення скарги з огляду на таке.
Предметом позовних вимог у даній справі є визнання протиправною бездіяльності НБУ в період листопада 2013 року - лютого 2014 року щодо невжиття адекватних, негайних та рішучих дій, неприйняття своєчасно рішення про застосування адекватного заходу впливу до Публічного акціонерного товариства «Брокбізнесбанк».
Суди першої та апеляційної інстанції, вирішуючи спір по суті заявлених позовних вимог, не звернули увагу на те, що позивач пропустив строк звернення до суду з цим позовом. Разом з цим, апеляційний суд зазначив, що позов подано в медах встановленого КАС України строку, оскільки в період березня 2014 року - листопада 2015 року Івано-Франківська обласна організація УТМР здійснювала листування із ПАТ «Брокбізнесбанк» та Уповноваженою особою Фонду гарантування вкладів фізичних осіб на ліквідацію ПАТ «Брокбізнесбанк». Остання відповідь від ПАТ «Брокбізнесбанк» була за №7620 від 12.11.2015, надана на звернення позивача від 23.10.2015. Позов до суду подано позивачем 19.01.2016.
Проте, з такими висновками апеляційного суду погодитись не можна з огляду на таке.
За встановлених обставин інспекційна перевірка з питань оцінки ризиків, притаманних ПАТ «Брокбізнесбанк» та систем управління ними, а також оцінки достатності капіталу, якості активів, надходжень, ліквідності, менеджменту, оцінки адекватності ведення бухгалтерського обліку та достовірності звітності проводилася Національним банком України в 2008 році. Протягом 2009-2011 року проведення інспекційної перевірки ПАТ «Брокбізнесбанк» заплановано не було. Інспекційну перевірку ПАТ «Брокбізнесбанк» відповідно до плану інспекційних перевірок було заплановано на квітень-травень 2012 року, проте така була перенесена на підставі прохань ПАТ «Брокбізнесбанк» про перенесення перевірки згідно з листами від 16.03.2012 №888/006, 12.11.2012 №4796/049, від 25.04.2013 №3138/009.
З метою виконання вимог законодавства про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму, Національним банком України здійснювалися наступні перевірки: за період з 01.11.2007 по 01.07.2008, відповідно до довідки від 29.08.2008; за період з 01.07.2008 по 01.07.2009, відповідно до довідки від 28.08.2009, за період з 01.07.2009 по 20.08.2010, відповідно до довідки від 17.11.2010; за період з 20.08.2010 по 01.04.2012 відповідно до довідки від 07.05.2012; за період з 01.04.2012 по 05.09.2012, відповідно до довідки від 14.09.2012, які містяться в матеріалах справи. В 2013 році було проведено дві невиїзні перевірки, якими встановлені порушення зазначені в актах від 02.07.2013 та від 28.10.2013. 
Крім того, листом ПАТ «Брокбізнесбанк» від 28.10.2014 №7/352/кр позивач повідомлений про акцептування його вимог Фондом гарантування вкладів фізичних осіб в сумі 1093261,83 грн та задоволення їх в сьому чергу.
Відповідно до частин першої та другої статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції до 15 грудня 2017 року) адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Отже, право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків для звернення до суду, якими чинне законодавство обмежує звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів. Це, насамперед, обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними.
Рішенням Конституційного Суду України № 17-рп/2011 від 13 грудня 2011 року визначено, що держава може встановленням відповідних процесуальних строків, обмежувати строк звернення до суду, що не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя.
Дотримання строку звернення з адміністративним позовом є однією з умов для реалізації права на позов у публічно-правових відносинах. Вона дисциплінує учасників цих відносин у випадку, якщо вони стали спірними, запобігає зловживанням і можливості регулярно погрожувати зверненням до суду, сприяє стабільності діяльності суб`єктів владних повноважень щодо виконання своїх функцій. Відсутність цієї умови приводила б до постійного збереження стану невизначеності у публічно-правових відносинах.
Згідно ст. 100 КАС України (в редакції, яка діяла до 15 грудня 2017 року) адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала. 
Відповідно до положень ст. 67 Закону України "Про банки і банківську діяльність" метою банківського нагляду є стабільність банківської системи та захист інтересів вкладників і кредиторів банку щодо безпеки зберігання коштів клієнтів на банківських рахунках. Наглядова діяльність Національного банку України охоплює всі банки, їх відокремлені підрозділи, афілійованих та споріднених осіб банків, банківські групи, учасників банківських груп на території України та за кордоном, установи іноземних банків в Україні, а також інших юридичних та фізичних осіб у частині дотримання вимог цього Закону щодо здійснення банківської діяльності.
Проте, як встановлено у ч. 3 ст. 75 Закону України "Про банки і банківську діяльність", Національний банк України не здійснює банківський нагляд за банком у якому запроваджено тимчасову адміністрацію, здійснюється ліквідація, крім отримання звітності в установленому Національним банком України порядку.
Отже, з моменту запровадження тимчасової адміністрації в ПАТ "Брокбізнесбанк" - 28 лютого 2014 року, Національний банк України не здійснює банківський нагляд за зазначеним банком, крім отримання звітності в установленому Національним банком України порядку, а тому бездіяльність відповідача, яка оскаржується позивачем, мала місце до запровадження тимчасової адміністрації.
Національний банк України в прес-релізі від 03.03.2014 на сторінці Офіційного інтернет -представництва НБУ (www.bank.gov.ua) розмістив інформацію про віднесення ПАТ "Брокбізнесбанк" до категорії неплатоспроможних. 
Крім того, рішення Правління Національного банку України від 28.02.2014 №107 "Про віднесення Публічного акціонерного товариства "Брокбізнесбанк" до категорії неплатоспроможних" та рішення виконавчої дирекції Фонду гарантування вкладів фізичних осіб від 11.06.2014 № 45 про початок здійснення процедури ліквідації ПАТ "Брокбізнесбанк" та призначення уповноваженої особи Фонду на ліквідацію ПАТ "Брокбізнесбанк" є офіційними письмовими документами, які перебували в загальному доступі з моменту публікації в офіційних виданнях та були розміщені на офіційних сайтах Фонду гарантування вкладів фізичних осіб та Національного банку України.
Таким чином, про незадовільний фінансовий стан ПАТ "Брокбізнесбанк" та його неплатоспроможність, що на думку позивача, є наслідком протиправної бездіяльності Нацбанку, що є предметом позову, позивач мав можливість дізнатися з лютого 2014 року.  
Проте, з позовною заявою звернувся 19.01.2016, тобто після спливу встановленого шестимісячного строку.
На підтвердження того, що позивач щонайменше у жовтні 2014 року був обізнаний про незадовільний фінансовий стан ПАТ "Брокбізнесбанк" свідчить лист ПАТ «Брокбізнесбанк» від 28.10.2014 №7/352/кр, яким позивач повідомлений про акцептування його вимог Фондом гарантування вкладів фізичних осіб в сумі 1093261,83 грн та задоволення їх в сьому чергу.
Суд відзначає, що початок перебігу строку звернення до суду закон пов`язує саме із днем, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
При цьому, поважними причинами пропуску строку звернення до суду можуть бути визнані ті обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи та пов`язані з дійсними істотними перешкодами та труднощами для своєчасного вчинення відповідних дій та підтверджені належними доказами.
Водночас позивачем не доведено та судами не встановлено, як існування дійсних непереборних обставин, які перешкоджали звернутись до суду за захистом своїх прав, так і вжиття позивачем активних дій для з`ясування обставин через існування яких позивач вважає порушеними свої права. 
Строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів.
За правилами частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Початок перебігу строку на звернення до суду не може бути пов`язаний з обізнаністю чи необізнаністю позивача про окремі підстави позову, які є фактичними та/або юридичними обставинами, на яких ґрунтується вимога позивача.
Звернення до суду з позовом є способом реалізації права на захист порушених прав і свобод особи, які така особа вважає порушеними у зв`язку з виникненням певних обставин, що впливають на її права. Отже, початок перебігу строку звернення до суду пов`язується саме з виникненням оспорюваних правовідносин, тобто предметом позовних вимог та часом коли особа дізналася або повинна була дізнатися про такі обставини. 
При вирішенні питання про поважність причин пропуску строку на звернення з позовом суд надає оцінку обставинам, які слугували перешкодою для своєчасного звернення до суду, у взаємозв`язку інтервалів часу: з моменту початку перебігу, закінчення встановленого Кодексом адміністративного судочинства України строку до дати звернення до суду.
Законодавче обмеження строку оскарження судового рішення, насамперед, обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах.
Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (п. 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України").
Крім того, у рішенні Європейського суду з прав людини від 26 квітня 2007 року у справі "Олександр Шевченко проти України" зазначено: заявник не зміг довести, що він вчиняв будь-які кроки, щоб довідатись про стан провадження у його справі, отже його скарга є необґрунтованою, оскільки є невідповідною вимозі "розумного строку".
Таким чином, позивачем не наведено обставин які б свідчили про поважність причин пропуску строку на звернення до суду з позовом.
Відповідно до частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
З урахуванням викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню, а позовні вимоги - залишенню без розгляду..
Керуючись статтями 345, 349, 354, 351, 356  Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Національного банку України - задовольнити частково. 
Постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 29 липня 2016 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 4 листопада 2016 року у справі №809/38/16- скасувати, а позов Івано-Франківської обласної організації Українського товариства мисливців і рибалок  - залишити без розгляду.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................
Л.Л. Мороз
А.Ю. Бучик
А.І. Рибачук,
Судді Верховного Суду