ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 грудня 2020 року
м. Київ
справа № 815/4594/17
адміністративне провадження № К/9901/1583/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Шарапи В.М.,
суддів: Єзерова А.А., Чиркін С.М., 
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Заступника прокурора Одеської області на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 23.07.2018 у складі судді     Корой С.М. та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12.12.2018 у складі колегії суддів: Осіпова Ю.В. (суддя-доповідач), Бойка А.В., Шевчук О.А. у справі №815/4594/17 за позовом Першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Затоківської селищної ради до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, треті особи: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , відділ Державного архітектурно-будівельного контролю Білгород-Дністровської міської ради, про скасування реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1.          06.09.2017 перший заступник керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури (надалі - Прокурор), діючи в інтересах держави в особі Затоківської селищної ради, звернувся до суду з позовом до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області (надалі - відповідач, Департамент ДАБІ в Одеській області), треті особи ОСОБА_1 (надалі - ОСОБА_1 ), ОСОБА_2 (надалі - ОСОБА_3 ), відділу Державного архітектурно-будівельного контролю Білгород-Дністровської міської ради (надалі - відділ ДАБІ Білгород-Дністровської міськради), в якому просив скасувати реєстрацію декларації про готовність об`єкта до експлуатації, зареєстровану відповідачем 16.05.2017 за №ОД142171361939, щодо будівництва комплексу магазинів за адресою: АДРЕСА_1 .
1.1. У позовній заяві Прокурор зазначив, що порушення інтересів держави у цій справі полягало в безпідставному заволодінні третіми особами землею комунальної власності, а здійснення реєстрації спірної декларації про готовність об`єкта до експлуатації порушило інтереси власника землі -    Затоківської селищної ради.
2. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 08.09.2017 відкрито провадження у даній адміністративній справі. 
3. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 15.05.2018 справу прийнято до провадження іншим складом суду, у зв`язку з чим її розгляд розпочато спочатку та призначено у ній підготовче засідання на 30.05.2018 о 09:20 год.
4.  Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду, постановленою у підготовчому засіданні 30.05.2018, Прокурора було зобов`язано надати до суду обґрунтування підстав звернення із вказаним позовом.
4.          На виконання вимог суду Прокурор листом від 27.06.2018 (вхід. №ЕП/3640/18) повідомив, що звернувся до суду в інтересах держави в особі Затоківської селищної ради, оскільки проведення реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації щодо будівництва комплексу магазинів     за адресою: АДРЕСА_1 , яку на переконання Прокурора здійснено з порушенням вимог чинного законодавства, порушує інтереси власника землі, яким є Затоківська селищна рада. 
4.1.          При цьому на думку Прокурора, Затоківська селищна рада, як орган місцевого самоврядування, на який покладені функції щодо самоврядного контролю за використанням та охороною земель,        не здійснює владні повноваження щодо ініціювання судових спорів стосовно оскарження реєстрації декларації за ОСОБА_4 , ОСОБА_2 , що свідчить невжиття нею жодних заходів, спрямованих на скасування реєстрації цієї декларації.
4.2.          Крім того, підтвердженням факту допущеної бездіяльності Затоківської селищної ради, як уповноваженого суб`єкта владних повноважень, на думку Прокурора є, невчинення нею жодних дій при незаконному оформленні третіми особами права власності на спірний об`єкт нерухомості.
4.3.          Прокурор посилався на заочне рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду від 01.12.2011 у справі №2-5155/2011 за позовом ОСОБА_1 до ОСОБА_2 про визнання права власності на самочинне будівництво та ухвалу про внесення виправлень до нього Білгород- Дністровського міськрайонного суду від 15.12.2011, якими визнано за ОСОБА_1 право власності на 1/2 частину самовільно збудованого комплексу магазинів літ. "А", до якого відносяться торгівельні приміщення з №1 по АДРЕСА_1 , а також визнано за ОСОБА_2 право власності на 1/2 частину самовільно збудованого комплексу магазинів літ. "А", до якого відносяться торгівельні приміщення з №1 по АДРЕСА_1 . 
4.4.          На підставі вказаного рішення суду Комунальним підприємством "Білгород- Дністровське бюро технічної інвентаризації" 12.03.2012 проведено державну реєстрацію права власності на відповідні об`єкти нерухомого майна за ОСОБА_1 та ОСОБА_2 . 
4.5.          Рішенням Апеляційного суду Одеської області від 15.10.2015 задоволено апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Одеське морське пароплавство", заочне рішення   Білгород-Дністровського міськрайонного суду від 01.12.2011 у справі №2-5155/2011 скасовано і ухвалено нове, яким у задоволенні позову відмовлено. 
4.6.          У зв`язку з цим, керівник Білгород-Дністровської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Затоківської селищної ради пред`явив позов до Реєстраційної служби Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача ОСОБА_1 , ОСОБА_2 про скасування державної реєстрації права власності (справа №815/448/16).
4.7.          При цьому, Прокурор наголошує на тому, що Затоківська селищна рада не скористалась своїми правами щодо оскарження заочного рішення суду про визнання права власності за третіми особами на спірні об`єкти нерухомого майна та/або оскарження до суду рішень про державну реєстрацію     права власності на спірні об`єкти нерухомого майна за третіми особами.
4.8.          16.05.2017 Департаментом ДАБІ в Одеській області зареєстровано за №ОД 142171361939 декларацію про готовність об`єкта до експлуатації, подану ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , щодо комплексу магазинів за адресою: АДРЕСА_1 .
5. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 23.07.2018, яку залишено без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12.12.2018, позовну заяву залишено       без розгляду.
5.1. Залишаючи позовну заяву без розгляду суди попередніх інстанцій виходили з того, що Прокурор перебрав на себе повноваження позивача і не обґрунтував та не довів належними доказами того, що захист відповідних інтересів не здійснює або неналежно здійснює Затоківська селищна рада, що вказує на відсутність у прокурора права на звернення до суду з даним адміністративним позовом та виключає можливість розгляду і вирішення даної справи по суті заявлених позовних вимог.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
6.          Заступником прокурора Одеської області подано касаційну скаргу на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 23.07.2018 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12.12.2018, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
6.1.          Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права. Скаржник стверджує, що Прокурор у судах попередніх інстанцій довів ту обставину, що в межах спірних правовідносин Затоківська селищна рада, як орган місцевого самоврядування, неналежно здійснює повноваження, що і призвело до необхідності звернення до суду з цим адміністративним позовом.   
7.          Третьою особою - ОСОБА_1 , подано відзив на дану касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. На обґрунтування відзиву посилається на дотримання норм процесуального та матеріального права судами попередніх інстанцій та необґрунтованість і безпідставність касаційної скарги.
8.          Відповідач та інші треті особи відзивів на касаційну скаргу не подали.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
9.          Під час розгляду даної касаційної скарги колегія суддів враховує вимоги частин 1-2 статті 341 КАС України (в редакції, чинній до 08.02.2020), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
10.          Згідно з частиною 2 статті 60 КАС України (в редакції, чинній до 15.12.2017), з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави. Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
11. Частинами 3-4 статті 53 КАС України (в редакції, чинній з 15.12.2017) передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
12.          Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване. 
13.  Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає у чому полягає порушення інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту і зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень на звернення до суду з позовом прокурор зазначає про це в позовній заяві та в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
14.  Підставою для представництва прокурором у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
15.          Відповідно до частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII (надалі - Закон №1697-VII) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. 
16. Відтак, виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
17.  У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3). 
18. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
19. Аналіз положень частини 3 статті 23 Закону №1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
(2) у разі відсутності такого органу.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно. 
"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
20.          Колегія суддів звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
21. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
22.          Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Верховним Судом у постановах від 28.10.2020 у справі №1940/1300/18, від 26.10.2020 у справі №320/2585/19 та Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13.02.2019 №826/13768/16, від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.
23.          Як встановили суди попередніх інстанцій і вбачається з матеріалів справи, звертаючись до суду з даним позовом, Прокурор вказав на неналежне здійснення органом місцевого самоврядування - Затоківською селищною радою, своїх повноважень, що полягало у невчиненні нею жодних дій при незаконному оформленні третіми особами права власності на спірний об`єкт нерухомості та нездійсненні нею жодних заходів щодо ініціювання судових спорів стосовно оскарження реєстрації декларації за третіми особами.
24.          Водночас, оскільки предметом заявленого адміністративного позову є скасування декларації про готовність об`єкта до експлуатації зареєстрованої Департаментом ДАБІ в Одеській області 16.05.2017 за №ОД 142171361939, то подаючи такий позов в інтересах держави в особі  Затоківської селищної ради, Прокурор не міг покликатись на неналежне здійснення останньою  своїх повноважень під час оформлення права власності на нерухоме майно за третіми особами, адже такі правовідносини відрізняються від спірних правовідносин, які слугували підставою для звернення Прокурора до суду з відповідним позовом. 
25.  Посилання на вказані обставини могло слугувати обґрунтуванням звернення Прокурора до суду з позовом щодо оскарження рішення про проведення державної реєстрації права власності на нерухоме майно за третіми особами (справа №815/448/16, про яку Прокурором зазначено в листі  від 27.06.2018 (вх. №ЕП/3640/18), проте, не з даним позовом, який виник з  правовідносин щодо реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації, які мали місце пізніше. 
26. Крім того, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що Прокурор, посилаючись на бездіяльність Затоківської селищної ради, що на його думку, мала місце з 01.12.2011, яке є датою ухвалення заочного рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду у справі №2-5155/2011 та до 16.05.2017, яке є датою реєстрації Департаментом ДАБІ в Одеській області за №ОД 142171361939 декларації про готовність об`єкта до експлуатації, фактично, стверджує про допущення Затоківською селищною радою бездіяльності, що полягала у невиконання своїх функцій вже після кінцевої дати, оскільки заявлений позов стосується скасування реєстрації такої декларації. 
27.          За змістом норми частини 1 статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції, переглядаючи судові рішення у касаційному порядку, перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
28. Частиною 2 статті 5 КАС України встановлено, що провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
29. На момент звернення Прокурора до суду першої інстанції з адміністративним позовом, строк, протягом якого Затоківська селищна рада могла звернутися до суду з позовом про оскарження декларації про готовність об`єкта до експлуатації зареєстрованої 16.05.2017 за №ОД 142171361939     ще не сплинув. Отже, на момент звернення до суду першої інстанції, у прокурора не було підстав стверджувати про неналежне виконання Затоківською селищною радою повноважень з цих причин, а відтак і заявляти від її імені в інтересах держави даний адміністративний позов.  
30.          Таким чином, суди попередніх інстанції, з`ясувавши, що виняткові випадки для звернення Прокурора до суду з відповідним адміністративним позовом відсутні, на основі правильного застосування норм процесуального права, дійшли обґрунтованого висновку про наявність підстав для повернення позовної заяви позивачу.
31.          За приписами статті 350 КАС України (в редакції, чинній до 08.02.2020), суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
32.          З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувані  судові рішення - залишенню без змін. 
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 349, 355, 356, 359 КАС України, суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Заступника прокурора Одеської області залишити без задоволення. 
Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 23.07.2018 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12.12.2018 у справі №815/4594/17 - залишити без змін. 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Судді	В.М. Шарапа А.А. Єзеров  С.М. Чиркін