П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа №  560/3133/20 
Головуючий у 1-й інстанції:  Гнап Д.Д. 
          Суддя-доповідач:  Граб Л.С. 

17 грудня 2020 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді:  Граб Л.С. 
суддів:  Іваненко Т.В.  Сторчака В. Ю. 

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу  Головного територіального управління юстиції у Хмельницькій області  на  рішення   Хмельницького окружного адміністративного суду  від  09 вересня 2020 року  у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного територіального управління юстиції у Хмельницькій області про  визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, 
В С Т А Н О В И В :
В червні 2020 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Головного територіального управління юстиції у Хмельницькій області (далі ГТ УЮ у Хмельницькій області), в якому просила:
-визнати протиправною бездіяльність ГТ УЮ у Хмельницькій області щодо невиплати вихідної допомоги в розмірі не менше середнього місячного заробітку при звільненні у зв`язку з ліквідацією  ГТ УЮ у Хмельницькій області;
-зобов`язати відповідача виплатити вихідну допомогу в розмірі не менше середнього місячного заробітку при звільненні у зв`язку з ліквідацією ГТ УЮ у Хмельницькій області в розмірі не менше середнього місячного заробітку;
- стягнути з ГТ УЮ у Хмельницькій області  середній заробіток за час затримки розрахунку при звільненні по день винесення рішення у даній справі.
Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 09 вересня 2020 року позов задоволено частково:
-визнано протиправною бездіяльність ГТ УЮ у Хмельницькій області щодо невиплати ОСОБА_1 вихідної допомоги в розмірі не менше середнього місячного заробітку при звільненні у зв`язку з ліквідацією Головного територіального управління юстиції у Хмельницькій області;
-зобов`язано ГТ УЮ у Хмельницькій області виплатити ОСОБА_1 вихідну допомогу при звільненні у зв`язку з ліквідацією ГТ УЮ у Хмельницькій області в розмірі не менше середнього місячного заробітку.
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Не погодившись з судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить рішення суду першої інстанції в частині задоволення позову скасувати та прийняти в цій частині нове рішення, яким в задоволенні позову відмовити.
В обґрунтування доводів апеляційної скарги Управління посилається на неповне з`ясування судом першої інстанції обставин, що мають значення для розгляду справи, невідповідність висновків обставинам справи та порушення норм матеріального права, які призвели до неправильного вирішення правового спору.
За правилами п.3 ч.1 ст.311 КАС України, розгляд справи колегією суддів здійснюється в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, виходячи з наступного.
Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджується, що ОСОБА_1 в період з 12.06.2012 по 27.12.2019 працювала в органах юстиції Хмельницької області, що підтверджується копією трудової книжки  серії НОМЕР_1 .
Наказом ГТ УЮ у Хмельницькій області від 24.12.2019 №1130/04к "Про звільнення ОСОБА_1 " позивачку 27 грудня 2019 року звільнено з посади начальника відділу планово-фінансової діяльності, бухгалтерського обліку та звітності управління фінансового та матеріально-технічного забезпечення ГТ УЮ у Хмельницькій області  відповідно до пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу", у зв`язку із ліквідацією ГТ УЮ  у Хмельницькій області, з припиненням державної служби.
18.05.2020 ОСОБА_1 звернулася до Голови ліквідаційної комісії ГТ УЮ у Хмельницькій області із заявою, в якій просила виплатити їй вихідну допомогу в розмірі середньомісячної заробітної плати при звільненні у зв`язку з ліквідацією ГТ УЮ у Хмельницькій області.
Листом від 11.06.2020 вих. №Т-1/10.1/09-22/24/23 відповідач відмовив позивачу у виплаті вихідної допомоги у розмірі середньої місячної заробітної плати, посилаючись на відсутність  правових підстав для здійснення такої виплати.
Вищезазначене слугувало підставою для звернення позивачкою до суду з даним позовом.  
Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції дійшов висновку про наявність правових підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 в частині визнання протиправною бездіяльності ГТ УЮ у Хмельницькій області щодо невиплати останній вихідної допомоги в розмірі не менше середнього місячного заробітку при звільненні у зв`язку з його ліквідацією  та зобов`язання відповідача виплатити позивачці вихідну допомогу в розмірі не менше середнього місячного заробітку при звільненні.
Переглядаючи оскаржуване судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіряючи дотримання судом першої інстанцій норм процесуального права при встановленні фактичних обставин у справі та правильність застосування ним норм матеріального права, колегія суддів виходить із наступного.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначені Законом України від 10 грудня 2015 року №889-VIII "Про державну службу".
За приписами статті 1 Закону України "Про державну службу" державна служба-це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави.
Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі- державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.
Частиною першою статті 3 Закону України "Про державну службу" встановлено, що цей Закон регулює відносини, що виникають у зв`язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, визначає правовий статус державного службовця.
Згідно з п. 2 ч.2 ст.3 Закону України "Про державну службу" дія цього Закону поширюється на державних службовців, зокрема, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади.
Частиною першою статті 5 Закону України "Про державну службу" визначено, що правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.
Поряд з цим, частинами 2 та 3 ст.5 Закону України "Про державну службу" передбачено, що відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
Отже, Закон України "Про державну службу" є спеціальним законом з питань вступу, проходження та припинення державної служби.
П. 4 ч. 1 ст. 83 Закону України "Про державну службу" встановлено, що  державна служба може бути припинена за ініціативою суб`єкта призначення.
У п. 1-1 ч. 1 ст. 87 Закону України "Про державну службу" визначено, що підставою для припинення державної служби є ліквідація державного органу.
Так, постановою Кабінету Міністрів України від 09 жовтня 2019 р. №870 "Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції" постановлено ліквідувати Головне територіальне управління юстиції у Хмельницькій області.
16.10.2019  наказом Міністерства юстиції № 3173/5 територіальний орган-Головне територіальне управління юстиції у Хмельницькій області, ліквідовано. 
У частині 3 ст. 83 Закону України "Про державну службу" закріплено загальне правило щодо виплати вихідної допомоги державному службовцю-у разі звільнення з державної служби на підставі пунктів 6 і 7 частини першої цієї статті (у разі незгоди державного службовця на проходження державної служби у зв`язку із зміною її істотних умов; у разі досягнення державним службовцем 65-річного віку, якщо інше не передбачено законом) державному службовцю виплачується вихідна допомога у розмірі середньої місячної заробітної плати.
В свою чергу, частиною 4 ст. 87 Закону України "Про державну службу" врегульовано, що у разі звільнення з державної служби на підставі пункту 1 частини першої цієї статті (скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу) державному службовцю виплачується вихідна допомога у розмірі середньої місячної заробітної плати. У випадку припинення державної служби у зв`язку з ліквідацією державного органу, виплата вихідної допомоги не передбачена.
Законом України "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади" від 19.09.2019 № 117-ІХ (набрав чинності 25.09.2019) у ст. 87 Закону України "Про державну службу" внесено зміни: у п.1 ч.1 слова "ліквідація державного органу" замінено словами "скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців", а слова "у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції-іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі" виключено; доповнено пунктом 1-1 такого змісту: "1-1) ліквідація державного органу".
Так, в пояснювальній записці до проекту Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади" зазначено, що метою і завданням законопроекту є спрощення порядку прийняття на державну службу та звільнення з неї, підвищення відповідальності державних службовців за досягнення результатів їх діяльності, а також запровадження можливості контрактної державної служби та врегулювання окремих проблемних питань, обумовлених практичним впровадженням Закону, та усунення надмірного (на рівні закону) регулювання відповідних суспільних відносин. Зміни стосуються обмеження дії законодавства про працю на державну службу, спрощення порядку прийняття на державну службу та звільнення з неї, підвищення відповідальності державних службовців за досягнення результатів своєї діяльності, усунення зайвих проміжних органів оскарження, при збереженні безумовного права на судове оскарження, запровадження можливості контрактної державної служби та усунення надмірного (на рівні закону) регулювання зазначених суспільних відносин, а відповідні повноваження делегуються Кабінету Міністрів України. 
При цьому, Національним агентством України з питань державної служби в листі від 26.12.2019 № 9838/19-19 надано роз`яснення щодо виплати вихідної допомоги при ліквідації держоргану, за змістом яких вихідна допомога у розмірі середньої місячної заробітної плати виплачується державному службовцю у разі його звільнення тільки з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 87 Закону. У разі звільнення державного службовця у зв`язку з ліквідацією державного органу не передбачено виплати вихідної допомоги у розмірі середньої місячної заробітної плати.
Аналіз вищезазначених правових норм дає суду підстави для висновку, що вихідна допомога у розмірі середньої місячної заробітної плати виплачується державному службовцю у разі його звільнення тільки з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 87 Закону. У разі звільнення державного службовця у зв`язку з ліквідацією державного органу, в тому числі, на час виникнення спірних правовідносин не було передбачено виплати вихідної допомоги у розмірі середньої місячної заробітної плати.
Щодо посилання позивача на застосування до спірних відносин приписів КЗпП колегія суддів звертає увагу, що згідно з частинами 2 та 3 ст. 5 Закону України "Про державну службу" відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
Відповідно до змін, внесених до КЗпП, статтю 40 доповнено частиною п`ятою, особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 11 квітня 2018 року у справі                            № 333/298/16-ц (провадження №14-98цс18) зазначила, що проходження публічної служби-це процес діяльності особи на посадах, які вона обіймає, починаючи від моменту призначення на відповідну посаду та завершуючи припиненням публічної служби, із сукупністю всіх обставин і фактів, які супроводжують таку діяльність. Оскільки така професійна діяльність нерозривно пов`язана з отриманням оплати (винагороди) за роботу, яку особа виконує на відповідній посаді, то правовідносини, пов`язані з нарахуваннями, виплатами, утриманнями, компенсаціями, перерахунками заробітної плати, компенсацій, грошової допомоги під час виконання такою особою своїх посадових обов`язків, є одним з елементів проходження публічної служби, а під час звільнення з публічної служби - одним з елементів припинення такої служби.
Спір, що розглядається, стосується припинення державної служби (ст. 87 Закону), оскільки в Законі відсутнє посилання, що ці відносини мають бути врегульовані також і законодавством про працю, у даному випадку мають бути застосовані виключно приписи Закону України "Про державну службу".
Як вбачається зі змісту наказу Голови ліквідаційної комісії ОСОБА_2 , ОСОБА_1 звільнено з посади начальника відділу планово-фінансової діяльності, бухгалтерського обліку та звітності управління фінансового та матеріально-технічного забезпечення ГТ УЮ у Хмельницькій області, відповідно до п.1-1 ч.1 ст.87 Закону України "Про державну службу", у зв`язку ліквідацією та з припиненням державної служби.  
Отже, у спірних правовідносинах наявні такі юридичні факти: позивачка перебувала на посаді державної служби  та її звільнено у зв`язку з ліквідацією державного органу.
Згідно частини 4 статті 40 КЗпП України особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, встановлюються законом, що регулює їхній статус.
За приписами частини 2 статті 5 Закону України "Про державну службу" відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Отже, особливості звільнення державних службовців встановлені Законом України "Про державну службу", про що зазначено як в цьому законі, так і в КЗпП.
Згідно з ч.3 ст.5 Закону України "Про державну службу" дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
Питання виплати вихідної допомоги державному службовцю у зв`язку із звільненням врегульовані Законом України "Про державну службу".
У спірних правовідносинах це частина 4 статті 87 Закону України "Про державну службу", а тому суд першої інстанції безпідставно застосував положення статті 44 КЗпП України.
Стосовно посилання суду першої інстанції на практику Європейського суду з прав людини щодо "якості закону" та "законних сподівань", колегія суддів зауважує, що посилання на певне рішення Європейського суду з прав людини не може бути аргументом без з`ясування  та дослідження змісту цього рішення в повному обсязі.
Так, у тому ж рішенні у справі про соціальний захист дітей війни "Суханов та Ільченко проти України" (рішення від 26.06.2014, п. 35), на яку посилається суд першої інстанції, Європейський суд з прав людини зазначив, що за певних обставин "законне сподівання" на отримання "активу" також може захищатися ст. 1 Першого протоколу. Якщо суть вимоги особи пов`язана з майновим правом, особа, якій воно надане, може вважатися такою, що має "законне сподівання", якщо для такого права у національному законодавстві існує достатнє підґрунтя - наприклад, коли є усталена практика національних судів, якою підтверджується його існування. Проте не можна стверджувати про наявність законного сподівання, якщо існує спір щодо правильного тлумачення та застосування національного законодавства і вимоги заявника згодом відхиляються національними судами.
У даному ж спорі вимоги позивача не мають достатнього підґрунтя у національному законодавстві, оскільки зазнали змін норми законодавства щодо виплати вихідної допомоги державним службовцям, а також немає усталеної практики національних судів на підтримку аналогічних скарг заявників, а спір виник виключно з приводу тлумачення позивачкою норм закону. З огляду на це, у останньої не було "законних сподівань", які могли б підпадати під дію ст. 1 Першого протоколу.
Крім того у рішенні Європейського суду з прав людини від 03.06.2014 у справі "Великода проти України" Суд розглянув скаргу за ст. 1 Першого протоколу до Конвенції і дійшов висновку про відсутність втручання у право заявника на мирне володіння майном внаслідок внесення змін до законодавства щодо зменшення розміру соціальних виплат. Такого висновку Суд дійшов за відсутності доказів того, що ці зміни внесені не у відповідності до законної процедури та за відсутності будь-яких доказів того, що вони не були доступними та передбачуваними.
Крім того, принцип обґрунтованого очікування не може заперечувати право держав змінювати своє законодавство.
Отже, у даному випадку відсутній факт втручання держави у право позивача на мирне володіння майном.
Із врахуванням вищевикладеного, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов  помилкового висновку про порушення права позивачки на отримання вихідної допомоги у розмірі не менше середнього місячного заробітку відповідно до частини першої статті 44 КЗпП України.
У силу п.2 ч.1 ст.315  КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Згідно зі ст.317 КАС України  підставами для скасування судового рішення суду першої  інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення зокрема є, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
За таких обставин, колегія суддів вважає, що необхідно скасувати рішення суду першої інстанції в оскаржуваній частині та прийняти в цій частині нову постанову про відмову в  задоволенні позову.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, суд 
П О С Т А Н О В И В:
апеляційну скаргу Головного територіального управління юстиції у Хмельницькій області задовольнити  повністю.
Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 09 вересня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного територіального управління юстиції у Хмельницькій області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії скасувати в частині задоволенння позову.
Прийняти в цій частині нову постанову, якою в задоволенні позову ОСОБА_1 , відмовити.
В решті рішення залишити без змін.  
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає. 

Головуючий	 	 	Граб Л.С.	
 	 	 	 	
Судді	 	   	Іваненко Т.В.    Сторчак В. Ю.