ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
19 жовтня 2020 року           справа №360/1187/20 

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючого судді Міронової Г.М., суддів: Гайдара А.В., Сіваченка І.В.,  розглянув в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 10 червня 2020 р. (у повному обсязі складено 10 червня 2020 року у м. Сєвєродонецьк)  у справі  № 360/1187/20 (головуючий І інстанції суддя Кисельова Є.О.)  за позовом   ОСОБА_1  до  Головного управління Національної поліції в Луганській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,
                                       
                                                         ВСТАНОВИВ:

Позивач 19.03.2020 року звернувся до суду з  позовною заявою до відповідача, в якій, просив: визнати протиправною бездіяльність Головного управління Національної поліції в Луганській області, оформлену листами від 09.10.2019 № 5607/111/19/05-2019, від 26.12.2019 № 7205/111/19/05-2019, від 06.02.2020 № 727/111/19/05-2020, про відмову в зарахуванні в стаж діяльності в галузі права перебування ОСОБА_1 на посадах в органах внутрішніх справ та Національної поліції України; зобов`язати Головне управління Національної поліції в Луганській області зарахувати стаж перебування ОСОБА_1 на посадах в органах внутрішніх справ та Національної поліції України з 04.08.2004 по 31.05.2019 до стажу роботи в галузі права.
Рішенням  Луганського окружного адміністративного суду від 10 червня 2020 р. у справі № 360/1187/20 у задоволенні позову ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Луганській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії  відмовлено повністю.
Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій  просив скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
В обґрунтування апеляційної скарги  вказує на те, що з пункту 3 частини 7 ст. 15 Закону України  «Про Національну поліцію» вбачається обов`язок Національної поліції  країни визначати та підтверджувати стаж роботи в галузі права.
Вказує, що Законом України «Про звернення громадян», зокрема статті 15 для забезпечення об`єктивного та вчасного розгляду його звернень від 26 .09.2019, 30.11.2019 та 28.01.2020 щодо підтвердження стажу роботи в галузі права, відповідач зобов`язаний був забезпечити об`єктивний і вчасний розгляд  звернення, перевірити викладені в ньому факти, прийняти рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечити його виконання, чого фактично не було зроблено, чим порушено гарантовані  діючим  законодавством України  його  права.
Судом помилково визначено, що відносини між ним та відповідачем регулюються лише Законом України «Про звернення громадян». Враховуючи, що 30.11.2019 та 28.01.2020 ним на адресу ГУНП в Луганській області подавались запити на отримання публічної інформації прямо вбачається необхідність застосування до спірних правовідносин Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Вважає, що відмова в наданні інформації з підстав, які не встановлені законом, так само, як і відмова без обґрунтування наявності таких підстав є неправомірною, таким чином ГУНП в Луганській області допустило протиправну бездіяльність шляхом ненадання довідки про наявність у нього стажу у сфері права.
Також апелянт зазначає, що при відсутності норм закону, які забороняють надавати запитувану ним інформацію та наявності відповідної компетенції у відповідача, суд не мав законних підстав для ухвалення рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, що порушує гарантовані Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод його прав, а саме: право на справедливий і публічний розгляд справи та право на забезпечення прав свобод без дискримінації.
Відповідачем на адресу суду надіслано відзив на апеляційну скаргу, в якому просив у задоволенні апеляційної скарги відмовити у повному обсязі. 
Сторони у судове засідання не з`явились про розгляд справи були повідомлені належним чином. 
За приписами п. 3 ч. 1  ст. 311 КАС України справу розглянуто в порядку письмового провадження.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково  поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів  та вимог апеляційної скарги.
Судами  першої  та апеляційної інстанцій встановлено наступне.
Відповідно до посвідчення від 04.02.2016 року серії НОМЕР_1 позивач має статус учасника бойових дій (а. с. 9).
Згідно з копією дубліката трудової книжки позивача від 06.11.2015 року серії НОМЕР_2 ,  довідки про проходження служби в органах внутрішніх справ (далі - ОВС) та Національній поліції України (далі - НПУ) від 03.07.2019 року № 2340/111/19-2019 ОСОБА_1 у період: з серпня 2000 по травень 2019 року проходив службу в ОВС та в НПУ (а.с. 10, 24-25).
26 вересня 2019 року позивач звернувся до ГУНП в Луганській області із заявою про надання довідки щодо підтвердження стажу професійної діяльності у сфері права під час проходження служби в Національній поліції України та в органах внутрішніх справ України (а. с. 18).
09.10.2019 року за вихідним реєстраційним номером 5607/111/19/05-2019 ГУНП в Луганській області на заяву позивача від 26.09.2019 року скерована відповідь, що надання роз`яснень щодо тлумачення стажу роботи у сфері (галузі) права та віднесення стажу служби в ОВС та НПУ до стажу професійної діяльності (роботи) у сфері (галузі) права до повноважень  та  компетенції  відповідача  не належить (а. с. 19).
30.10.2019 року позивач звернувся до відповідача із запитом про отримання публічної інформації відповідно до Закону України «Про звернення громадян», в якому просив надати копію висновку щодо розгляду його заяви від 26.09.2019 року про надання довідки щодо підтвердження стажу професійної діяльності у сфері права під час його проходження служби в Національній поліції України та органах внутрішніх справ України (а.с. 20).
26.12.2019 року за вихідним реєстраційним номером 7205/111/19/05-2019 ГУНП в Луганській області на запит позивача від 30.10.2019 року надано відповідь, в якій роз`яснено, що на заяву від 26.09.2019 року позивачу було надано обґрунтовану відповідь від 09.10.2019 року за вихідним реєстраційним номером 5607/111/19/05-2019, а висновок про результати розгляду вказаної заяви не складався у зв`язку з відсутністю потреби у проведенні перевірки за зверненням (а. с. 21).
28.01.2020 року позивач звернувся до відповідача із запитом про отримання публічної інформації, в якому із посиланням на положення пункту 3 частини сьомої статті 15, статтю 79 Закону України «Про Національну поліцію», наказ Міністерства внутрішніх справ «Про затвердження порядку формування та ведення особових справ поліцейських» від 12.05.2016 № 377, просив надати інформацію до чиєї компетенції входить визначення наявності стажу роботи в галузі права у випадку призначення особи на посади зазначені у статті 15 Закону України «Про Національну поліцію», а також ким було підтверджено наявність стажу роботи в галузі права у призначених керівників, заступників керівників територіальних органів поліції Луганської області. Також просив надати довідку про стаж професійної діяльності у сфері права під час проходження служби в ОВС та НПУ (а. с. 22).
06.02.2020 року за вихідним реєстраційним номером 727/111/19/05-2020 відповідачем на запит від 28.01.2020 року надано відповідь, в якій зазначено, що згідно положень статті 15 Закону України «Про Національну поліцію» керівники територіальних органів поліції призначаються на посади та звільняються з посад керівником поліції за погодженням з Міністром внутрішніх справ України. Начальника ГУНП в Луганській області та заступників начальника ГУНП в Луганській області призначено на займані посади відповідно до вимог чинного законодавства України, з урахуванням відомостей про проходження ними служби в Національній поліції, відображених в їх особових справах. Також повторно повідомлено, що надання довідки про стаж роботи у сфері (галузі) права до повноважень ГУНП в Луганській області не належить (а.с. 23).
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відмови у задоволенні позовних вимог з огляду на наступне.
Статтею 19 Конституції України визначено, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За унормуванням статті 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Згідно з частиною першою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Частиною другою статті 2 КАС України визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
За змістом частини першої статті 1 Закону України від 02.10.1996 року  № 393/96-ВР «Про звернення громадян» ( далі Закон № 393/96-ВР) громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо (частина третя статті 3 Закону № 393/96-ВР).
Статтею 5 Закону № 393/96-ВР встановлено вимоги до звернення, зокрема, звернення адресуються органам державної влади і органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форми власності, об`єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань (частина перша).
В частині третій статті 7 Закону № 393/96-ВР передбачено: якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об`єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п`яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення. У разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін повертається громадянину з відповідними роз`ясненнями.
Частинами першою та четвертою статті 15 Закону № 393/96-ВР визначено, що органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов`язані об`єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).
Рішення про відмову в задоволенні вимог, викладених у заяві (клопотанні), доводиться до відома громадянина в письмовій формі з посиланням на Закон і викладенням мотивів відмови, а також із роз`ясненням порядку оскарження прийнятого рішення.
Приписами частини першої статті 19 Закону № 393/96-ВР окреслено, що органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об`єднання громадян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов`язані: об`єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги; у разі прийняття рішення про обмеження доступу громадянина до відповідної інформації при розгляді заяви чи скарги скласти про це мотивовану постанову; на прохання громадянина запрошувати його на засідання відповідного органу, що розглядає його заяву чи скаргу; скасовувати або змінювати оскаржувані рішення у випадках, передбачених законодавством України, якщо вони не відповідають закону або іншим нормативним актам, невідкладно вживати заходів до припинення неправомірних дій, виявляти, усувати причини та умови, які сприяли порушенням; забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих у зв`язку з заявою чи скаргою рішень; письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення; вживати заходів щодо відшкодування у встановленому законом порядку матеріальних збитків, якщо їх було завдано громадянину в результаті ущемлення його прав чи законних інтересів, вирішувати питання про відповідальність осіб, з вини яких було допущено порушення, а також на прохання громадянина не пізніш як у місячний термін довести прийняте рішення до відома органу місцевого самоврядування, трудового колективу чи об`єднання громадян за місцем проживання громадянина; у разі визнання заяви чи скарги необґрунтованою роз`яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення; не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам; особисто організовувати та перевіряти стан розгляду заяв чи скарг громадян, вживати заходів до усунення причин, що їх породжують, систематично аналізувати та інформувати населення про хід цієї роботи.
Правилами частини першої статті 20 Закону № 393/96-ВР обумовлено, що звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п`ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п`яти днів.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що відповідач, надаючи відповіді на звернення позивача, діяв в межах наданих йому повноважень та строк, встановлений Законом № 393/96-ВР.
          Крім того, як вірно зазначено судом першої інстанції в своєму рішенні, відповідач надавши на звернення позивача певні відповіді, здійснював свої обов`язки, які виразилися у певній формі поведінки, тобто відсутні підстави вважати, що ним була допущена бездіяльність. 
Стосовно відмови відповідача щодо видачі позивачу довідки на підтвердження стажу професійної діяльності у сфері права під час проходження ним служби  в ОВС та НПУ.
В даному випадку, спірним є наявність у відповідача компетенції на вчинення таких дій.
Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України, визначає Закон України від 02.07.2015 № 580-VIII "Про національну поліцію" (далі - Закон № 580-VIII).
Національна поліція України (поліція) - це центральний орган виконавчої влади, який служить суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку (частина перша статті 1 Закону № 580-VIII).
Частиною першою статті 13 Закону № 580-VIII визначено: систему поліції складають: 1) центральний орган управління поліцією; 2) територіальні органи поліції.
Територіальні органи поліції утворюються як юридичні особи публічного права в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, містах, районах у містах та як міжрегіональні (повноваження яких поширюються на декілька адміністративно-територіальних одиниць) територіальні органи у межах граничної чисельності поліції і коштів, визначених на її утримання (частина перша статті 15 Закону № 580-VIII).
Статтею 23 Закону № 580-VIII встановлено основні повноваження поліції.
Виконання інших (додаткових) повноважень може бути покладене на поліцію виключно законом (частина перша статті 24 Закону № 580-VIII).
З аналізу наведених норм слідує, що таке поняття як "стаж роботи у галузі права" застосований у цьому Законі у двох випадках: як кваліфікуюча вимога до особи, яка може бути призначена керівником, заступником керівника територіального органу поліції (пункт 3 частини сьомої статті 15 Закону № 580-VIII), та особи, яка може бути призначена керівником та заступником керівника поліції (пункт 3 частини п`ятої статті 21 Закону № 580-VIII).
Наведене свідчить, що  Законом № 580-VIII відповідні посадові особи НПУ виключно у цих двох вищезазначених випадках мають повноваження щодо віднесення певного стажу роботи, зокрема, служби в ОВС та НПУ, до як "стаж роботи у галузі права".
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що у межах спірних відносин щодо розгляду заяви, поданої в порядку Закону № 393/96-ВР, у відповідача відсутні повноваження щодо обрахунку стажу роботи у галузі права.
Суд апеляційної інстанції вважає безпідставним з правової точки зору посилання апелянта на листи Міністерства юстиції України  від 30.09.2009 р. № 31-32/310 від 04.03.2014 р. № 2755-0-33-14/13.1, оскільки вони стосувалися виконання вимог Закону України «Про нотаріат» і за змістом не є тотожними спірним правовідносинам.
В жодному з нормативних документів України немає чіткого формулювання, що відноситься до роботи за юридичним фахом.
При виникненні складнощів з віднесенням посади особи до роботи в галузі права слід виходити з кваліфікаційних вимог посадової інструкції Заявника, а також загальних відомостей Класифікатору професій ДК 003:2010.
Стаж роботи у сфері права визначається на підставі записів у трудовій книжці.
Стаття 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначає: «Публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом».
Визначальним для публічної інформації є те, що вона повинна бути заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним суб`єктом владних повноважень в процесі виконання своїх обов`язків.
Закон не передбачає надання пояснень та роз`яснень з правових питань, у тому числі щодо дії та застосування норм чинного законодавства з урахуванням конкретних обставин, а відтак створення нової інформації.
За приписами ч. 2 ст. 2 цей Закон не поширюється на відносини щодо отримання інформації суб`єктами владних повноважень при здійсненні ними своїх функцій, а також на відносини у сфері звернень громадян, які регулюються спеціальним законом.  
Суд апеляційної інстанції відзначає, що Закон України «Про доступ до публічної інформації» не поширюється на відносини у сфері звернень громадян щодо надання юридичної консультації, проведення аналізу правових норм стосовно конкретних обставин, повідомлених запитувачем інформації, тощо, оскільки такі відносини регулюються спеціальним законодавством.
Суд апеляційної інстанції враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча п. 1 ст. 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).
За таких обставин суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відмови у задоволенні позовних вимог. 
З урахуванням вищевикладеного, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи та судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому підстав для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення суду не вбачається.  
Керуючись ст. ст. 205, 308, 311, 313, 315,  316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд, 

                                                      ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу   ОСОБА_1 -  залишити без задоволення.
Рішення  Луганського окружного адміністративного суду від 10 червня 2020 року у справі  № 360/1187/20 - залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку встановленому ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання  повного судового рішення.
Повне судове рішення складено  19 жовтня 2020 року.

Головуючий  суддя                                                                               Г.М. Міронова                                                                                                                                                               

Судді                                                                                                      А.В. Гайдар     

                                                                                                               І.В. Сіваченко