ПОСТАНОВА
Іменем України

17 вересня 2020 року 
Київ
справа №805/4809/17-а
касаційне провадження №К/9901/61019/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:                Бевзенка В.М., Єзерова А.А., 
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства «АПК-ІНВЕСТ» на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 19.04.2018 (головуючий суддя: Мозгова Н.А.) та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 02.08.2018 (головуючий суддя: Блохін А.А., судді: Гаврищук Т.Г., Сухарьок М.Г.) у справі №805/4809/17-а за позовом Приватного акціонерного товариства «АПК-ІНВЕСТ» до Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області про визнання протиправними і скасування наказів, визнання протиправними дій,
В С Т А Н О В И В:
У грудні 2017 року Приватне акціонерне товариство «АПК-ІНВЕСТ» (далі - ПрАТ «АПК-ІНВЕСТ» або позивач) звернулося до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області (далі - ГУ Держгеокадастру у Донецькій області), в якому з урахуванням уточнених позовних вимог просило:
визнати протиправним і скасувати наказ ГУ Держгеокадастру у Донецькій області №374-ДК від 05.12.2017 про проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства;
визнати протиправним і скасувати наказ ГУ Держгеокадастру у Донецькій області №13-ДК від 12.01.2018 про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності;
визнати протиправними дії відповідача щодо прийняття наказів №374-ДК від 05.12.2017 та №13-ДК від 12.01.2018.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що оскаржувані накази видані, не зважаючи на дію мораторію на проведення контрольних (наглядових) заходів у період з 01.01.2017 - 31.12.2018, встановленого Законом України від 03.11.2016 №1728-VIII «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (зі змінами та доповненнями; далі - Закон №1728-VIII). Також позивач вказав на недотримання відповідачем при прийнятті оскаржуваних наказів вимог Закону України від 05.04.2007 №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877-V).
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 19.04.2018, залишеним без змін постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 02.08.2018, у задоволенні позову відмовлено.
Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що Держгеокадастр не належить до органів, визначених Законом №877-V, які здійснюють заходи контролю, а тому цей нормативний документ не підлягає застосуванню до цих правовідносин. Відповідно, з врахуванням того, що відповідач не є органом державного нагляду (контролю), то особливості та обмеження, встановлені Законом №1728-VIII, щодо проведення перевірок у період дії мораторію, не застосовуються до Держгеокадастру та його територіальних органів. Водночас, суди констатували, що спеціальним нормативно-правовим актом, який врегульовує, зокрема, покладену на Держгеокадастр функцію контролю за використанням та охороною земель, є Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19.06.2003 №963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (далі - Закон №963-IV), вимоги якого відповідачем цілком дотримано при прийнятті оскаржуваних наказів.
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій з посиланням на порушення судами норм матеріального та процесуального права просить суд скасувати зазначені судові рішення та ухвалити нове про задоволення позову. За позицією скаржника суди попередніх інстанцій неповно з`ясували  обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Скаржник стверджує, що перелік органів, на які не поширюється дія Закону №877-V, є вичерпний, відповідно, за відсутності у ньому органів Держгеокадарсту свідчить про поширення сфери дії цього нормативного документу на правовідносини пов`язані із проведенням заходів контролю за дотриманням земельного законодавства. За позицією скаржника, проведення у період з 2017 - 2018 років заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері земельного законодавства має здійснюватися із врахуванням особливостей та обмежень, встановлених Законом №1728-VIII.
Ухвалою Верховного Суду від 18.09.2018 відкрито касаційне провадження у справі.
В порядку статті 31 КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 11.06.2019 визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 16.09.2020 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.
Відповідач правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався.
Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та встановив таке.
Судами попередніх інстанцій у межах спірних правовідносин встановлено, що ГУ Держгеокадастру у Донецькій області 05.12.2017 прийнято наказ №374-ДК про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, яким відповідальним працівникам було доручено провести перевірку земельних ділянок з кадастровими номерами 1422485000:14:000:0054, 1422485000:14:000:0053, 1422485000:14:000:0040, 1422485000:07:000:0062, 1422485000:01:000:0003, 1422484200:27:000:0010, №1422484200:21:000:0010, 1422484200:21:000:0009, 1422484200:20:000:0009, 1422485000:17:000:0007, 1422485000:12:000:0005, 1422485000:12:000:0007, 1422485000:12:000:0006, 1422485000:14:000:0172, на яких знаходяться об`єкти культурної спадщини (кургани), що розташовані на території Іллінівської сільської ради та Миколайпільської сільської ради у термін з 05.12.2017 по 22.12.2017 (перша перевірка).
Підставою для проведення першої перевірки слугувала ухвала Костянтинівського міськрайонного суду Донецької області від 29.11.2017 у справі №233/5702/17, про надання  ГУ Держгеокадастру у Донецькій області дозволу на проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства ПрАТ «АПК-Інвест» за період з 01.01.2017 під час використання земельних ділянок, на яких знаходяться об`єкти культурної спадщини (кургани) на території Іллінівської сільської ради та Миколайпільської сільської ради з питань наявності документів, що посвідчують право власності чи право користування на земельні ділянки, з об`єктами культурної спадщини (курганами); площі земельних ділянок історико-культурного призначення, які використовуються самовільно, за відсутності правовстановлюючих документів; використання вказаних земельних ділянок відповідно до цільового призначення; -сума шкоди, заподіяна власнику (користувачу) внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки, чи використанням земельної ділянки не за цільовим призначенням; чи правомірно використовується земельні ділянки історико-культурного призначення.
Листом від 13.12.2017 позивача було повідомлено про проведення перевірки на підставі наказу №374-ДК від 05.12.2017 з проханням посприяти проведенню перевірки, яка відбудеться 20.12.2017.
За результатами проведеної перевірки, відповідачем було складено акти обстеження земельних ділянок та акти перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки, якими, зокрема, встановлені факти самовільного зайняття позивачем спірних земельних ділянок.
В подальшому, Дружківська міська рада з листом від 12.06.2017 №12-1386-01 звернулася до відповідача, в якому просила вжити заходи щодо проведення перевірки з питань оформлення та державної реєстрації права користування на земельних ділянках, зокрема, за адресами: вул. Громової, 34 , вул. Урожайна, 2в та   вул. Громової, 32а.
Відповідно до вимог Земельного кодексу України, доповідної записки державного інспектора від 10.01.2018 відповідачем було прийнято наказ №13-ДК від 12.01.2018 про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності шляхом проведення перевірки земельних ділянок з кадастровими номерами 1411700000:00:003:0202 площею 0,1132га, 1411700000:00:003:0203 площею 0,0612га, 1411700000:00:005:0182 площею 1,3406 га (а.с.226) (друга перевірка).
Листом від 15.01.2018 позивача було проінформовано про проведення перевірки на підставі наказу №13-ДК від 12.01.2018 з проханням посприяти проведенню перевірки, бути присутнім при проведенні перевірки та надати всі наявні правовстановлюючі документи на зазначені земельні ділянки.
Втім, у зв`язку з несприятливими погодними умовами в період проведення перевірки, та неможливістю обстеження земельних ділянок, провідним спеціалістом було спрямовано на ім`я начальника ГУ Держгеокадастру у Донецькій області доповідну записку з проханням продовжити терміни перевірки земельних ділянок з кадастровими номерами 1411700000:00:003:0202 площею 0,1132га, 1411700000:00:003:0203 площею 0,0612га, 1411700000:00:005:0182 площею 1,3406 га до 22.02.2017 (а.с.230).
З урахуванням вказаної доповідної записки відповідачем було прийнято наказ №13/1-ДК від 22.01.2018 про внесення змін до наказу від 12.01.2018 №13-ДК в частині термінів проведення перевірки - період «з 12.01.2018 по 22.01.2018» змінився на період на «з 12.01.2018 по 05.02.2018».
За результатами другої перевірки, відповідачем були складені акти обстеження земельних ділянок та акти перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки, приписи про припинення порушень вимог земельного законодавства (а.с.203-217).
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся з даним позовом до суду.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Повноваження державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель визначаються, зокрема, Земельним кодексом України, Законом №963-IV.
Так, відповідно до статті 2 Закону №963-IV основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель є, зокрема, забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України.
Статтею 4 цього Закону встановлено, що об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.
Згідно з положеннями статті 5 Закону №963-IV органом, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведення моніторингу родючості ґрунтів є центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
Пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15, визначено, що Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку про те, що ГУ Держгеокадастру у Донецькій області наділене повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. Водночас  об`єктом контролю є всі землі на території України, а також порядок їх використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами.
Повноваження центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі встановлені статтею 6 Закону №963-IV, до яких належить, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням; додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; ведення державного обліку і реєстрації земель, достовірності інформації про земельні ділянки та їх використання.
Відповідно до статті 9 Закону №963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом: проведення перевірок; розгляду звернень юридичних і фізичних осіб; участі у прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об`єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель; розгляду документації із землеустрою, пов`язаної з використанням та охороною земель; проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.
Статтею 10 цього Закону визначено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема: давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.
За змістом наведених правових норм державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися державним інспектором ГУ Держгеокадастру, у тому числі, шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності.
Водночас, порядок проведення перевірки, види та порядок складання документів  наслідками перевірок у даній сфері, як слідує зі змісту статей 9-10 Закону №963-IV, визначається іншими нормативно-правовими актами.
Поряд з цим, станом на момент призначення оскаржуваної перевірки Порядок планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб`єктами господарювання вимог земельного законодавства, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 19.02.2013 №104, втратив чинність на підставі наказу Мінагрополітики та продовольства України від 20.01.2017 № 24.
Так само наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України від 12.07.2012 № 424 «Про затвердження Переліку питань та уніфікованої форми акта перевірки для здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарювання вимог земельного законодавства», втратив чинність 20.01.2017 на підставі наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України від 20.01.2017 № 24.
Вказані підзаконні нормативні документи визначали порядок проведення перевірки дотримання вимог законодавства у сфері охорони та використання земель суб`єктами господарювання.
В свою чергу, Закон №963-IV не визначає підстав та порядку проведення перевірок посадовими особами Держгеокадастру.
Статтею 9 Закону №963-IV встановлено лише спосіб, у який відповідні заходи можуть бути проведені, проте жодним чином не визначено підстав проведення тих чи інших заходів.
Будь-яких інших вимог чинного законодавства, якими керувався відповідач при призначенні, згідно з наказом від 05.12.2017 №374-ДК, перевірки, останнім не наведено.
До того ж, орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, не визначено в якості такого, на який не поширюється дія Закону №877-V (стаття 6).
За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, колегія суддів приходить до висновку, що після скасування наказів Міністерства аграрної політики та продовольства України від 19.01.2013 № 104 та від 12.07.2012 №424, порядок проведення перевірки суб`єктів господарювання у сфері дотримання законодавства щодо охорони та використання земель має здійснюватися відповідно до Закону №877-V.
Аналогічна правова позиція щодо застосування норм права у подібних правовідносинах висловлена Верховним Судом у постанові від 10.01.2019 у справі №823/922/17, від 28.02.2019 у справі №813/3201/17 та від 13.06.2019 у справі №815/5113/17.
Статтею 1 Закону №1728-VIII визначено, що у цьому Законі терміни «державний нагляд (контроль)», «заходи державного нагляду (контролю)», «органи державного нагляду (контролю)» вживаються у значеннях, наведених у Законі №877-V.
Цим Законом у період з 01 січня 2017 року по 31 грудня 2018 року (з урахуванням внесених Законом України від 07.12.2017 №2246-VIII змін) встановлено мораторій на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Відповідно до статті 6 цього Закону (до внесених Законом України від 07.12.2017 №2246-VIII змін) дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час проведення заходів нагляду (контролю) органом державного регулювання діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг, органом, що здійснює державне регулювання ринку цінних паперів, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сферах безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів, та його територіальними органами, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну податкову політику, державну політику у сфері державної митної справи, та його територіальними органами, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальними органами, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного експортного контролю, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері безпеки використання ядерної енергії, та його територіальними органами, Державною службою України з питань праці та її територіальними органами, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації, органами державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), центральним органом виконавчої влади із забезпечення реалізації державної політики щодо здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів, Національною радою України з питань телебачення і радіомовлення, Національним банком України, Антимонопольним комітетом України.
Зазначений перелік органів, на які не поширюється дія цього Закону є вичерпний, серед якого відсутній Держгеокадастр та його територіальні органи, що в свою чергу свідчить про те, що встановлені ним особливості та обмеження поширюються на відносини, що виникають під час проведення відповідачем заходів нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами господарювання вимог земельного законодавства.
Відтак, колегія суддів погоджується із доводами скаржника щодо застосування до спірних правовідносин положень Закону №1728-VIII.
Як зазначалось вище, цим Законом у спеціальний період запроваджено мораторій на проведення органами державного нагляду (контролю) заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Проте, у виключних випадках заходи контролю (нагляду) проводяться за певних підстав та умов.
Так, положеннями статті 3 Закону №1728-VIII до внесених Законом України від 07.12.2017 №2246-VIII змін) визначено, що у спеціальний період позапланові заходи державного нагляду (контролю) здійснюються органами державного нагляду (контролю):
1) з підстави, передбаченої частиною другою цієї статті (за погодженням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності (далі - Державна регуляторна служба);
2) за письмовою заявою суб`єкта господарювання до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;
3) за рішенням суду;
4) у разі настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку, що було пов`язано з діяльністю суб`єкта господарювання.
Позаплановий захід державного нагляду (контролю) на підставі обґрунтованого звернення фізичної особи про порушення суб`єктом господарювання її законних прав проводиться органом державного нагляду (контролю) за погодженням Державної регуляторної служби.
Для погодження орган державного нагляду (контролю) подає Державній регуляторній службі копію відповідного звернення фізичної особи та обґрунтування необхідності проведення перевірки. Державна регуляторна служба розглядає подані документи та надає погодження або вмотивовану відмову у наданні погодження протягом п`яти робочих днів з дня надходження відповідних документів.
Форма та порядок надання погодження на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) на підставі обґрунтованого звернення фізичної особи про порушення суб`єктом господарювання її законних прав затверджуються Державною регуляторною службою.
Верховний Суд враховує, що перевірки підприємств, навіть ті, які призначено в порядку кримінального судочинства, мають проводитись у відповідності до профільного законодавства, яке регулює проведення перевірок.
Положеннями     статті 7 Закону №877-V    визначено, що для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки і відповідне посвідчення на проведення перевірки.
Отже вищенаведеними нормативними актами, з дотриманням балансу публічних і приватних інтересів, встановлені умови та порядок прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, зокрема, позапланових, в тому числі й тих, що проводяться на підставі судового рішення. Лише їх дотримання може бути належною підставою наказу про проведення перевірки. З розпорядчими документами органів державного нагляду (контролю) суб`єкт господарювання має бути ознайомлений у встановлений законом спосіб до її початку. Невиконання вимог    частини п`ятої статті 7 вказаного Закону    призводить до визнання перевірки незаконною та відсутності правових наслідків такої.
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що підставою для прийняття відповідачем наказу №374-ДК від 05.12.2017 слугувала ухвала Костянтинівського міськрайонного суду Донецької області від 29.11.2017 у справі №233/5702/17 (перша перевірка).
Відповідно до    статті 129-1 Конституції України    суд ухвалює рішення іменем України. Судове рішення є обов`язковим до виконання.
Верховний Суд зазначає, що відповідно до положень Закону №1728-VIII наявність судового рішення є самостійною підставою для призначення у спеціальний період заходів державного нагляду (контролю), та не потребує виконання додаткових умов.
У спірному випадку відповідачем дотримано процедуру призначення першої перевірки згідно наказу №374-ДК від 05.12.2017, що не спростовано позивачем, а тому Верховний Суд приходить до висновку, що призначення цього позапланового заходу узгоджується із вимогами Законів №877-V    та №1728-VIII.
Подальше скасування судового рішення, на підставі якого було призначено позаплановий захід державного нагляду (контролю), не є безумовною підставою для скасування законного рішення, прийнятого суб`єктом владних повноважень на виконання ухвали суду, а тому у цій частині доводи скаржника слід відхилити.
За змістом частин першої та четвертої статті 351 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) підставами для зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
З огляду на те, що суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про відсутність правових підстав для визнання протиправним та скасування наказу ГУ Держгеокадастру у Донецькій області №374-ДК від 05.12.2017, проте невірно застосували норми матеріального права, рішення суду першої та апеляційної інстанцій у мотивувальній частині підлягають зміні - з урахуванням мотивів наведених у цій постанові Верховного Суду.
Щодо наказу ГУ Держгеокадастру у Донецькій області №13-ДК від 12.01.2018 про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, Верховний Суд зазначає таке.
Судами попередніх інстанцій, вірно встановлено, що підставою для прийняття спірного наказу слугувала доповідна записка державного інспектора Ситника С.О. від 10.01.2018 №45/3-189-0.46, складена за результатами розгляду звернення Дружківської міської ради щодо можливих порушень суб`єктом господарювання земельного законодавства.
Вище був наведений вичерпний перелік підстав (стаття 3 Закону №1728-VIII), за яких у спеціальний період орган державного нагляду (контролю) може призначити позаплановий захід державного нагляду (контролю).
Згодом, Законом України 07.12.2017 №2246-VIII (набрав чинності 01.01.2018) розширено перелік підстав, за яких у спеціальний період також може бути призначений позаплановий захід державного нагляду (контролю), зокрема: у разі настання події, що має значний негативний вплив відповідно до критеріїв, затверджених Кабінетом Міністрів України, на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави (пункт 5); для перевірки виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю) (пункт 6).
Водночас, Закон №2246-VIII не містить такої підстави для здійснення позапланового заходу, як доповідна записка посадової особи, складена за результатом розгляду звернення органу місцевого самоврядування. Отже, оспорюваний наказ прийнятий відповідачем за відсутності визначених законом підстав.
Принцип обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень полягає у тому, щоб рішення було прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення. Європейський Суд з прав людини у рішенні по справі "Суомінен проти Фінляндії" (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 1 липня 2003 року, вказує, що орган влади зобов`язаний виправдати свої        дії, навівши обґрунтування своїх рішень.
Згідно частини другої    статті 2 КАС України    у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені    Конституцією    та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед    законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Встановлення невідповідності діяльності суб`єкта владних повноважень вказаним критеріям для оцінювання рішення, (дій) є достатньою підставою для задоволення адміністративного позову, за умови, що встановлено порушення прав та інтересів позивача.
У спірному випадку оскаржуване рішення суб`єкта владних повноважень не відповідає критеріям обґрунтованості, визначеним у    статті 2 КАС України.
Також, окрім вищезазначених змін, у статтю 6 Закону №1728-VIII були внесені зміни, та з 01.01.2018, зазначена стаття діяла у наступній редакції: «Дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час проведення заходів нагляду (контролю) органами, перелік яких встановлюється Кабінетом Міністрів України».
Постановою Кабінету міністрів України Уряд від 18.12.2017 №1104 був затверджений Перелік органів державного нагляду (контролю), на які не поширюється дія Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (Постанова №1104 набрала чинності 23.02.2018.
Згідно із Постанова №1104, на Держгеокадастр та його територіальні органи не поширюється дія Закону №1728-VIII.
Отже  з 23.02.2018 відповідач не входить до кола органів державного нагляду (контролю) на яких поширюються обмеження щодо проведення заходів державного нагляду (контролю), встановлені Законом №1728-VIII.
Разом з цим, оскаржуваний наказ прийнятий відповідачем 12.01.2018, тобто у період до затвердження Урядом переліку органів державного нагляду (контролю), на яких не поширюється дія Закону №1728-VIII. 
З практики Європейський суд з прав людини слідує, що поняття «якість закону» означає, що національне законодавство повинне бути доступним і передбачуваним, тобто визначати достатньо чіткі положення, аби дати людям адекватну вказівку щодо обставин і умов, за яких державні органи мають право вживати заходів, що вплинуть на їх конвенційні права (рішення від 24 квітня 2008 року у справі «C. Дж. та інші проти Болгарії», заява № 1365/07, п. 39, від 09 січня 2013 року у справі «Олександр Волков проти України», заява № 21722/11, п. 170).
Висновок Європейського суду з прав людини, викладений у рішенні «Щокін проти України» від 14 жовтня 2010 року, у пункті  56 якого, Європейський суд з прав людини, коментуючи можливість двозначного тлумачення норм матеріального права як на користь особи, так і на користь держави, вказав: «Відсутність в національному законодавстві необхідної чіткості та точності, які передбачали можливість різного тлумачення такого важливого фінансового питання, порушує вимогу «якості закону», передбачену Конвенцією, та не забезпечує адекватний захист від свавільного втручання публічних органів державної влади у майнові права заявника».
Крім того, у практиці, зокрема, адміністративного судочинства можна зустріти приклади застосування принципу in dubio pro tributario (пріоритет з найбільш сприятливим для особи тлумаченням норми права), який запозичено з кримінального судочинства та загальноприйнято розуміти наступним чином: у разі якщо норма закону або іншого нормативного акта, виданого на основі закону, або якщо норми різних законів або нормативних актів дозволяють неоднозначне або множинне тлумачення прав та обов`язків особи у її взаємовідносинах з державою (в особі відповідних суб`єктів владних повноважень), тлумачення такого закону здійснюється на користь особи (суб`єкта приватного права).
Норми про застосування правила про пріоритет норми з найбільш сприятливим для особи тлумаченням (in dubio pro tributario) безпосередньо містяться, зокрема у частині сьомій статті 4 Законі №877-V: у разі якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав і обов`язків суб`єкта господарювання або повноважень органу державного нагляду (контролю), така норма трактується в інтересах суб`єкта господарювання.
Відтак, з огляду на відсутність у період з 01.01.2018 (набрання чинності нової редакції статті 6 Закону №1728-VIII) по 23.02.2018 (набрання чинності Постанови Кабінету Міністрів України №1104) нормативного врегулювання питання щодо поширення дії Закону №1728-VIII на окремі органи державного нагляду (контролю), Верховний Суд з врахуванням наведених висновків про віднесення Держгеокадастру та його територіальних органів у період до 31 грудня 2017 року до переліку органів державного нагляду (контролю) на яких поширюються дія Закону №1728-VIII, а також прецедентної практики щодо тлумачення, у виняткових випадках, норми закону на користь особи (суб`єкта приватного права), приходить до висновку про відсутність у відповідача правових підстав для прийняття 12.01.2018 оскаржуваного наказу      №13-ДК. 
Відповідно до частини першої    статті 351 КАС України    підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
За таких обставин, коли суди повно і правильно встановили обставини справи, проте неправильно тлумачили закон, який підлягав застосуванню, судові рішення в частині відмови в задоволенні позовних вимог про визнання протиправним та скасування наказу ГУ Держгеокадастру у Донецькій області №13-ДК від 12.01.2018 про здійснення державного контролю за дотримання земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності підлягають скасуванню з ухваленням у цій частині нового рішення про задоволення позову.
Верховний Суд вважає, що визнання протиправним та скасування наказу ГУ Держгеокадастру у Донецькій області №13-ДК від 12.01.2018 є належним та ефективним способом відновлення прав позивача у спірних правовідносин, а тому підстави для задоволення вимоги про визнання протиправними дій відповідача щодо винесення цього наказу - відсутні.
Керуючись статтями    345,    349,    351,    355,    356 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства «АПК-ІНВЕСТ» задовольнити частково.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 19.04.2018 та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 02.08.2018 у справі №805/4809/17-а в частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання протиправним та скасування наказу ГУ Держгеокадастру у Донецькій області від 12.01.2018 №13-ДК - скасувати та у цій частині ухвалити нове рішення про задоволення позову.
Визнати протиправним та скасувати наказ ГУ Держгеокадастру у Донецькій області №13-ДК від 12.01.2018 про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.
В іншій частині рішення Донецького окружного адміністративного суду від 19.04.2018 та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 02.08.2018 у справі №805/4809/17-а - змінити в частині мотивів відмови у задоволенні позову. 
В решті рішення Донецького окружного адміністративного суду від 19.04.2018 та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 02.08.2018 у справі №805/4809/17-а залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду:                                                       С. М. Чиркін
                                                                                     В. М. Бевзенко       
                                                                                                А. А. Єзеров