П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

21 серпня 2020 р.	м.Одеса	Справа № 420/1794/20	
Головуючий в 1 інстанції: Іванов Е.А.

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
судді-доповідача - Турецької І. О.,
суддів - Стас Л. В., Шеметенко Л. П.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22 травня 2020 року у справі за позовом ОСОБА_1 до голови Лиманської районної державної адміністрації Одеської області Приймака Василя Михайловича, Лиманської районної ради Одеської області, голови Лиманської районної ради Одеської області Тефтула Геннадія Олександровича, Лиманської районної державної адміністрації Одеської області, виконуючої повноваження сільського голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області Чеботарьової Ольги Миколаївни, Трояндівської селищної ради про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії та стягнення моральної шкоди 
за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів - Одеської обласної державної адміністрації,

В С Т А Н О В И В:

Короткий зміст позовних вимог.

У березні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до голови Лиманської районної державної адміністрації Одеської області Приймака Василя Михайловича, Лиманської районної ради Одеської області, голови Лиманської районної ради Одеської області Тефтула Геннадія Олександровича , Лиманської районної державної адміністрації Одеської області, виконуючої повноваження сільського голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області Чеботарьової Ольги Миколаївни, Трояндівської селищної ради, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність відповідачів щодо ненадання звіту перед територіальною громадою на відкритій зустрічі з громадянами, з приводу розроблення та затвердження плану перспективного розвитку сіл Трояндове, Ониськове, Ставки, які входять до складу Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області, на 2019-2021 роки; 

- зобов`язати відповідачів відзвітувати перед територіальною громадою на відкритій зустрічі з громадянами з приводу розроблення та затвердження плану перспективного розвитку сіл Трояндове, Ониськове, Ставки, які входять до складу Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області, на 2019-2021 роки; 

- стягнути в солідарному порядку з Лиманської районної державної адміністрації Одеської області, Лиманської районної ради Одеської області, Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області моральну шкоду на користь позивача в розмірі 50 000 грн.

Обґрунтовуючи заявлені вимоги, позивач вказав, що розпорядженням Одеської обласної державної адміністрації від 20.06.2019 року № 740/А-2019 «Про затвердження плану перспективного розвитку Одеської області на 2019-2021 роки» (далі - розпорядження № 740/А-2019) затверджено план перспективного розвитку Одеської області на 2019-2021 роки. Відповідно до вказаного плану доручено структурним підрозділам обласної державної адміністрації, районним державним адміністраціям, рекомендувати територіальним органам центральних органів виконавчої влади, виконавчим комітетам сільських, селищних, міських рад розробити та затвердити плани роботи з виконання плану перспективного розвитку Одеської області на 2019-2021 роки та надати його Департаменту економічної політики та стратегічного планування Одеської області державної адміністрації до 25.04.2019 року. 
За таких обставин, позивач вважає, що відповідачі повинні були до 25.04.2019 року на відкритій зустрічі з громадянами надати звіт з приводу розроблення та затвердження плану перспективного розвитку сіл Трояндове, Ониськове, Ставки, які входять до складу Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області, на 2019-2021 роки.           Оскільки до теперішнього часу відповідачі не розробили та не затвердили план перспективного розвитку сіл Трояндове, Ониськове, Ставки, які входять до складу Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області, на 2019-2021 роки, наявні підстави, на думку позивача,  для визнання, у перелічених вище суб`єктів владних повноважень ознак  протиправної бездіяльності.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 22 травня 2020 року, ухваленого за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні), у задоволенні заявленого позову відмовлено. 

Вирішуючи спір по суті та відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із того, що Закони України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації» не передбачають такої форми звітування, перед громадою про яку зазначає позивач.
Також, суд першої інстанції зазначив, що позивачем не вказано будь-якого нормативного акту, відповідно до якого у відповідачів був обов`язок щодо звітування з приводу розроблення та затвердження плану перспективного розвитку сіл Трояндове, Ониськове, Ставки, які входять до складу Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області, на 2019-2021 роки, перед територіальною громадою на відкритій зустрічі з громадянами.
Суд першої інстанції критично оцінив доводи позивача щодо обов`язку відповідачів надати звіт до 25.04.2019 року на відкритій зустрічі з громадянами.
З цього приводу, суд першої інстанції зазначив, що спірне розпорядження, оскільки воно  прийнято 20-го червня 2019 року, а в рекомендаціях  щодо його виконання, зокрема сільськими, селищними радами зазначена дата - до 25 квітня 2019 року.
Отже, на думку   суду першої інстанції, фактично на момент прийняття вказаного розпорядження (20.06.2019 року) його доручення та рекомендації неможливо було виконати до 25.04.2019 року, оскільки така дата передує даті прийняття розпорядження від 20.06.2019 року № 740/А-2019.
Понад те, вирішуючи справу по суті, суд першої інстанції виходив з того, матеріали справи не містять доказів, які б підтверджували порушення відповідачами безпосередньо його прав, свобод та/або законних інтересів.

Короткий зміст вимог апеляційної скарги.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову, посилаючись на неповне з`ясування обставин, що мають значення для її вирішення  та на невірне застосування норм матеріального права, в частині висновку, що відповідачі не зобов`язані надавати звіт перед територіальною громадою на відкритій зустрічі з громадянами з приводу розроблення та затвердження плану перспективного розвитку сіл Трояндове, Ониськове, Ставки, які входять до складу Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області, на 2019-2021 роки.
Скаржник указує, що відповідачі, ігноруючи розпорядження № 740/А-2019 не розробили та не затвердили план перспективного розвитку сіл Трояндове, Ониськове, Ставки, які входять до складу Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області, на 2019-2021 роки, що є протиправною бездіяльністю та порушенням діючого законодавства України.
Відповідачі, Лиманська районна рада та голова Лиманської районної ради Тефтула Г.О., скориставшись правом подання відзивів на апеляційну скаргу, просять залишити її без задоволення, а рішення суду - без змін, стверджуючи, що скаржником не наведено жодного суттєвого аргументу та доказу щодо допущення ними протиправної бездіяльності.

Також, Трояндівською селищною радою подано відзив на апеляційну скаргу, в якому відповідач просить відмовити у задоволенні апеляційної скарги, визнати дії позивача зловживанням процесуальними правами.
Обґрунтовуючи доводи відзиву, представником Трояндівської селищної ради вказано, що розпорядженням № 740/А-2019 органам місцевого самоврядування було лише рекомендовано розробити та затвердити плани роботи з виконання плану перспективного розвитку Одеської області на 2019-2021 роки. У свою чергу, позивачем не вказується, які саме його права порушені, та не надано будь-яких доказів на підтвердження своїх вимог, у зв`язку з чим, вони є необґрунтовані. 
Окрім цього, на думку відповідача, в діях позивача та його представника вбачається, зловживання процесуальними правами, як спроба дестабілізації роботи сільської ради, втручання у діяльність ФГ «Назари» та відповідно порушення їх прав. 

Враховуючи, що апеляційна скарга подана на рішення суду першої інстанції, яке ухвалене в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження), суд апеляційної інстанції, відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), розглянув справу в порядку письмового провадження.

Обставини справи.

Указом Президента України № 412/2018 «Про додаткові заходи щодо забезпечення реформ із децентралізації влади» від 6 грудня 2018 року обласним державним адміністраціям було доручено забезпечити розроблення та затвердження планів перспективного розвитку відповідних областей на 2019-2021 роки, з урахуванням інноваційного потенціалу регіонів конкурентних переваг та стратегічного бачення їх розвитку, результатів реформ із децентралізації влади об`єднання територіальних громад та їх фінансової спроможності, а також реформ у сферах освіти охорони здоров`я, зокрема розвитку інклюзивного навчання і медичного обслуговування у сільській місцевості, та інфраструктурних змін.
20 червня 2019 року Одеська обласна державна адміністрація затвердила план перспективного розвитку Одеської області на 2019-2021 роки, зокрема, доручила структурним підрозділам обласної державної адміністрації, районним державним адміністраціям рекомендувати територіальним органам центральних органів виконавчої влади, виконавчим комітетам сільських, селищних, міських рад розробити та затвердити план роботи з виконання плану перспективного розвитку Одеської області на 2019-2021 роки та надати його Департаменту економічної політики та стратегічного планування Одеської обласної державної адміністрації до 25 квітня 2019 року на паперових носіях та на електронну пошту (пп. 2.1 п. 2 Розпорядження).
23.01.2019 року в приміщенні Трояндівського сільського будинку культури Лиманського району Одеської області відбулась, за участі голови Лиманської районної державної адміністрації Одеської області Приймака В.М., голови Лиманської районної ради Одеської області Тефтула Г.О. та голови Трояндівської сільської ради сходка з питань вирішення розроблення та затвердження плану перспективного розвитку сіл Трояндове, Ониськове, Ставки, які входять до складу Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області, на 2019-2021 роки.
План перспективного розвитку сіл Трояндове, Ониськове, Ставки, які входять до складу Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області, на 2019-2021 роки не був розроблений та затверджений. 

Джерела правового регулювання (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та оцінка суду апеляційної інстанції доводів апеляційної скарги і висновків суду першої інстанції.

Переглядаючи справу за наявними у ній доказами, а також перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів не вбачає наявність підстав для задоволення апеляції, з огляду на таке.

Згідно ч. 2 ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Статтею 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Указом Президента України від 06.12.2018 р. №412/2018 р. "Про додаткові заходи щодо забезпечення реформ із децентралізації влади" було постановлено визнати необхідність невідкладної консолідації зусиль щодо визначення засад адміністративно-територіального устрою України на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості і соціально- економічного розвитку регіонів, а також з урахуванням основних принципів місцевого самоврядування. 
Обласним, Київській міській державним адміністраціям було запропоновано забезпечити розроблення та затвердження планів перспективного розвитку відповідних областей, міста Києва на 2019 - 2021 роки з урахуванням інноваційного потенціалу регіонів, конкурентних переваг та стратегічного бачення їх розвитку, результатів реформ із децентралізації влади, об`єднання територіальних громад та їх фінансової спроможності, а також реформ у сферах освіти, охорони здоров`я, зокрема розвитку інклюзивного навчання і медичного обслуговування у сільській місцевості, та інфраструктурних змін.
Рекомендовано органам місцевого самоврядування розробити та затвердити плани перспективного розвитку відповідних міст, селищ та сіл на 2019 - 2021 роки з урахуванням регіональних стратегій розвитку, місцевих пріоритетів, визначених територіальними громадами.
Статтею 2 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»  (далі - Закон № 280/97-ВР) встановлено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах  Конституції  і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Відповідно до частини першої  статті 3 вказаного Закону громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.
З огляду на те, що предметом спору в цій справі є бездіяльність органу місцевого самоврядування щодо  розроблення та затвердження плану перспективного розвитку сіл Трояндове, Ониськове, Ставки, які входять до складу Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області, на 2019-2021 роки, колегія суддів вважає, що воно впливає на права та інтереси позивача як члена територіальної громади.
Отже, на думку суду апеляційної інстанції позивач мав право на оскарження  бездіяльності органу місцевого самоврядування в порядку адміністративного судочинства.

Переходячи до доводів скаржника  про наявність в діях посадових осіб органів місцевого самоврядування ознак протиправної бездіяльності, колегія суддів встановила таке.

Відповідно до ст. 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники структурних підрозділів - накази.
Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов`язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.
Відповідно до ст. 35 Закону України «Про місцеві державні  адміністрації», місцеві державні адміністрації на відповідній території взаємодіють з сільськими, селищними і міськими радами, їх виконавчими органами та сільськими, селищними і міськими головами, сприяють у здійсненні ними власних повноважень місцевого самоврядування, зокрема у вирішенні питань економічного, соціального та культурного розвитку відповідних територій, зміцнення матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування, контролюють виконання наданих їм  законом  повноважень органів виконавчої влади, розглядають та враховують у своїй діяльності пропозиції депутатів, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб.
Відповідно до  ст. 30 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»  місцеві державні адміністрації та їх голови при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України. Місцеві державні адміністрації та їх голови при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Кабінетом Міністрів України та підзвітні і підконтрольні йому.
Голови районних державних адміністрацій регулярно інформують про свою діяльність голів обласних державних адміністрацій, щорічно та на вимогу звітують перед ними (ст.33 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»).
Місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні відповідним радам у частині делегованих повноважень (ч.3 ст.34 «Про місцеві державні адміністрації»).
Місцева державна адміністрація розробляє проекти програм соціально-економічного розвитку і подає їх на затвердження відповідній раді, забезпечує їх виконання, звітує перед відповідною радою про їх виконання (п.1 ч.1  ст.17 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»).
Виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання як, зокрема, заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень (п.28 ч.1  ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
Колегія суддів вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції щодо відсутності ознак протиправної бездіяльності відповідачів, адже їм було лише рекомендовано розробити та затвердити плани роботи з виконання Плану перспективного розвитку Одеської області на 2019-2021 роки.
Також колегія суддів поділяє позицію суду першої інстанції, що  Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні»  та  Закон України «Про місцеві державні  адміністрації»  не передбачає такої форми звітування, перед громадою про яку зазначає позивач.
Варто відзначити, що позивач, наголошуючи на обов`язку відповідачів відзвітувати перед територіальною громадою на відкритій зустрічі з громадянами, не зазначив для цього законодавчих підстав.
Є слушним зауваження суду першої інстанції, що на момент прийняття спірного розпорядження (20.06.2019 року) вказані в ньому доручення та рекомендації неможливо було здійснити до 25.04.2019 року, оскільки така дата передує даті його прийняття. 
За таких обставин, станом на 23.01.2019  року (дату, яку зазначив позивач у позові) у відповідачів було відсутнє зобов`язання щодо звітування перед територіальною громадою.
Не можна погодитися з доводами апеляції, що такий висновок суду першої інстанції  не відповідає дійсності, оскільки суд не витребував від Одеської ОДА належним чином завірену копію розпорядження № 740/А-2019 та не дослідив її.
Так, в матеріалах справи наявна копія спірного розпорядження, окрім того з її змістом можливо ознайомитися в мережі Інтернет, на офіційному сайті Одеської ОДА. 
Також є такими, що не засновані на фактичних обставинах справи доводи скаржника про те, що суд  першої інстанції, не витребувавши від відповідачів доказів щодо виконання спірного розпорядження № 740/А-2019, порушив принцип повного з`ясування обставин справи. 
На думку суду апеляційної інстанції, за умов того, що відповідачі визнали обставини, відсутності розроблення та затвердження перспективного розвитку сіл Трояндове, Ониськове, Ставки, які входять до складу Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області, на 2019-2021 роки, відсутні були підстави витребувати від них докази, які не існують.
Доводи позивача, що посадові особи органів місцевого самоврядування разом із засновником ФГ "Назари" привласнюють державні кошти для власних потреб, не може бути предметом розгляду цієї справи, адже такі правовідносини не є публічно - правовими.
На підставі наведеного у сукупності, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення заявленого позову. 
Доводи апеляційної скарги спростовуються наведеними висновками суду апеляційної інстанції та не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи. 

Статтею 316 КАС України встановлено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції порушень матеріального і процесуального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують, відповідно, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
Стаття 328 КАС України встановлює право учасників справи, а також осіб, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки на касаційне оскарження рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.
Водночас, частина 5 вказаної статті встановлює, що не підлягають касаційному оскарженню, у тому числі судові рішення у справах незначної складності та інших справах, розглянутих за правилами спрощеного позовного провадження (крім справ, які відповідно до цього Кодексу розглядаються за правилами загального позовного провадження), крім випадків, якщо:
а) касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовної практики;
б) особа, яка подає касаційну скаргу, відповідно до цього Кодексу позбавлена можливості спростувати обставини, встановлені оскарженим судовим рішенням, при розгляді іншої справи;
в) справа становить значний суспільний інтерес або має виняткове значення для учасника справи, який подає касаційну скаргу;
г) суд першої інстанції відніс справу до категорії справ незначної складності помилково.
Отже, враховуючи, що судом апеляційної інстанції постановлено рішення у справі, розглянутої за правилами спрощеного позовного провадження, відсутні підстави для його касаційного оскарження.

Керуючись статтями 308, 311, 316, 322, 325, 328 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22 травня 2020 року у справі за позовом ОСОБА_1 до голови Лиманської районної державної адміністрації Одеської області Приймака Василя Михайловича, Лиманської районної ради Одеської області, голови Лиманської районної ради Одеської області Тефтула Геннадія Олександровича, Лиманської районної державної адміністрації Одеської області, виконуючої повноваження сільського голови Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області Чеботарьової Ольги Миколаївни, Трояндівської селищної ради, за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів - Одеської обласної державної адміністрації, про визнання протиправною бездіяльність, зобов`язання вчинити певні дії та стягнення моральної шкоди - залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню в касаційному порядку не підлягає, крім випадків, передбачених підпунктами а), б), в), г) пункту 2 частини 5 статті 328 КАС України.

Доповідач - суддя                                                             І. О. Турецька

суддя                                                             Л. В. Стас

суддя                                                             Л. П. Шеметенко

Повне судове рішення складено 21.08.2020 року.