ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 вересня 2020 року 
м. Київ
справа № 805/4185/18-а
адміністративне провадження № К/9901/69059/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді: Губської О.А.,  
суддів: Білак М.В., Радишеської О.Р., 

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 805/4185/18-а  
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Волноваської районної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування розпорядження, поновлення на посаді, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Волноваської районної державної адміністрації на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 07 серпня 2018 року (головуючий суддя Стойка В.В.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2018 року (колегія суддів: головуючий суддя Міронова Г.М., судді: Арабей Т.Г., Геращенко І.В.),  

УСТАНОВИВ:
І. Суть спору

1.          Позивач звернулася до суду з позовом до Волноваської районної державної адміністрації, в якому просила:
1.1.          визнати протиправними дії відповідача щодо її звільнення з посади заступника голови Волноваської райдержадміністрації; 
1.2.          визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Волноваської районної державної адміністрації Донецької області від 18 травня 2018 року № 15рк «Про звільнення ОСОБА_1 » ; 
1.3.          поновити її на посаді заступника голови Волноваської районної державної адміністрації.
1.4.           Позовні вимоги обґрунтовані тим, що, на її думку, відповідач при прийнятті спірного розпорядження порушив норми статей 21, 24, 29-1 КЗпП України, принцип рівності перед законом, що має запобігати усім формам дискримінації, конституційне право на продовження діяльності на публічній службі, недотримано порядок звільнення з публічної служби. Уважає безпідставним посилання відповідача на статтю 10 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» як на норму спеціального законодавства, оскільки, на її думку, її звільнення з публічної служби мало відбуватися на підставах, визначених Кодексом законів про працю України. Указує на те, що відповідачем безпідставно не було запропоновано їй будь-якої іншої роботи, щ відповідає її кваліфікації, досвіду роботи.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                         
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2.          Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 07 серпня 2018 року, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2018 року, позов задоволено частково.
2.1.          Визнано протиправним та скасовано розпорядження Голови Волноваської районної державної адміністрації Донецької області від 18 травня 2018 року № 15рк «Про звільнення ОСОБА_1 »; поновлено ОСОБА_1 на посаді заступника голови Волноваської районної державної адміністрації; зобов`язано відповідача нарахувати та виплатити позивачу середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 18 травня 2018 року по 07 серпня 2018 року.
2.2.          В іншій частині позовних вимог відмовлено.
2.3.          Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції, з висновком якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що розпорядженням від 27 лютого 2018 року, яким позивачу доручено продовження виконання своїх повноважень, відповідач, як роботодавець, продовжив трудові відносини, а позивач, опосередковано висловивлюючи згоду на продовження трудових відносин, продовжив виконувати свої посадові обов`язки. Вимоги статті 10 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» хоч і передбачають механізм звільнення позивача, проте застосування такого механізму без наявності обґрунтованих на це підстав порушує право позивача на працю та не забезпечує встановлений частиною п`ятою статті 43 Конституції України захист від незаконного звільнення, тому розпорядження від 18 травня 2018 року № 15рк «Про звільнення ОСОБА_1 » є протиправним та підлягає скасуванню, а ОСОБА_1 підлягає поновленню на посаді заступника голови Волноваської районної державної адміністрації. 
ІІІ. Касаційне оскарження
3.          Не погоджуючись з такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просить скасувати ці судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні цього позову повністю.
3.1.          На обґрунтування касаційної скарги вказує, що суди безпідставно не звернули увагу на те, що спеціальним законом у сфері врегулювання організації, повноважень та порядку діяльності місцевих державних адміністрацій є Закон України «Про місцеві державні адміністрації». Відповідно до статті 10 зазначеного Закону, перший заступник та заступник голови районної державної адміністрації призначаються на посаду та звільняються з посади головою районної державної адміністрації за погодженням з головою обласної державної адміністрації. Перші заступники та заступники голів місцевих державних адміністрацій заявляють про припинення своїх повноважень новопризначеним головам місцевих державних адміністрацій у день їх призначення. Отже, Закон України «Про місцеві адміністрації» не містить альтернативного вибору варіанту поведінки заступником голови місцевої державної адміністрації. Законом встановлено граничний термін перебування заступника голови місцевої державної адміністрації на займаній посаді. Законодавством передбачено певний порядок звільнення з посади посадової особи державної адміністрації, зокрема, погодження цього питання з вищим органом. Звертає увагу, що Донецькою обласною державною адміністрацією погоджено звільнення позивача з посади заступника голови Волноваської райдержадміністрації, а тому спірне розпорядження прийняте з дотриманням норм статті 10 Закону України «Про місцеві державні адміністрації». Указує, що з метою недопущення прав позивача при її звільненні відповідач керувався статтями 41, 44 КЗпП України, звільнення відбулося у зв`язку з припиненням повноважень посадової особи з обов`язковою виплатою вихідної допомоги у розмірі шестимісячного середнього заробітку. Проте, отримавши таку допомогу, позивач звернулась до суду з цим позовом.
3.2.          Позивач подала відзив на касаційну скаргу, за змістом якого висловила незгоду з викладеними в скарзі доводами та повідомила свою думку про правильність висновків судів першої та апеляційної інстанцій щодо часткового задоволення її позову, просила судові рішення залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
4.          Розпорядженням Голови Волноваської районної державної адміністрації від 24 лютого 2017 року № 22-рк позивача з 27 лютого 2017 року призначено на посаду заступника голови райдержадміністрації на час відсутності основного працівника з посадовим окладом згідно з штатним розписом, як таку, що стала переможцем конкурсу зі строком випробування 1 місяць.
5.          29 листопада 2017 року, у зв`язку з набранням чинності 15 листопада 2017 року Закону України від 09 листопада 2017 року № 2190 «Про внесення змін до деяких законів України щодо окремих питань проходження державної служби», позивача повідомлено про зміну істотних умов праці.
6.          07 лютого 2018 року позивач на ім`я голови Волноваської районної державної адміністрації подала заяви, за змістом яких, згідно із частиною третьою статті 10 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», заявила про припинення повноважень на посаді заступника голови районної державної адміністрації та надала згоду на продовження терміну повноважень заступника Голови Волноваської районної державної адміністрації. Також позивач просила надати їй частину невикористаної відпустки.
7.          Голова Донецької обласної державної адміністрації (він же Голова обласної військово-цивільної адміністрації) листом за вихідним № 0.1/16Я-835/4-18 від 20 лютого 2018 року відмовив голові Волноваської райдержадміністрації у погодженні звільнення позивача, висловленого у листі від 13 лютого 2018 року за № 01-21-266.
8.          Розпорядженням голови Волноваської районної державної адміністрації від 26 лютого 2018 року № 9-рк, у зв`язку із заявленням про припинення повноважень перед новообраним головою районної державної адміністрації відповідно до статті 10 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», заступнику голови райдержадміністрації ОСОБА_1 доручено продовжувати виконання своїх повноважень до вирішення питання призначення у встановленому законодавством порядку.
9.          Згідно з доповідною запискою позивач заперечувала щодо зазначення її посади з позначкою «виконуючий обов`язки» заступника голови райдержадміністрації з огляду на те, що порядок призначення в.о. окремих категорій працівників на певних засадах встановлюється спеціальними Законами України. У разі відсутності спеціальних законів України, в частині, що не суперечить законодавству, діють акти, що були прийняті до проголошення незалежності, а саме: призначення т.в.о. можливе лише у порядку відсутності основного працівника. Згідно зі статтею 32 КЗпП України, призначення в.о. на посаду, що є вакантною не допускається за виключенням випадку призначення на посаду вищого рівня. Також позивач зазначила, що подання заяви про припинення повноважень заступника голови райдержадміністрації було її обов`язком як посадової особи, виходячи зі змісту частини третьої статті 10 Закону України «Про місцеві державні адміністрації». Однак настання юридичного факту і звільнення з посади з припиненням трудових відносин може відбуватися з ініціативи власника лише за наявності обґрунтованих підстав, передбачених КЗпП України. Стаття 10 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» передбачає порядок звільнення, а не підстави. Тому до погодження звільнення з посади заступника голови районної державної адміністрації позивач продовжує виконання своїх посадових обов`язків заступника голови, оскільки триває дія трудового договору.
10.          Розпорядженням голови Волноваської районної державної адміністрації від 20 березня 2018 року № 140 розподілено обов`язки між керівними працівниками райдержадміністрації. Згідно з зазначеним розпорядженням, позивач визначена як заступник Голови районної державної адміністрації.
11.          Розпорядженням голови Волноваської районної державної адміністрації від 18 травня 2018 року № 15-РК позивача звільнено з посади заступника голови районної державної адміністрації 18 травня 2018 року у зв`язку з припиненням повноважень посадової особи (пункт 5 статті 41 КЗпП України) з виплатою вихідної допомоги у розмірі шестимісячного середнього заробітку.
12.          Позивач, уважаючи вказане розпорядження протиправним, звернулася з цим позовом до суду.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
13.          Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
14.          Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що  завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. 
15.          У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
16.          За приписами статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
17.          Питання виконання покладених на голів місцевих адміністрацій та їх заступників службових обов`язків, припинення ними наданих повноважень, права і обов`язки таких осіб визначені та урегульовані спеціальним законодавством, зокрема Законом України «Про місцеві державні адміністрації».
18.          Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади (частина друга статті 1 Закону).
19.          Повноваження голів місцевих державних адміністрацій закріплено у статті 39 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», пунктом 3 частини першої якої передбачено, що голови місцевих державних адміністрацій призначають на посади та звільняють з посад своїх заступників, керівників структурних підрозділів відповідно до статей 10 та 11 цього Закону.
20.          Відповідно до частини другої статті 10 цього Закону перший заступник та заступники голови районної державної адміністрації призначаються на посаду та звільняються з посади головою районної державної адміністрації за погодженням з головою обласної державної адміністрації.  
21.          Частиною третьою статті 10 Закону встановлено, що перші заступники та заступники голів місцевих державних адміністрацій заявляють про припинення своїх повноважень новопризначеним головам місцевих державних адміністрацій у день їх призначення.
22.          Пунктом 1 Порядку погодження в облдержадміністрації призначення на посаду та звільнення з посади перших заступників, заступників голів та керівників апарату райдержадміністрацій, затвердженого розпорядженням голови Полтавської обласної державної адміністрації від 15 травня 2012 року № 200, визначено, що перший заступник, заступник голови та керівник апарату райдержадміністрації, повноваження яких стосуються сфери виконавчої влади, призначаються на посаду та звільняються з посади головою райдержадміністрації за погодженням з облдержадміністрацією.
23.          Згідно з пунктами 8, 9 Порядку повідомлення про погодження облдержадміністрацією призначення на посаду та звільнення з посади перших заступників, заступників голів та керівників апарату райдержадміністрацій за підписом голови облдержадміністрації надсилаються до райдержадміністрації. У райдержадміністрації після отримання погодження про призначення або звільнення головою райдержадміністрації видається розпорядження, копія якого у триденний термін надсилається до облдержадміністрації.
VI. Позиція Верховного Суду
24.          Перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд виходить із такого.
25.          Приписами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
26.          Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, вирішуючи питання щодо правильності застосування цими судами норм чинного законодавства, Верховний Суд виходить з такого.
27.          Суди попередніх інстанцій встановили, що спірні правовідносини виникли у зв`язку з прийняттям відповідачем розпорядження № 15рп від 18 травня 2018 року, яким позивача звільнено з посади заступника голови Волноваської районної державної адміністрації.
28.          При цьому суди зазначили, що підстави для звільнення позивача в спірних правовідносинах відсутні, оскільки голова обласної державної адміністрації відмовив відповідачу у погодженні такого звільнення. Також суди зазначили про допущення відповідачем під час звільнення позивача положень Кодексу законів про працю України, які регулюють питання трудового договору.
29.          Однак Верховний Суд вважає такі посилання судів першої та апеляційної інстанцій на вказані норми Кодексу законів про працю України помилковими, оскільки порядок призначення та звільнення заступників голів місцевих державних адміністрацій врегульований спеціальним законодавством, зокрема Законом України «Про місцеві державні адміністрації».
30.          Аналогічні висновки щодо застосування норм права в подібних правовідносинах викладені у постановах Верховного Суду від 21 грудня 2018 року (справа № 816/213/16, К/9901/10551/18), від 19 грудня 2019 року (справа № 823/117/17, К/9901/22115/18), від 30 січня 2020 року (справа № 815/3200/16, К/9901/19991/18).
31.          Проте Верховний Суд зазначає, що поза увагою судів залишились дійсні обставини справи щодо наявності чи відсутності в спірних правовідносинах погодження головою обласної державної адміністрації звільнення позивача.
32.          В оскаржуваних судових рішеннях суди першої та апеляційної інстанцій, наводячи мотиви задоволення вимог позивача, вказують на відсутність погодження її звільнення обласною державною адміністрацією.
33.          Однак суди не звернули увагу на те, що в спірному розпорядженні від 18 травня 2018 року зазначено, що при його прийнятті враховано лист голови Донецької обласної державної адміністрації, керівника обласної військово-цивільної адміністрації від 16 травня 2018 року № 0.1/16д-2450/4-18. Проте зміст цього листа суди безпідставно не дослідили, не надали належної правової оцінки його значенню в спірних правовідносинах.
34.          Верховний Суд наголошує, що за правилами статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
35.          Отже, в розумінні Кодексу адміністративного судочинства України в основі обґрунтованого рішення лежать повнота і всебічність з?ясування обставин, це виключає існування будь-яких не спростованих судом належним чином розбіжностей між доказами, поданими сторонами.
36.          За такого правового регулювання Верховний Суд зазначає, що суд першої інстанції, помилку якого не виправив і суд апеляційної, вирішуючи питання обґрунтованості позовних вимог, не вжив усіх, визначених законом, заходів, зокрема та не виключно щодо витребування додаткових доказів, на підставі яких можливо встановити істинну та достовірну інформацію стосовно спірних обставин. 
37.          Також суд апеляційної інстанції не надав оцінку наявному на аркуші 131 тому 1 матеріалів справи документу.
38.          Таким чином, суди попередніх інстанцій, не встановивши усі фактичні обставини, що мають значення для правильного вирішення справи, дійшли передчасних висновків по суті справи.
39.          Верховний Суд зазначає, що за приписами статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України суди наділені правом збирати докази з власної ініціативи, а також повноваженням сприяти в реалізації обов`язку доказування (у випадку неможливості самостійного надання особами, які беруть участь у справі доказів) і витребовувати необхідні докази. Тобто законодавцем передбачено активну участь суду в збиранні доказів, а тому покладення обов`язку надання доказів виключно на осіб, які беруть участь у справі без сприяння судами в реалізації зазначеного обов`язку, а також вияв власної їх ініціативи у процесі збору доказів, як мети встановлення дійсних фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, є надмірним тягарем, що, в деякій мірі, є неспівмірним із розподілом обов`язку доказування, визначеного адміністративним процесуальним законодавством.
40.          За цих обставин Верховний Суд констатує, що висновки судів попередніх інстанцій та оскаржувані рішення в цій справі не відповідають завданням адміністративного судочинства щодо справедливого і неупередженого вирішення спору, а також не є такими, що ухвалені судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі.   
41.          У свою чергу, суд касаційної інстанції в силу положень статті 341 Кодексу адміністративного судочинства не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
42.          Проаналізувавши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про те, що судами першої та апеляційної інстанцій порушено норми процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, зокрема, не забезпечено повне та всебічне з?ясування обставин у справі та не вжито усіх визначених законом заходів для цього.
43.          Згідно з пунктом 2 частини першої  статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд. 
44.          Відповідно до пункту 2 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України, підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд необґрунтовано відхилив клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
45.          Приписами частини 4 статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
46.          Ураховуючи те, що вказані порушення під час розгляду справи допущені як судом першої інстанції, так і судом апеляційної інстанції, тому справа підлягає направленню на новий розгляд до суду першої інстанції. 
47.          Під час нового розгляду справи суду необхідно дослідити усі обставини, що мають значення для правильного вирішення справи, надати оцінку заявленим позовним вимогам крізь призму частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України та з урахуванням установленого статтею 6 цього Кодексу принципу верховенства права. Також суду слід врахувати наведене та ухвалити законне і обґрунтоване рішення за результатами повного, всебічного та об`єктивного дослідження всіх обставин справи в їх сукупності та взаємному зв?язку. 
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1.          Касаційну скаргу Волноваської районної державної адміністрації на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 07 серпня 2018 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2018 року задовольнити частково.
2.          Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 07 серпня 2018 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2018 року в цій справі скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до Донецького окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                    О. А. Губська

Судді                                                                                                 М.В. Білак

                                                                                                                  О.Р. Радишевська