ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 липня 2020 року 
м. Київ
справа № 743/1264/18
адміністративне провадження № К/9901/65010/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О. А.,
суддів: Білак М.В., Шевцової Н.В.
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом Управління Державної міграційної служби України в Чернігівській області до Громадянина Республіки Казахстан ОСОБА_1 про затримання іноземця з поміщенням до пункту тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою   Управління Державної міграційної служби України в Чернігівській області на рішення Ріпкинського районного суду Чернігівської області від 30 серпня 2018 року, прийняте у складі судді Сташківа В.Б. та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25 вересня 2018 року,  ухвалену у складі колегії суддів: Безименної Н.В. (головуючий), Бужак Н.П., Кучми А.Ю.,         
І. Суть спору:
1. Управління Державної міграційної служби України в Чернігівській області (далі - позивач) звернулося до суду з позовом до громадянина Республіки Казахстан ОСОБА_1 , в якому просив прийняти рішення про затримання відповідача з поміщенням до пункту тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні строком на шість місяців до 29 лютого 2019 року включно.
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що є всі підстави вважати, що відповідач буде ухилятися від виконання рішення про його примусове видворення і перешкоджатиме процедурі видворення, строк його утримання в ПТПІ закінчується 01 вересня 2018 року.
3. Відповідач позов не визнав та просив відмовити у його задоволенні.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , є громадянином Республіки Казахстан. Паспорт ОСОБА_1 був дійсний до 28 серпня 2007 року.
5. 18 серпня 2017 року уповноваженою посадовою особою органу Державної міграційної служби України складено протокол про адміністративне правопорушення серії ПР МЧГ №020625, відповідно до якого в смт. Куликівка 18 серпня 2017 року об 11:00 год. встановлено, що ОСОБА_1 , громадянин Республіки Казахстан, проживає без документів на право проживання в Україні: АДРЕСА_1 , з 2008 року (зі слів), за що передбачена відповідальність відповідно до ч.1  ст.203 КУпАП.
6. Постановою про накладення адміністративного стягнення від 18 серпня 2017 року серії ПН МЧГ №020625 відповідача притягнуто до відповідальності за порушення вимог  Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства»  та Порядку продовження строку перебування та продовження або скорочення строку тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства на території України, та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 510,00 грн.
7. 18 серпня 2017 року Начальником УДМС України в Чернігівській області затверджено рішення №2 про примусове повернення з України іноземця або особи без громадянства, за яким вирішено примусово повернути за межі України громадянина Республіки Казахстан ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 та зобов`язати його покинути територію України у термін до 16 вересня 2017 року.
8. Повідомлення щодо рішення про примусове повернення з України іноземця або особи без громадянства позивач отримав 18 серпня 2017 року, про що міститься його особистий підпис.
9. Згідно з протоколом №МЧГ000013 про адміністративне затримання від 29 серпня 2018 року відповідача було доставлено у службове приміщення УДМС України в Чернігівській області у зв`язку з вчиненням правопорушення, передбаченого ч.1  ст.203 КУпАП, з метою припинення адміністративних правопорушень, коли вичерпано інші заходи впливу (рішення про примусове повернення не виконано), встановлення особи, з`ясування обставин правопорушення, вирішення притягнення до адміністративної відповідальності та поміщення до ПТПІ.
10. Відповідно до рішення про поміщення в пункт тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають на території України від 29 серпня 2018 року відповідача поміщено в Чернігівській пункт тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають на території України, ДМС України, для встановлення особи, вирішення питання про притягнення до адміністративної відповідальності та підготовки відповідних матеріалів про примусове видворення.
11. Ураховуючи той факт, що відповідач досі не покинув території України, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
12. Ріпкинський районний суд Чернігівської області рішенням від 30 серпня 2018 року, яке залишено без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 25 вересня 2018 року в задоволенні позову відмовлено.
13. Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, прийшов до висновку, що станом на час винесення рішення по справі за позовом про затримання іноземця, з поміщенням до Чернігівського ПТПІ, відсутнє судове рішення про примусове видворення з території України     громадянина Республіки Казахстан ОСОБА_1 , відтак останній не може ухилятися від виконання рішення про примусове видворення, якого не існує та не може перешкоджати     проведенню процедури видворення, яка до нього ще не застосована.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції 
14. Не погоджуючись з такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій посилається на неправильне застосування судами першої й апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права.
15. У скарзі позивач просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове, яким задовольнити адміністративний позов у повному обсязі.
16.   Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди не взяли до уваги усні пояснення представника позивача, надані в судовому засіданні під час розгляду справи судом першої інстанції, щодо наявності ухвали Ріпкинського районного суду Чернігівської області від 30.08.2018 про відкриття провадження у справі № 743/1265/18 за позовом УДМС України в Чернігівській області до громадянина Казахстану ОСОБА_1 про його примусове видворення за межі території України та призначення справи до розгляду на 16:00 30.08.2018, які були підставою для оголошення перерви судом у відповідності до статті 223 Кодексу адміністративного судочинства України.
16.1. Також скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку щодо відсутності обставин, які б свідчили про неможливість вирішення спору у проведеному судом першої інстанції судовому засіданні, оскільки такою обставиною була нерозглянута справа № 743/1265/18 щодо примусового видворення відповідача за межі території України.
16.2. Позивач також вказав, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно тлумачили норми статті 289 КАС України, оскільки застосування до іноземців та осіб без громадянства заходів, передбачених цією статтею, не вимагає обов`язкової наявності рішення суду про примусове видворення такого іноземця чи особи без громадянства за межі території України.
17. Відповідач своїм правом подати відзив на касаційну скаргу не скористався, що відповідно до  статті 338 КАС України  не перешкоджає касаційному перегляду справи.
V. Джерела права й акти їх застосування
18.    Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених  статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства  (далі -  КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
19. За приписами частини другої  статті 19 Конституції України  органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені  Конституцією  та законами України.
20.  Частиною другою    статті 2 КАС України    визначено, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені    Конституцією    та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
21. Закон України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» від    22 вересня 2011 року № 3773-VI  (далі - Закон № 3773-VI) визначає правовий статус іноземців та осіб без громадянства, які перебувають в Україні, та встановлює порядок їх в`їзду в Україну та виїзду з України.
22. Пунктом 7 частини першої  статті 1 Закону №3773-VI  надано визначення терміну іноземці та особи без громадянства, які перебувають на території України на законних підставах, - іноземці та особи без громадянства, які в установленому законодавством чи міжнародним договором України порядку в`їхали в Україну та постійно або тимчасово проживають на її території, або тимчасово перебувають в Україні.
23. Відповідно до частини третьої  статті 9 Закону №3773-VI  строк перебування іноземців та осіб без громадянства в Україні встановлюється візою, законодавством України чи міжнародним договором України.
24. В силу вимог частини першої  статті 26 Закону №3773-VI, іноземець або особа без громадянства можуть бути примусово повернуті в країну походження або третю країну, якщо їх дії порушують законодавство про правовий статус іноземців та осіб без громадянства або суперечать інтересам забезпечення національної безпеки України чи охорони громадського порядку, або якщо це необхідно для охорони здоров`я, захисту прав і законних інтересів громадян України за рішенням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері міграції, органу Служби безпеки України або органу охорони державного кордону (стосовно іноземців та осіб без громадянства, які затримані ними у межах контрольованих прикордонних районів під час спроби або після незаконного перетинання державного кордону України), з подальшим повідомленням протягом        24 годин прокурору про підстави прийняття такого рішення. У рішенні про примусове повернення зазначається строк, протягом якого іноземець або особа без громадянства повинні виїхати з України. Зазначений строк не повинен перевищувати 30 днів з дня прийняття рішення.
25. Рішення про примусове повернення може бути оскаржено до суду (частина четверта  статті 26 Закону №3773-VI).
26. За приписами частини п`ятої  статті 26 Закону №3773-VI  іноземець або особа без громадянства зобов`язані самостійно залишити територію України у строк, зазначений у рішенні про примусове повернення.
27. Частиною першою  статті 30 Закону №3773-VI  передбачено, що центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері міграції, органи охорони державного кордону (стосовно іноземців та осіб без громадянства, які затримані ними у межах контрольованих прикордонних районів під час спроби або після незаконного перетинання державного кордону України) або органи Служби безпеки України можуть лише на підставі винесеної за їх позовом постанови адміністративного суду примусово видворити з України іноземця та особу без громадянства, якщо вони не виконали в установлений строк без поважних причин рішення про примусове повернення або якщо є обґрунтовані підстави вважати, що іноземець або особа без громадянства ухилятимуться від виконання такого рішення, крім випадків затримання іноземця або особи без громадянства за незаконне перетинання державного кордону України поза пунктами пропуску через державний кордон України та їх передачі прикордонним органам суміжної держави.
28. Відповідно до пункту 1.8 Інструкції про примусове повернення і примусове видворення з України іноземців та осіб без громадянства, затвердженої  наказом Міністерства внутрішніх справ України, Адміністрацією державної прикордонної служби України та Служби безпеки України від 23 квітня 2012 року №353/271/150, примусове видворення передбачає: виявлення порушника, поміщення його в пункт тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають на території України (ПТПІ), документальне оформлення примусового видворення, подальше супроводження іноземця до пункту пропуску через державний кордон України чи до країни походження.
29. Пунктом 1 Типового положення про пункт тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні, затвердженого  постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2003 року №1110  (далі - Положення №1110), визначено, що пункт тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні, є державною установою, що призначена для тимчасового тримання іноземців та осіб без громадянства: стосовно яких судом прийнято рішення про примусове видворення за межі України; стосовно яких судом прийнято рішення про затримання з метою ідентифікації та забезпечення примусового видворення за межі України, у тому числі прийнятих відповідно до міжнародних договорів України про реадмісію; затриманих ДМС, її територіальними органами та підрозділами на строки та в порядку, передбачені законодавством; затриманих за рішенням суду до завершення розгляду заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту в Україні.
30. Особливості провадження у справах за адміністративними позовами з приводу затримання іноземців або осіб без громадянства, передбачені  статтею 289 КАС України.  
31. Згідно з п.1 ч.1  ст.289 КАС України  за наявності обґрунтованих підстав вважати, що іноземець або особа без громадянства, стосовно якої подано адміністративний позов про примусове видворення, ухилятиметься від виконання рішення про її примусове видворення, перешкоджатиме проведенню процедури видворення чи реадмісії відповідно до міжнародних договорів України про реадмісію або якщо існує ризик її втечі, а так само у разі відсутності в іноземця або особи без громадянства, яка вчинила порушення законодавства України з прикордонних питань або про правовий статус іноземців, документа, що дає право на виїзд з України, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері міграції, його територіальним органом чи підрозділом, органом охорони державного кордону або Служби безпеки України подається до місцевого загального суду як адміністративного суду за місцезнаходженням цих органів (підрозділів) або за місцезнаходженням пункту тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні, позовна заява про застосування судом до іноземця або особи без громадянства одного з таких заходів :1) затримання іноземця або особи без громадянства з метою ідентифікації та (або) забезпечення видворення за межі території України, 2) затримання іноземця або особи без громадянства з метою забезпечення її передачі відповідно до міжнародних договорів України про реадмісію, 3) взяття іноземця або особи без громадянства на поруки підприємства, установи чи організації, 4) зобов`язання іноземця або особи без громадянства внести заставу.
VI. Висновок Верховного Суду
32. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
33. Відповідно до ч.3 ст.341 КАС України   суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені  пунктами 1,  4-7частини третьої статті 353,  абзацом другим  частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
34. Згідно з частиною першою  статті 122 КАС України  позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
35. Частиною другою  статті 122 КАС України  передбачено, що для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.
36. Отже, трьохмісячний строк для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення передбачених законом вимог.
37. Підстави, які дають позивачу право на пред`явлення зазначених позовних вимог виникають після невиконання іноземцем в установлений строк без поважних причин рішення про примусове повернення з України.
38. Перебіг трьохмісячного строку для звернення до суду з цим позовом розпочався 16.09.2017, після закінчення строку для виконання рішення позивача про примусове повернення до країни походження або третьої країни іноземця або особи без громадянства від 18.08.2017.
39. Аналогічна правова позиція міститься в постанові Верховного Суду від 08 серпня 2019 року у справі №362/1634/19.
40. Разом з тим, з позовом до суду позивач звернувся 30.08.2018.
41. Жодних аргументів щодо наявності обставин, які би свідчили про відсутність об`єктивної можливості вчасно звернутись до суду з цим позовом, позивач не навів, відповідних доказів до суду не надав.
42. Своєю чергою, залишивши поза увагою питання пропуску позивачем строку звернення до суду, суд першої інстанції в порушення принципу офіційного з`ясування обставин справи, не дослідив належним чином указане питання. Апеляційний суд на вказані порушення уваги також не звернув.
43. Відповідно до вимог, закріплених у статті 123 чинної редакції  КАС України у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.
Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.
Якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
44. Пунктом 1  статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод  (далі Конвенція) передбачено, що кожен має право на розгляд його справи судом.
45.  У справі Європейського суду з прав людини «Стаббігс та інші проти Великобританії» визначено, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав.
46.  У Рішенні «Міраґаль Есколано та інші проти Іспанії» від 25 січня 2000 року Європейський суд зазначив про те, що строки позовної давності, яких заявники мають дотримуватися при поданні скарг, спрямовані на те, щоб забезпечити належне здійснення правосуддя і дотримання принципів правової певності. Сторонам у провадженні слід очікувати, що ці норми будуть застосовними.
47.  Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях зазначає про те, що процесуальні строки (строки позовної давності) є обов`язковими для дотримання. Правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані (рішення Європейського суду у справі «Перез де Рада Каванілес проти Іспанії» від 28 жовтня 1998 року, заява № 28090/95, пункт 45). Реалізуючи пункт 1 статті 6 Конвенції, кожна держава-учасниця цієї Конвенції вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких - не допустити судовий процес у безладний рух.
48. Таким чином, зважаючи на приписи  статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
49.  Судам під час нового розгляду необхідно дослідити причини пропуску позивачем строку звернення до суду на предмет їх поважності та надати детальну оцінку спірним правовідносинам крізь призму частини другої  статті 2 КАС України  із урахуванням установленого  статтею 6 цього Кодексу  принципу верховенства права.
VІI. Судові витрати
50.  Оскільки адміністративна справа повертається на новий розгляд до суду першої інстанції, питання про розподіл судових витрат у порядку  статті 139 КАС України  не вирішується.
Керуючись статтями  3,  341,  345,  349,  350,  351,  355,  356,  359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Управління Державної міграційної служби України в Чернігівській області задовольнити частково.
2. Рішення Ріпкинського районного суду Чернігівської області від 30 серпня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25 вересня 2018 року у справі №743/1264/18 скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до Ріпкинського районного суду Чернігівської області.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Головуючий                                                                                          О. А. Губська

Судді                                                                                                    М.В. Білак 

                                                                                                      Н. В. Шевцова