ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 серпня 2020 року 
м. Київ
справа № 1440/1658/18
адміністративне провадження № К/9901/8219/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №1440/1658/18

за позовом арбітражного керуючого ОСОБА_1 
до начальника відділу з питань банкрутства Головного територіального управління юстиції у Миколаївській області Уварової Юлії Сергіївни, Головного територіального управління юстиції у Миколаївській області
про визнання протиправними дій

за касаційною скаргою арбітражного керуючого ОСОБА_1 
на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2018 року (прийняте у складі: головуючого судді Мороза А.О.)
і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2019 року (прийняту у складі: головуючого судді Семенюка Г.В., суддів Потапчука В.О., Шляхтицького О.І.).

УСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

Арбітражний керуючий ОСОБА_1 у липні 2018 року звернулася з адміністративним позовом до начальника відділу з питань банкрутства Головного територіального управління юстиції у Миколаївській області Уварової Юлії Сергіївни (далі - «Начальник відділу Уварова Ю.С.», «відповідач-1»), в якому просила визнати неправомірними дії відповідача-1 щодо видання повідомлення від 9 липня 2018 року №5-27/2145 про проведення невиїзної перевірки виконання розпорядження від 15 травня 2018 року №16, про виконання розпорядження від 15 травня 2018 року №16 Головного територіального управління юстиції у Миколаївській області (далі - «ГТУЮ у Миколаївській області»). 

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржуване повідомлення було прийняте Начальником відділу Уваровою Ю.С. у зв`язку з неотриманням документів, що підтверджують виконання позивачкою розпорядження ГТУЮ у Миколаївській області, хоча ОСОБА_1 вчасно і в повному обсязі подала необхідні документи відповідачу-1. Також позивачка вважає неправильним посилання в оскаржуваному повідомленні на абзац шостий пункту 2.6 Розділу 2 Порядку контролю за діяльністю арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів), затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 27 червня 2013 року №1284/5 (далі - «Порядок контролю за діяльністю арбітражних керуючих»). 

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2018 року залучено до участі у справі другого відповідача - ГТУЮ у Миколаївській області (далі також - «відповідач-2»). 

Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2018 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2019 року, у задоволенні позову відмовлено. 

Оскаржувані судові рішення мотивовані тим, що надані позивачкою документи на виконання розпорядження від 15 травня 2018 року №16, як встановив відповідач-1, не підтверджують виконання цього розпорядження. Водночас суди зазначили, що Начальник відділу Уварова Ю.С. наділена повноваженнями приймати повідомлення про проведення перевірки виконання арбітражним керуючим розпорядження про усунення порушень, а відповідач-2 правомірно призначив ОСОБА_1 позапланову невиїзну перевірку виконання нею розпорядження від 15 травня 2018 року №16 у відповідності до вимог чинного законодавства.

Також суди дійшли висновку, що оскаржуване повідомлення вичерпало свою дію, а отже, задоволення позову не може призвести до відновлення порушених прав позивачки, оскільки після завершення перевірки її права порушують лише наслідки відповідної перевірки.

Короткий зміст вимог касаційних скарг та відзивів (заперечень)

У касаційній скарзі позивачка просить скасувати рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2018 року і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2019 року й ухвалити нове, яким її позов задовольнити повністю. Вказує на те, що суд апеляційної інстанції залишив поза увагою її доводи, а також звертає увагу на таке: 

- абзац шостий пункту 2.6 Порядку контролю за діяльністю арбітражних керуючих, на який міститься посилання в оскаржуваному повідомленні, не може бути підставою для проведення позапланової перевірки діяльності позивачки як арбітражного керуючого, оскільки передбачені ним умови не стосуються ситуації позивачки. Натомість суди з власної ініціативи послалися на положення абзацу п`ятого пункту 2.6 вказаного Порядку, на який відповідачі не посилалися;

- суди послалися на припущення відповідача-1, оскільки зазначили в оскаржуваних судових рішеннях про те, що дослідивши документи, надіслані позивачкою на виконання розпорядження від 15 травня 2018 року №16, Начальник відділу Уварова Ю.С. встановила, що надані документи не підтверджують виконання цього розпорядження. Проте ОСОБА_1 Ю.А. з таким висновком судів не погоджується і зазначає, що у матеріалах справи відсутній будь-який документ, який би підтверджував невідповідність надісланих нею документів; 

- повідомлення згідно пунктів 2.6, 2.7 Порядку контролю за діяльністю арбітражних керуючих є рішеннями суб`єкта владних повноважень, які породжують для арбітражного керуючого правові наслідки. Так, необґрунтоване призначення перевірки стало підставою для застосування до неї дисциплінарного стягнення, а тому ОСОБА_1 Ю.А. вважає свої права порушеними.

У відзиві на касаційну скаргу, поданому Уваровою С.Ю. як представником за довіреністю від ГТУЮ у Миколаївській області та начальником відділу з питань банкрутства ГТУЮ у Миколаївській області, відповідачі просять залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін, повністю погоджуючись із викладеними у них мотивами. Крім того, відповідачі вказують, що в оскаржуваному повідомленні правильно зазначено посилання на абзац шостий пункту 2.6 Порядку контролю за діяльністю арбітражних керуючих, яким однією з підстав для проведення позапланової перевірки визначено перевірку виконання арбітражним керуючим розпоряджень, виданих за результатами проведення планових чи позапланових перевірок органом контролю.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ 

Суди першої й апеляційної інстанцій встановили, що ГТУЮ у Миколаївській області проведено перевірку діяльності арбітражного керуючого ОСОБА_1 , за результатами якої складено акт від 11 травня 2018 року №16, розпорядження про усунення порушень від 15 травня 2018 року №16 (далі - «Розпорядження») і припис про недопущення повторних порушень від 15 травня 2018 року №16.

Позивачка направила відповідачу-2 лист про виконання розпорядження від 15 травня 2018 року №16 з доданими до нього документами щодо усунення виявлених порушень.

Дослідивши документи, надіслані арбітражним керуючим ОСОБА_2 на виконання Розпорядження, відповідач-1 встановив, що надані документи не підтверджують виконання цього розпорядження, а тому видав повідомлення про проведення перевірки щодо його виконання.

У повідомленні зазначено, що відповідно до Закону України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом», контролю за діяльністю арбітражних керуючих і на підставі неподання арбітражним керуючим ОСОБА_1 документів, що підтверджують виконання нею Розпорядження, абзацу шостого пункту 2.6 розділу 2 контролю за діяльністю арбітражних керуючих, доручення відповідача-2 від 9 липня 2018 року №27 у період з 18 до 20 липня 2018 за місцем знаходження органу контролю (вулиця Январьова, 28 місто Миколаїв) буде проведено перевірку виконання арбітражним керуючим ОСОБА_1 . Розпорядження.

До повідомлення додано копію посвідчення на проведення позапланової невиїзної перевірки від 9 липня 2018 року №27, в якому зазначено, що підставою для проведення перевірки є неподання арбітражним керуючим ОСОБА_1 документів, що підтверджують виконання нею Розпорядження, абзац шостий пункту 2.6 розділу 2 Порядку контролю за діяльністю арбітражних керуючих і доручення ГТУЮ у Миколаївській області від 9 липня 2018 року №27.

Вказане повідомлення було надіслане позивачці рекомендованим листом, що підтверджується фіскальним чеком №5402005551012 від 9 липня 2018 року о 17:08 год і рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення, на якому наявний підпис « ОСОБА_1 », проставлений 12 липня 2018 року.

На підставі доручення ГТУЮ у Миколаївській області від 26 липня 2018 року №34 у період з 6 до 8 серпня 2018 року було проведено позапланову виїзну перевірку виконання позивачкою розпорядження від 15 травня 2018 року №16 і складено акт за її результатами.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) 

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Процедура організації і проведення перевірок діяльності арбітражних керуючих, повноваження осіб, які здійснюють перевірки, права й обов`язки арбітражних керуючих, порядок оформлення результатів перевірки визначені Порядком контролю за діяльністю арбітражних керуючих.

Згідно з пунктами 2.1, 2.2 цього Порядку контроль за діяльністю арбітражних керуючих здійснюється шляхом проведення планових і позапланових перевірок на предмет дотримання ними вимог Конституції України, Господарського процесуального кодексу України, Закону України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом», іншого законодавства з питань банкрутства та законодавства про оплату праці.

Відповідно до пункту 2.6 Порядку контролю за діяльністю арбітражних керуючих підставою для проведення позапланової перевірки є, зокрема: звернення (скарги) фізичних та юридичних осіб щодо дій арбітражного керуючого з викладенням обставин невиконання або неналежного виконання ним покладених на нього повноважень, з яких вбачається необхідність проведення контролю.

Підпункт 2.6.1 пункту 2.6 вказаного Порядку передбачає, що позапланова перевірка здійснюється органом контролю за наявності згоди Мін`юсту на її проведення, крім випадків проведення позапланової перевірки з підстав, передбачених абзацами п`ятим і шостим пункту 2.6 цього розділу.

За приписами абзаців п`ятого і шостого пункту 2.6 Порядку контролю за діяльністю арбітражних керуючих підставами для проведення позапланової перевірки є:

- неподання або подання не в повному обсязі в установлений строк арбітражним керуючим документів обов`язкової звітності або виявлення недостовірності даних у документах обов`язкової звітності, поданих арбітражним керуючим;

- перевірка виконання арбітражним керуючим розпоряджень, виданих за результатами проведення планових чи позапланових перевірок органом контролю.

Згідно пункту 2.13 Порядку контролю за діяльністю арбітражних керуючих на підставі доручення на проведення перевірки оформлюються посвідчення на проведення перевірки (додаток 3) та повідомлення про проведення перевірки (додаток 4), які підписуються керівником структурного підрозділу Мін`юсту або структурного підрозділу територіального органу з питань банкрутства, відповідального за забезпечення реалізації повноважень державного органу з питань банкрутства.

Підпунктом 2.15.1 пункту 2.15 цього Порядку визначено, що у повідомленні про проведення позапланової перевірки визначаються питання, які будуть перевірені в межах предмета перевірки, місце проведення перевірки, перелік документів, які арбітражний керуючий зобов`язаний надати комісії для перевірки, строк, до якого арбітражний керуючий зобов`язаний надати комісії пояснення та копії визначених у повідомленні документів, місце та спосіб їх надання.

Згідно з пунктом 3.4 Порядку контролю за діяльністю арбітражних керуючих арбітражний керуючий зобов`язаний, зокрема, надавати на вимогу комісії необхідні документи та їх копії, засвідчені в установленому порядку, пояснення, довідки, відомості та інші матеріали з питань, що виникають під час перевірки. 

За приписами пункту 6.9 вказаного Порядку у разі виявлення під час перевірки порушень у діяльності арбітражного керуючого орган контролю на підставі акта перевірки за наявності відповідних підстав виносить припис про недопущення повторних порушень та (або) розпорядження про усунення виявлених порушень. 

Орган контролю виносить розпорядження щодо порушень, які можуть бути усунені арбітражним керуючим, а щодо інших порушень - припис (підпункт 6.9.1).

Положеннями пунктів 6.10, 6.11 Порядку контролю за діяльністю арбітражних керуючих передбачено, що у розпорядженні міститься інформація про встановлені комісією порушення, термін та спосіб їх усунення. 

Арбітражний керуючий зобов`язаний до закінчення строку, зазначеного в розпорядженні, усунути виявлені порушення та надати інформацію про це разом з відповідними документами до органу контролю, який виніс розпорядження. У разі якщо подані документи підтверджують виконання розпорядження, орган контролю складає висновок про виконання розпорядження, який долучається до акта перевірки.

У разі якщо подані документи не підтверджують виконання розпорядження або арбітражний керуючий не подав до органу контролю документи, що підтверджують виконання розпорядження, орган контролю для перевірки виконання розпорядження призначає позапланову перевірку.

За пунктом 6.12 вказаного Порядку у приписі міститься інформація про виявлені під час перевірки порушення, які усунути неможливо, та зобов`язання арбітражного керуючого не допускати аналогічних порушень.

У разі виявлення за результатами перевірки порушень, які є підставою для внесення до Дисциплінарної комісії подання щодо застосування до арбітражного керуючого дисциплінарних стягнень, орган контролю обов`язково зазначає про це в акті перевірки. У такому випадку припис та (або) розпорядження не складаються до моменту прийняття Дисциплінарною комісією рішення за результатом розгляду подання (пункт 6.13 Порядку контролю за діяльністю арбітражних керуючих).

Згідно пункту 7.1. цього ж Порядку підставами для накладення на арбітражного керуючого дисциплінарного стягнення є, зокрема, невиконання арбітражним керуючим розпорядження про усунення порушень законодавства з питань банкрутства в строки, визначені органом контролю.

Дисциплінарними стягненнями, що накладаються на арбітражного керуючого, є попередження і позбавлення права на здійснення діяльності арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора).

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Законом України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року №460-IX, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України»), зокрема до Глави 2 «Касаційне провадження» Розділу ІІІ «Перегляд судових рішень».

Разом з тим, пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Оскільки касаційна скарга ОСОБА_1 подана до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями КАС України, які діяли до набрання чинності вказаним Законом, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.

Надаючи оцінку доводам скаржника про те, що оскаржуване повідомлення стало підставою для застосування до неї дисциплінарного стягнення, а тому порушує права ОСОБА_1 , Верховний Суд зазначає таке.

Як випливає зі змісту пункту 2.8 Порядку контролю за діяльністю арбітражних керуючих, для проведення перевірки орган контролю надає доручення на проведення перевірки, в якому зазначається, зокрема, підстава для проведення перевірки.

Саме на підставі вказаного доручення оформлюється повідомлення про проведення перевірки, в якому, окрім іншого, визначається перелік документів, які арбітражний керуючий зобов`язаний надати комісії для перевірки, і строк, до якого арбітражний керуючий зобов`язаний надати комісії пояснення та копії визначених у повідомленні документів (пункт 2.13, підпункт 2.15.1 пункту 2.15 Порядку контролю за діяльністю арбітражних керуючих).

Тобто уповноважена посадова особа видає повідомлення про проведення перевірки виключно на підставі відповідного доручення, не маючи дискреційних повноважень щодо прийняття рішення стосовно оформлення чи неоформлення відповідного повідомлення.

Відтак Верховний Суд зауважує, що позапланову перевірку призначено не оскаржуваним повідомленням, а відповідним дорученням, законність якого не є предметом цього спору. 

Згідно частини другої статті 19 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Обов`язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення.

З аналізу приписів пунктів 6.9, 6.13, 7.1 і 7.4 випливає, що за наслідками перевірки діяльності арбітражного керуючого орган контролю на підставі акта перевірки може винести припис про недопущення повторних порушень та розпорядження про усунення виявлених порушень. Водночас у разі виявлення за результатами перевірки порушень, які є підставою для внесення до Дисциплінарної комісії подання щодо застосування до арбітражного керуючого дисциплінарних стягнень, припис та (або) розпорядження не складаються до моменту прийняття Дисциплінарною комісією рішення за результатом розгляду подання, яким до арбітражного керуючого застосовується один із передбачених видів дисциплінарних стягнень. 

Тобто документами, які складаються за результатами проведеної перевірки і мають правові наслідки для арбітражного керуючого шляхом безпосереднього впливу на її права є: розпорядження про усунення виявлених порушень, припис про недопущення повторних порушень, а також рішення щодо накладення дисциплінарного стягнення.

Натомість складання оскаржуваного повідомлення є частиною процесу реалізації органом контролю наданих йому чинним законодавством повноважень, тоді як результатом реалізації цих повноважень у разі виявлення порушень є прийняття одного із указаних рішень, яке буде породжувати конкретні юридичні наслідки для арбітражного керуючого шляхом обмеження її прав.

Відтак Верховний Суд вважає, що оскаржуване повідомлення не порушує права позивачки, а у разі незгоди із застосуванням до неї дисциплінарного стягнення ОСОБА_1 не позбавлена права оскаржити в судовому порядку рішення про накладення на неї дисциплінарного стягнення, вказавши одночасно на всі наявні порушення процедури, які, на її думку, призвели до необґрунтованого притягнення до дисциплінарної відповідальності. 

Водночас Верховний Суд враховує, що оскаржуване повідомлення вичерпало свою дію у зв`язку з наданням позивачкою на його виконання відповідних документів та проведенням органом контролю з їх урахуванням перевірки у період з 6 до 8 серпня 2018 року, за результатами якої складено відповідний акт. Тому суд касаційної інстанції погоджується з висновками судів про те, що визнання протиправним повідомлення не призведе до відновлення прав позивачки, які вона вважає порушеними у зв`язку із застосуванням до неї дисциплінарного стягнення. 

Також слід зауважити, що ОСОБА_1 скористалася своїм право оскаржити до суду розпорядження від 15 травня 2018 року №16, у процедурі перевірки виконання якого оформлено оскаржуване повідомлення. Так, це розпорядження було скасоване (справа №814/1250/18, постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2019 року), що додатково підтверджує відсутність порушених прав позивачки у зв`язку з оформленням повідомлення від 9 липня 2018 року.

До того ж необхідно врахувати, що гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Обов`язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушених саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.

Враховуючи те, що оскаржуване повідомлення за своєю суттю і правовими наслідками не порушує права позивачки, за захистом і поновленням яких вона б могла звернутися до суду, підстави для задоволення цього позову відсутні.

Іншим доводам касаційної скарги Верховний Суд оцінку не надає, оскільки вони не спростовують правильність ухвалених судових рішень і жодним чином не вплинуть на результат вирішення цієї справи. Тобто, враховуючи практику Європейського суду з прав людини, викладену у його рішення у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58), Верховний Суд не надає детальної відповіді на кожен аргумент касаційної скарги з огляду на характер спору і ключові особливості застосування норм права у спірних правовідносинах, що викладені у цій постанові.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої й апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу арбітражного керуючого ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2018 року і постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2019 року залишити без змін.

Судові витрати не розподіляються. 

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

……………………………

…………………………….

…………………………….

Н.М.          Мартинюк
А.В.          Жук
Ж.М.          Мельник-Томенко,
Судді          Верховного Суду