ПОСТАНОВА
Іменем України

04 серпня 2020 року 

м. Київ
справа №340/2074/19
адміністративне провадження №К/9901/13969/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Мороз Л.Л., Шарапи В.М.,

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу 
за касаційною скаргою ОСОБА_1 
на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 27.11.2019 (суддя Жук Р.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 30.04.2020 (колегія у складі суддів Лукманової О.М., Божно Л.А., Дурасової Ю.В.)
у справі №340/2074/19
за позовом ОСОБА_1  
до Виконавчого комітету міської ради міста Кропивницького 
про визнання незаконною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, 

І. РУХ СПРАВИ

1.          У серпні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Виконавчого комітету міської ради міста Кропивницького.
2.          У позові просив визнати незаконною бездіяльність та зобов`язати відповідача укласти з ним договір пайової участі у розвитку інфраструктури міста на об`єкт містобудування на вул.    Космонавта Попова (навпроти школи №35) у м. Кропивницькому.
3.          Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 27.11.2019 позов задоволено частково; визнано незаконною бездіяльність Виконавчого комітету міської ради міста Кропивницького щодо неукладення з ОСОБА_1 договору пайової участі у розвитку інфраструктури міста на об`єкт містобудування на вул. Космонавта Попова (навпроти школи №35) у м. Кропивницькому; у задоволенні решти позовних вимог відмовлено. Присуджено на користь ОСОБА_1 понесені витрати на правничу допомогу у розмірі 3    500,00 грн за рахунок бюджетних асигнувань Виконавчого комітету міської ради міста Кропивницького.
4.          Додатковим рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 30.01.2020 стягнено на ОСОБА_1 понесені витрати на сплату судового збору у розмірі 384,20 грн. за рахунок бюджетних асигнувань Виконавчого комітету міської ради міста Кропивницького.
5.          Позивач оскаржив рішення суду першої інстанції у апеляційному порядку. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 30.04.2020 рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 27.11.2019 залишено без змін.
6.           ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 27.11.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 30.04.2020 у частині позовної вимоги, у задоволенні якої було відмовлено; ухвалити у цій частині нове рішення про зобов`язання Виконавчого комітету міської ради міста Кропивницького укласти договір пайової участі у розвитку інфраструктури міста на об`єкт містобудування. 
7.          Ухвалою Верховного Суду від 16.06.2020 відкрито касаційне провадження; витребувано справу із Кіровоградського окружного адміністративного суду.
8.          Від відповідача відзиву на касаційну скаргу не надходило.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9.          15.11.2013 ОСОБА_1 придбав у ПП «АПСНИ» 2/25 часток незавершеного будівництвом торгівельно-побутового комплексу на вул. Космонавта Попова (навпроти школи №35) у м.    Кропивницькому.
10.          06.09.2017 Управління ДАБК Кіровоградської міської ради листом №518 повернуло ОСОБА_1 повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з незначними наслідками (CC1), пославшись на реєстрацію ПП «АПСНИ» декларації від 06.11.2012 №КД08312213651 про початок виконання будівельних робіт на об`єкті «Будівництво торговельно-побутового корпусу на вул. Космонавта Попова (навпроти школи №35) у м. Кропивницькому».
11.          25.02.2019 Міською радою м. Кропивницького зареєстровано заяву ОСОБА_1 про укладення договору пайової участі у розвитку інфраструктури м. Кропивницького на об`єкт містобудування, реєстраційний номер №Б-2724
12.          22.05.2019 ОСОБА_1 подав новий зведений кошторисний розрахунок вартості будівництва об`єкта містобудування.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

13.          В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника. Після подання відповідної заяви та нового зведеного кошторисного розрахунку Виконавчим комітетом міської ради міста Кропивницького не було укладено з ним договору пайової участі у розвитку інфраструктури м. Кропивницького на об`єкт містобудування, що унеможливлює прийняття об`єкта будівництва в експлуатацію.
14.          У відзиві на позовну заяву Виконавчий комітет міської ради міста Кропивницького зазначав, що позивач не є замовником на об`єкті «Будівництво торговельно-побутового корпусу на вул. Космонавта Попова (навпроти школи №35) у м. Кропивницькому», яке здійснюється самочинно без одержання дозвільних документів. Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції зареєстровано декларацію про готовність зазначеного об`єкта до експлуатації. Замовником будівництва є ОСОБА_2 , містобудівні умови та обмеження вичерпали свою дію в момент введення об`єкта будівництва в експлуатацію. 

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

15.          Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що укладення договору про пайову участь у розвитку інфраструктури міста є обов`язком сторін. Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» не передбачено підстав для відмови в укладенні такого договору. 
Позивач звернувся до виконавчого комітету Кіровоградської міської ради із заявою про укладення такого договору, надав документи за вичерпним переліком, передбаченим пунктом 2.2 Порядку залучення коштів замовників до пайової участі у розвитку інфраструктури м. Кіровограда, затвердженого рішенням Кіровоградської міської ради від 11.12.2012 №2107 зі змінами, внесеними рішенням Кіровоградської міської ради від 15.07.2014 №3252, необхідні для укладення договору.
Проте виконавчим комітетом Кіровоградської міської ради порушено статтю 40 Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності», в 15 денний строк не укладено з позивачем договору про пайову участь у розвитку інфраструктури і така бездіяльність виконавчого комітету є незаконною.
Підставою для відмови у задоволенні позовної вимоги про зобов`язання Кіровоградської міської ради укласти договір пайової участі у розвитку інфраструктури міста на об`єкт містобудування слугувало те, що суд не повноважний перебирати управлінські функції суб`єкта владних повноважень, вирішувати питання, віднесені до виключної компетенції та зобов`язувати такого суб`єкта приймати рішення. 

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

16.          Позивач у касаційній скарзі наводить такі доводи:
А) ухвалене у справі рішення не поновлює прав позивача, а тільки констатує їх порушення;
Б) суди попередніх інстанцій встановили подання позивачем необхідних документів, тому суд повинен був зобов`язати відповідача вчинити необхідні дії для укладення договору пайової участі у розвитку інфраструктури м. Кропивницького на об`єкт містобудування.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

17.          Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права та дійшов таких висновків. 
18.          Відповідно до ч. 1 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
19.          З огляду на доводи касаційної скарги, Суд перевіряє оскаржені рішення в частині ефективності захисту порушених прав.
20.          Верховний Суд у постанові від 20.05.2020 у справі №490/12093/16-а дійшов висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах про те, що укладення договору про пайову участь у розвитку інфраструктури населеного пункту між органом місцевого самоврядування і замовником, який має намір забудови земельної ділянки у відповідному населеному пункті, є обов`язковим в силу вимог закону, а тому у позивачів та міської ради у силу прямої вказівки закону виник взаємний обов`язок укласти договір про пайову участь замовників будівництва у створені і розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури міста.
21.          Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що Кропивницькою міською радою у порушення статті 40 Закону №3038-VI допущено протиправну бездіяльність, що полягає у неукладені з позивачем як замовником будівництва договору про пайову участь у розвитку інфраструктури міста Кропивницького.
22.          Разом з тим, установивши, що ОСОБА_1 подано документи, передбачені пунктом 2.2. Порядку №2107, тобто, вчинено всі необхідні дії для укладення договору, суди дійшли помилкового висновку, що суд не може зобов`язати відповідача укласти відповідний договір.
23.          Насамперед, Суд звертає увагу, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (ч. 1 ст. 2 КАС України). 
24.          Отже, ефективний захист прав є метою адміністративного судочинства. З огляду на це, вирішуючи кожен спір, адміністративні суди, з урахуванням вимог позовної заяви та позиції сторін, повинні застосовувати такі способи захисту, які будуть ефективними на практиці.
25.          Ця мета перегукується зі статтею 13 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод. Відповідно до неї кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
26.          Європейський суд з прав людини у своїх численних рішеннях сформував сталу практику оцінки ефективності засобу юридичного захисту. Засіб юридичного захисту, якого вимагає стаття 13, має бути «ефективним» як з практичної, так і з правової точки зору, тобто таким, що або запобігає стверджуваному порушенню чи його повторенню в подальшому, або забезпечує адекватне відшкодування за те чи інше порушення, яке вже відбулося. Навіть якщо якийсь окремий засіб юридичного захисту сам по собі не задовольняє вимоги статті 13, задоволення її вимог може забезпечуватися за допомогою сукупності засобів юридичного захисту, передбачених національним законодавством (рішення від 15.10.2009 у справі « Юрій Миколайович Іванов проти України", п. 64).
27.          Засіб юридичного захисту має бути «ефективним» в теорії права та на практиці, зокрема, в тому сенсі, що можливість його використання не може бути невиправдано ускладнена діями або бездіяльністю органів влади держави-відповідача (рішення від 18.12.1996 у справі «Аксой проти Туреччини» (Aksoy v. Turkey), п. 95).
28.          При оцінці ефективності необхідно враховувати не тільки формальні засоби правового захисту, а й загальний правовий і політичний контекст, в якому вони діють, й особисті обставини заявника (рішення від 24.07.2012 у справі «Джорджевич проти Хорватії», п. 101; рішення від 06.11.1980 у справі «Ван Остервійк проти Бельгії», п.п. 36-40). Отже, ефективність засобу захисту оцінюється не абстрактно, а з урахуванням обставин конкретної справи та ситуації, в якій опинився позивач після порушення.
29.          Питання ефективності правового захисту аналізувалося у рішеннях національних судів. Зокрема, у рішенні від 16.09.2015 у справі № 21-1465а15 Верховний Суд України дійшов висновку, що рішення суду, у випадку задоволення позову, має бути таким, яке б гарантувало дотримання і захист прав, свобод, інтересів позивача від порушень з боку відповідача, забезпечувало його виконання та унеможливлювало необхідність наступних звернень до суду. Спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.
30.          Верховний Суд у своїй практиці неодноразово покликався на те, що «ефективний засіб правового захисту» у розумінні ст. 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату. Винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації - не відповідає зазначеній нормі Конвенції. (Постанова Великої Палати Верховного Суду від 28.03.2018 у справі № 705/552/15-а, постанови Верховного Суду від 18.04.2018 у справі №826/14016/16, від 11.02.2019 у справі № 2а-204/12). 
31.          Обраний позивачем спосіб захисту має бути спрямований на відновлення порушених прав, захист законних інтересів і, у випадку задоволення судом його вимог, рішення повинно мати наслідком реальне відновлення тих прав, за захистом яких позивач звернувся до суду.
32.          Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист, зокрема, шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії;
33.          Позивач обрав саме цей спосіб захисту: просив визнати незаконною бездіяльність та зобов`язати відповідача укласти з ним договір пайової участі у розвитку інфраструктури міста на об`єкт містобудування.
34.          Відповідно до п. 4 ч. 2 ст. 245 КАС України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
35.          Суд звертає увагу, що як у п. 4 ч. 1 ст. 5, так і п. 4 ч. 2 ст. 245 КАС України цей спосіб захисту складається з двох частин: 
а) констатуючої - суд визнає бездіяльність протиправною і 
б) зобов`язуючої - суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вчинити певну дію, прийняти рішення. 
Сама лише констатація протиправності бездіяльності не може ефективно захистити позивача, оскільки у такому разі можливість використання висновків суду може бути невиправдано ускладнене діями або подальшою бездіяльністю органів влади держави-відповідача, їх врахування цілковито залежить від відповідача. Це не сумісно з критеріями ефективності судового захисту.
Отже, визнаючи бездіяльність протиправною, суд повинен в силу закону застосувати і спонукаючий засіб впливу, зобов`язуючи відповідача виправити порушення у спосіб вчинення певної дії.
36.          У випадку, визначеному п. 4 ч. 2 ст. 245 КАС України, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд 
У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні (ч. 4 ст. 245 КАС України).
37.          У постанові від 05.09.2018 у справі № 826/9727/16 Верховний Суд аналізував застосування пункту 4 частини другої статті 245 КАС України і дійшов висновку, що суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, за сукупності наступних умов:
1) судом встановлено порушення прав, свобод чи інтересів позивача;
2) на час вирішення спору прийняття рішення належить до повноважень відповідача;
3) виконано усі умови, визначені законом для прийняття такого рішення, зокрема подано усі належні документи, сплачено необхідні платежі і між сторонами немає спору щодо форми, змісту, повноти та достовірності наданих документів;
4) прийняття рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
38.          Відповідно до усталеної практики Верховного Суду стосовно дискреційних повноважень, такими є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною.
39.          Застосовуючи вищезазначені підходи до справи, що розглядається, Суд звертає увагу на те, що за висновками суду першої інстанції позивачем були вчинені всі необхідні для укладення договору пайової участі у розвитку інфраструктури міста Кропивницький дії, тому у відповідача не було правових підстав для затягування часу щодо укладення договору. Отже, у органу місцевого самоврядування були відсутні правомірні можливості відмовити ОСОБА_1 в укладенні договору.
40.          Натомість, суд апеляційної інстанції звернув увагу, що у суду відсутні підстави для зобов`язання відповідача укласти з ОСОБА_1 договір про пайову участь, оскільки останнім, як вбачається з матеріалів справи, не виконано всі умови, визначені законом. При цьому які саме умови не виконані, чим це підтверджується, у постанові не зазначено. Тому це твердження Суд не бере до уваги.
41.          За таких обставин, Суд вважає, що повноваження відповідача щодо укладення договору пайової участі у розвитку інфраструктури не є дискреційними. Відтак, в цій частині висновки судів є помилковими. Як наслідок, суди не мали підстав відмовляти позивачу у позові у частині зобов`язання відповідача вчинити дії: укласти з ним договір пайової участі у розвитку інфраструктури міста на об`єкт містобудування на вул. Космонавта Попова (навпроти школи №35) у м. Кропивницькому.
42.          Згідно з ч. 1 ст. 352 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
43.          Враховуючи зазначене, Суд дійшов висновку, що касаційну скаргу необхідно задовольнити, а рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 27.11.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 30.04.2020 у частині відмови у задоволенні позовної вимоги ОСОБА_1 про зобов`язання відповідача укласти договір пайової участі у розвитку інфраструктури міста - скасувати, ухвалити у цій частині нове рішення про зобов`язання Виконавчого комітету міської ради міста Кропивницького надати розрахунок пайової участі щодо об`єкта будівництва за заявою ОСОБА_1 від 25.02.2019, реєстраційний номер №Б-2724.

Керуючись ст. 341, 343, 352, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

1.          Касаційну скаргу ОСОБА_1  задовольнити.
2.          Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 30 квітня 2020 року у частині відмови у задоволенні позовної вимоги ОСОБА_1 про зобов`язання Виконавчого комітету міської ради міста Кропивницького укласти договір пайової участі у розвитку інфраструктури міста скасувати. 
3.          Ухвалити у цій частині нове рішення.
Зобов`язати Виконавчий комітет міської ради міста Кропивницького укласти з ОСОБА_1 договір пайової участі у розвитку інфраструктури м. Кропивницького за об`єкт містобудування, розташований за адресою: м. Кропивницький, вул. Космонавта Попова (навпроти школи № 35).
4.          Стягнути на користь ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 ; АДРЕСА_1 ) витрати зі сплати судового збору у розмірі 840,80 грн (вісімсот сорок гривень 80 копійок) за рахунок бюджетних асигнувань Виконавчого комітету міської ради міста Кропивницького (код ЄДРПОУ 04055251, м.Кропивницький, вул. Велика Перспективна, 41) .

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя                                                                                                              В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              В.М. Шарапа 

Суддя                                                                                                              Л.Л. Мороз