ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 вересня 2020 року 
м. Київ
справа №553/2145/16-а
адміністративне провадження №К/9901/7337/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу 
за касаційною скаргою ОСОБА_1 
на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2020 року (головуючий суддя - Зеленський В.В., судді: Чалий І.С. , П`янова Я.В.)
у справі №553/2145/16-а 
за позовом ОСОБА_1 
до Управління патрульної поліції міста Полтава, Департаменту патрульної поліції Національної поліції України 
про визнання протиправними рішення.
I. РУХ СПРАВИ
1.          У травні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив: визнати протиправними та скасувати рішення працівників поліції Управління патрульної поліції в місті Полтава про його затримання як адвоката 20 травня 2016 року в період часу з 16 год. 45 хв. до 21 год. 30 хв., та визнати незаконними дії працівників поліції під час затримання: а саме, не роз`яснення права під час затримання, а також підстави і мета застосування затримання; не складання протоколу про адміністративне затримання; не повідомлення родичів ОСОБА_1 про його затримання, не повідомлення Ради адвокатів Полтавської області про затримання адвоката ОСОБА_1 , здійснення незаконної відеозйомки ОСОБА_1 під час надання йому медичної допомоги та перебування на лікуванні.
2.          Справа розглядалась судами неодноразово. 
3.          Постановою Ленінського районного суду міста Полтави від 31 січня 2017 року позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення працівників поліції про адміністративне затримання адвоката ОСОБА_1 20 травня 2016 року в період часу з 16 год. 45 хв. до 21 год. 30 хв. Визнано незаконними дії працівників поліції під час його адміністративного затримання, а саме: що ОСОБА_1 не були роз`яснені його права під час затримання, а також підстави і мета застосування такого затримання; не було складено протокол про адміністративне затримання останнього, не було повідомлено родичів ОСОБА_1 про його адміністративне затримання, не було повідомлено Раду адвокатів Полтавської області про адміністративне затримання адвоката ОСОБА_1 ; про здійснення незаконної відеозйомки ОСОБА_1 під час надання йому медичної допомоги та перебування на лікуванні 20 травня 2016 року в І-й міській клінічній лікарні Виконавчого комітету Полтавської міської ради з моменту його доставлення і до транспортування до іншого медичного закладу. Стягнуто з Державного бюджету України на користь ОСОБА_1 551 грн. 20 коп. судового збору.
4.          Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2017 року постанову суду першої інстанції скасовано та прийнято нову про відмову в задоволенні позову.
5.           Постановою Верховного Суду від 21 листопада 2019 року постанову суду апеляційної інстанції скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду апеляційної інстанції. 
6.          Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2020 року постанову суду першої інстанції скасовано та прийнято нову, якою провадження у справі закрито. 
7.          Не погоджуючись з вказаною постановою суду апеляційної інстанції позивач звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції. 
8.          У відзиві на касаційну скаргу представник відповідачів не погодився з касаційною скаргою, просить залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9.          Судами встановлено, що звертаючись до суду з позовом ОСОБА_1 ставив питання про скасування рішення працівників поліції Управління патрульної поліції в місті Полтава про його затримання як адвоката 20 травня 2016 року в період часу з 16:45 до 21:30 та визнання незаконними дії працівників поліції під час затримання, а також під час надання йому медичної допомоги та перебуванні на лікуванні.
10.          Відповідно до листа №4280/41/26/01 від 27 липня 2016 року Управління патрульної поліції в місті Полтава Департаменту патрульної поліції 20 травня 2016 року протокол про адміністративне затримання відносно ОСОБА_1 не складався. Зазначено, що відносно ОСОБА_1 працівниками поліції складено протокол про адміністративне правопорушення за ознаками статті 185 Кодексу України про адміністративні правопорушення (злісна непокора законній вимозі поліцейського), який направлений для розгляду до Октябрського районного суду міста Полтави.  
11.          Розгляд справи, в ході якої відповідачами вчинялися дії, оскаржувані позивачем, у даному випадку здійснювався Октябрським районним судом міста Полтави, постановою якого провадження у справі №554/4245/16-п про притягнення до адміністративної відповідальності ОСОБА_1 за статтею 185 Кодексу України про адміністративні правопорушення закрито на підставі частини першої статті 247 КУпАП за відсутністю у його діях складу адміністративного правопорушення.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12.          Вирішуючи даний спір, суд першої інстанції виходив з того, що правовідносини є публічно-правовими та належать до юрисдикції адміністративних судів.
13.          Апеляційний суд скасовуючи постанову суду першої інстанції не погодився з таким висновком та виходив з того, що заявлені позивачем вимоги не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки зазначений спір не пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, у зв`язку з чим дійшов висновку, що провадження у справі підлягає закриттю. 
14.          Суд апеляційної інстанції наголосив на тому, що оцінка оскаржуваним рішенням та діям відповідачів надавалася при розгляді справи про адміністративне правопорушення у взаємозв`язку з протоколом про адміністративне правопорушення та іншими доказами за нормами Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП).
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
15.          Скаржник у доводах касаційної скарги зазначає, що апеляційний суд не мав права закривати провадження у справі та послався на правову позицію Верховного Суду викладену у постанові від 11 грудня 2019 року у справі №545/2432/16-а, з приводу того, що законодавством не визначено іншого порядку судового захисту прав та законних інтересів особи у цих публічних правовідносинах, а тому за загальним принципом, визначеним у статтях 4 та 17 КАС України, такі справи належить розглядати в порядку адміністративного судочинства. 
16.          Вказує, що закриваючи провадження у справі за вказаних обставин, апеляційний суд фактично позбавив його права на доступ до правосуддя у розумінні «ефективного захисту». Апеляційний суд не керувався «верховенством права» чи соціальною направленістю нашої держави, де Конституція визначає людину найвищою цінністю, а знайшов формальні підстави для того, щоб не розбиратися у спірній ситуації, вказав, що права позивача були захищені під час розгляду справи про адміністративне правопорушення за статтею 185 КУпАП, що була закрита Октябрським районним судом міста Полтави за відсутності складу правопорушення. Це рішення є одним з доказів незаконної поведінки патрульних, які за відсутності правопорушення застосували фізичну силу та затримали його, до того ж без дотримання передбачених законом гарантій.            
17.          Зазначає про упередженість у діях апеляційного суду, який двічі скасував законне рішення без з`ясування фактичних обставин справи та надання їм власної юридичної оцінки, що не узгоджується із стандартом «ефективного судового захисту». На його переконання, у матеріалах справи наявні всі можливі докази по справі, які дають можливість об`єктивно оцінити спірні правовідносини. Просить більше справу на розгляд до апеляційного суду не повертати, оскільки він по даній справі його інтереси не захищає так, як того вимагає закон.          
18.          У відзиві на касаційну скаргу позивач посилаючись на правильність висновків судів першої та апеляційної інстанцій, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій  - без змін.     
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
19.          Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити наступне.
20.          Згідно з частиною першою статті 2 КАС України (у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
21.          Спором адміністративної юрисдикції в розумінні пункту 1 частини першої статті 3 КАС України (у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом) є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
22.          Відповідно до частини другої статті 4 КАС України (у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом) визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
23.          За правилами пункту 1 частини другої статті 17 КАС України (у редакції, чинній на час звернення до суду з позовом) юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
24.          Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
25.          Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, іншого суб`єкта при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС у редакції, чинній на час вирішення цієї справи судом першої інстанції).
26.          Наведене узгоджується з положеннями статей 2, 4, 19 чинної редакції КАС України, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб`єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.
27.          Аналіз вказаних норм дає підстави для висновку, що позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права та охоронювані законом інтереси рішеннями, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, проте, ці рішення, дії чи бездіяльність повинні бути такими, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин.
28.          Пунктом 3 частини третьої статті 17 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи про накладення адміністративних стягнень.
29.          Як встановлено судами, розгляд справи в ході якої відповідачами вчинялися дії, оскаржувані позивачем у цій справі, здійснювався Октябрським районним судом міста Полтави, за наслідками якого прийнято постанову про закриття провадження у справі №554/4245/16-п про притягнення до адміністративної відповідальності ОСОБА_1 за статтею 185 КУпАП, у зв`язку з  відсутністю у його діях складу адміністративного правопорушення (частина перша статті 247 КУпАП).
30.          Приписами пункту 2 частини першої статті 278 КУпАП передбачено, що орган (посадова особа) при підготовці до розгляду справи про адміністративне правопорушення вирішує питання чи правильно складено протокол та інші матеріали справи про адміністративне правопорушення.
31.          Статтею 251 КУпАП встановлено, що доказами в справі про адміністративне правопорушення є будь-які фактичні дані, на основі яких у визначеному законом порядку орган (посадова особа) встановлює наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, винність даної особи в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються, зокрема, протоколом про адміністративне правопорушення.
32.          Згідно з статтею 252 КУпАП орган (посадова особа) оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному дослідженні всіх обставин справи в їх сукупності, керуючись законом і правосвідомістю.
33.          Адміністративне судочинство спрямоване на захист порушених прав осіб саме у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що у зв`язку з прийняттям рішення чи вчиненням владно-управлінських дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.
34.          Разом із цим, складання протоколу - це процесуальні дії суб`єкта владних повноважень, які спрямовані на фіксацію адміністративного правопорушення, та в силу приписів статей 251, 252 КУпАП, є предметом оцінки суду в якості доказу вчинення такого правопорушення при розгляді справи про притягнення особи до адміністративної відповідальності та правильність складання якого перевіряється при підготовці до розгляду справи про адміністративне правопорушення (пункт 2 частини першої статті 278 КУпАП).
35.          З огляду на наведене, апеляційний суд дійшов обґрунтованого висновку, що приймаючи рішення та вчиняючи дії, оскаржувані позивачем, здійснювали не публічно-владні управлінські функції, а процесуальні дії, які підлягають оцінюванню на відповідність їх закону лише в контексті вирішення питання про притягнення особи до адміністративної відповідальності під час провадження у справах про адміністративні правопорушення, в ході якого перевіряється законність та обґрунтованість вжитих заходів, дотримання порядку їх проведення. В сукупності оцінка таких дій є одним з критеріїв законності притягнення особи до адміністративної відповідальності.
36.          Таким чином, розгляд питання правомірності рішень та дій відповідачів під час складення відносно ОСОБА_1 протоколу про адміністративне правопорушення за статтею 185 КУпАП в окремому позовному провадженні без аналізу матеріалів про притягнення особи до адміністративної відповідальності та рішення суб`єкта владних повноважень, винесеного за результатами їх розгляду у сукупності з іншими доказами, не дозволяє ефективно захистити та відновити (за наявності порушень) права особи, яка притягується до відповідальності, що не відповідає завданням адміністративного судочинства.
37.          Аналогічного висновку дійшов Верховний Суду у постановах від 13 березня 2019 року у справі №712/7385/17 та від 22 січня 2020 року у справі №2-а/489/7/2016, що оскаржувані позивачем рішення та дії відповідачів не є рішенням суб`єкта владних повноважень, за яким виникають негативні наслідки для особи в частині притягнення його в подальшому до адміністративної відповідальності, а тому не підпадають під визначення рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України.
38.          Оскільки зазначений спір не пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, заявлені позивачем вимоги не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
39.          При цьому, апеляційний суд обґрунтовано зазначив, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду. 
40.          Зазначена правова позиція також відображена у постановах від 22 березня 2018 року в справі №800/559/17, від 3 квітня 2018 року у справі №9901/152/18 та від 30 травня 2018 року в справі №9901/497/18.
41.          Таким чином,  Верховний Суд погоджується з висновком апеляційного суду, що  вимоги позивача не підлягають окремому розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягають судовому розгляду.
42.          Що стосується посилання в касаційній скарзі на правову позицію Верховного Суду викладену у постанові від 11 грудня 2019 року у справі №545/2432/16-а, з приводу того, що законодавством не визначено іншого порядку судового захисту прав та законних інтересів особи у цих публічних правовідносинах, а тому за загальним принципом, визначеним у статтях 4 та 17 КАС України, такі справи належить розглядати в порядку адміністративного судочинства є безпідставним, оскільки у вказаній справі позивач оскаржував не лише дії суб`єкта владних повноважень під час затримання, але й рішення у справі про адміністративне правопорушення прийняте цим же суб`єктом владних повноважень.
43.          Натомість у справі, що розглядається позивач оскаржує виключно дії суб`єкта владних повноважень під час затримання, оскільки в даному випадку рішення у справі про адміністративне правопорушення було прийнято Октябрським районним судом міста Полтави, який і надавав оцінку діям відповідачів у взаємозв`язку з протоколом про адміністративне правопорушення та іншими доказами за нормами КУпАП.
44.          Інші аргументи позивача, наведені ним у касаційній скарзі, фактично зводяться до викладу обставин, що стали підставою для звернення до суду з вказаним позовом, та не мають юридичного значення для правильності вирішення цього спору, не спростовують висновків, зроблених апеляційним судом, тому не беруться судом до уваги.
45.          Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу - без задоволення.
46.          За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
47.          Оскільки закриття апеляційним судом провадження у цій справі відповідає правильному застосуванню норм матеріального та процесуального права, касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржувану постанову апеляційного суду - без змін.
48.          З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 345, 350, 359 КАС України, пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2020 року у справі №553/2145/16-а - без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

Судді                                                                                           М.В. Білак

          О.А. Губська 

                                                                                          Ж.М. Мельник-Томенко