П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

________________________________________________________________________________
П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И
09 липня 2020 р.	м.Одеса	Справа № 400/4316/19	

Час і місце ухвалення рішення суду 1 інстанції:
м. Миколаїв;
Дата складання повного тексту рішення суду 1 інстанції:
25.03.2020 року;
Головуючий в 1 інстанції: Птичкіна В.В.
          П`ятий апеляційний адміністративний суд в складі колегії:
                          Головуючого судді - Єщенка О.В.
                           суддів                      - Димерлія О.О.
                                                            - Танасогло Т.М.
  За участю: секретаря - Іщенка В.О.
    представника апелянта - Лушникова В.П. (довіреність від 20.11.2019 року)
    
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Миколаївського міжрайонного управління водного господарства на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 25 березня 2020 року по справі за адміністративним позовом Миколаївського міжрайонного управління водного господарства до Південного офісу Держаудитслужби, Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області про скасування рішення,-
В С Т А Н О В И В:
Миколаївське міжрайонне управління водного господарства звернулось до суду першої інстанції з позовом, в якому просило визнати протиправною та скасувати вимогу Управління Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області, що міститься у листі від 04.11.2019 року №15-14-07-14/3549-2019, в частині зобов`язання забезпечити стягнення з суб`єктів господарювання - отримувачів послуг з подачі води на зрошення   сум недоотриманих доходів спеціальним фондом Миколаївського МУВГ на суму неврахованої електроенергії.
В обґрунтування позову зазначено, що висновки Держаудитслужби про порушення позивачем вимог пунктів 3.3, 3.6, 3.12 Порядку визначення вартості та надання платних послуг бюджетними установами, що належать до сфери управління Державного агентства водних ресурсів України, є необґрунтованими та безпідставними. Контролюючим органом не було враховано, що позивач як організація, що надає сільхозвиробникам послуги з подачі води юридичним і фізичним особам з меліоративних систем і водних джерел для зрошування або зволоження осушених земель, несе витрати на електроенергію лише по тим споживачам, яким здійснює подачу води власними НСП. У тому числі, вартість електроенергії для роботи головних насосних станцій на надання (виконання) платних послуг з подачі води на зрошення були покриті бюджетним фінансуванням, тому не підлягали врахуванню при визначенні вартості зазначених послуг. Необґрунтованість визначених збитків також полягає у тому, що при визначенні суми недоотриманих доходів відповідач використав планові (прогнозні) показники електроенергії, а не кількість фактично спожитої позивачем. Зазначені обставини у сукупності, а також те, що у вимозі відповідачем не конкретизуються порядок та правові підстави усунення виявлених порушень у визначений спосіб, і вимоги контролюючого органу фактично направлені на незаконне втручання та перешкоджання господарській діяльності суб`єктів господарювання, свідчать про достатність підстав для задоволення позову, визнання протиправною та скасування вимоги Управління Держаудитслужби.
Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 25 березня 2020 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Вирішуючи спір по суті, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувана Вимога, змістом якої є стягнення збитків (недоотриманих доходів або втрат, як вказано в Акті), сама по собі не створює юридичних наслідків та не підлягає скасуванню в порядку адміністративного судочинства, оскільки шляхом її формування та надіслання позивачу неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Позивач має право усунути вказані у Вимозі та в Акті порушення, а у разі незгоди з викладеними у вимозі порушеннями та, відповідно, невиконання Вимоги, така бездіяльність не буде мати негативні наслідки для ММУВГ.
Суд першої інстанції зазначив, враховуючи те, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, виходячи з того, що підстави та правильність обчислення збитків мають перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення, заявлені МУВГ позовні вимоги є передчасними, а відповідно до ч. 2 ст. 15 Закону №2939 вимога не є рішенням суб`єкта владних повноважень, що порушує права або законні інтереси підконтрольної установи, якою є позивач.
За таких обставин, суд першої інстанції дійшов висновку, що фактом надіслання Вимоги (на відміну, від видання розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами, яке позивач не оскаржив) Управління не порушило прав (інтересів) ММУВГ, що виключає підстави для задоволення адміністративного позову.
В апеляційній скарзі Миколаївське міжрайонне управління водного господарства, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального права, неповне з`ясування обставин справи, просить скасувати судове рішення та прийняти нове про задоволення позову у повному обсязі.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги Миколаївське міжрайонне управління водного господарства посилається на те, що суд першої інстанції не надав належної правової оцінки нормам законодавства, що регулюють спірні правовідносини, і помилково дійшов висновку про те, що оскаржувана вимога за своїм змістом вказує на виявлені збитки та містить вимоги щодо їх відшкодування. Разом з цим, судом першої інстанції помилково не враховано, що в силу приписів Порядку визначення вартості та надання платних послуг бюджетними установами, що належать до сфери управління Державного агентства водних ресурсів України, витрати на подачу води до точки водовиділу включаються до розрахунку ціни тільки у випадку коли вони перевищать витрати, що профінансовані з бюджету. Апелянт вказує, що відповідач своєю вимогою, яка є обов`язковою до виконання, фактично змушує позивача не у конкретизований спосіб вчинити дії на стягнення із споживачів подвійну плату за електроенергію. З огляду на те, що оспорювана вимога породжує для позивача певні необґрунтовані обов`язки та порушує його права, Управління зазначає, що у суду першої інстанції були всі правові підстави для задоволення адміністративного позову та скасування рішення Держаудитслужби.
У відзиві на апеляційну скаргу Південний офіс Держаудитслужби посилається на необґрунтованість доводів апелянта, правильність висновків суду першої інстанції та відсутність обставин для скасування судового рішення.
Судом першої інстанції з`ясовано та як встановлено під час апеляційного розгляду, у період з 01.07.2019 по 23.09.2019 року Управлінням Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області проведено планову виїзну ревізію Миколаївського міжрайонного управління водного господарства за період з 01.01.2016 року по 30.06.2019 року, за результатами якої складено акт від 30.09.2019 року №15-14-11/33.
Зокрема, за висновком ревізії, для надання послуг по подачі води на полив сільськогосподарських культур використовується електрична енергія для забезпечення роботи відповідних насосів, що підтверджується індивідуальними питомими нормами витрат електроенергії на перекачування води насосними станціями Миколаївського міжрайонного управління водного господарства. Ревізією встановлено окремі випадки неврахування вартості електроенергії у калькуляціях планово-розрахункової вартості послуг по подачі води на полив сільськогосподарських культур по окремим насосним станціям, враховуючи вартість електроенергії на подачу прогнозних обсягів води по відповідній головній насосній станції (згідно вищевказаного Плану споживання електроенергії на подачу води по Миколаївському МУВГ по спецрахунку на 2016 рік), у калькуляціях планово-розрахункової вартості послуг по подачі води на полив сільськогосподарських культур по головним насосним станціями не враховано вартість електроенергії, а саме: по ГНС "Ковалівка" вартість електроенергії на водопостачання 870,0 тис. м3 води становить 239,365 тис. грн., або 27 коп. за 1 м3. Вказане призвело до реалізації Миколаївським МУВГ за заниженою вартістю послуг, які надаються на платній основі, та недоотримання (втрати) доходів спеціального фонду бюджетної установи в 2016 році на загальну суму 769 735,48 грн., а саме: МПП "Армань" спожито 9,263 тис. м3, у вартості надання послуг якої не враховано 29 коп./1м3 вартості електроенергії, що призвело до заниження вартості послуг на суму 2 686,27 грн.
Аналогічні порушення, на думку Управління, позивачем допущено (реалізував платні послуги за заниженою вартістю) у 2017, 2018 та у І півріччі 2019 року, в результаті чого до спеціального фонду бюджетної установи (позивача) не надійшли доходи у загальній сумі 3 027 250,30 грн.
За змістом акту, Управлінням розраховано вказану суму (приклад -  2016 рік) таким чином: загальна вартість електроенергії, необхідної для подачі 5 500 тис. м3 води водокористувачам становить 2 261 235 тис. грн., у тому числі по головним насосним станціям - 949, 808 тис. грн та по насосним станціям підкачки - 1 311,457 тис. грн. Однак, фактично у калькуляціях по головним насосним станціям (ГНС "Ковалівка", ГНС "Новоодеська", ГНС "Кандибінська" та ГНС "Нечаянська" вартість електроенергії необхідної для подачі 3 240 тис. м3 води водокористувачам на загальну суму 949,808 тис. грн - не врахована. Відповідно до калькуляцій по вказаним головним насосним станціям, водокористувачі у платі за подачу води на зрошення відшкодовують Миколаївському МУВГ вартість прямих витрат на оплату праці, прямих матеріальних витрат, інших прямих матеріальних витрат, загальновиробничих витрат та витрат на оновлення та модернізацію основних засобів в сумі 0,46 грн за 1 куб. м води, відшкодування вартості використаної електроенергії у вказаних калькуляціях не передбачена. Враховуючи вартість електроенергії на подачу прогнозних обсягів води по відповідній головній насосній станції (згідно вищевказаного Плану споживання електроенергії на подачу води по Миколаївському МУВГ по спецрахунку на 2016 рік), у калькуляціях планово-розрахункової вартості послуг по подачі води на полив сільськогосподарських культур по головним насосним станціям не враховано вартість електроенергії, а саме: по ГНС "Ковалівка" вартість електроенергії на водопостачання 870,0 тис. м3 води становить 239,365 тис. грн. або 27 коп. за 1 м3; по ГНС "Новоодеська" вартість електроенергії на водопостачання 300,0 тис. м3 води становить 104,292 тис. грн. або 34 коп. за 1 м3; по ГНС "Кандибінська" вартість електроенергії на водопостачання 70,0 тис. м3 води становить 22,789 тис. грн. або 32 коп. за 1 м3; по ГНС "Нечаянська" вартість електроенергії на водопостачання 2 000,0 тис. м3 води становить 583,362 тис. грн. або 29 коп. за 1 м3 вказане призвело до реалізації Миколаївським МУВГ за заниженою вартістю послуг, які надаються на платній основі, та недоотримання (втрати) доходів спеціального фонду бюджетної установи в 2016 році на загальну суму 769 735,48 грн.
Суму 769 735,48 грн. Управління визначило шляхом множення 0,27 грн. (0,29 грн., 0,32 грн., 0,34 грн., залежно від того, з використанням якої ГНС подавалась вода споживачам) на фактичний обсяг спожитої води.
Отже, Управління при обчисленні суми недоотриманих позивачем доходів (втрат) використав прогнозні показники обсягу води, прогнозні показники обсягу та вартості електроенергії, на підставі цих даних визначив, на які суми позивач занизив калькуляції 1 м3 води, та помножив ці суми на фактичні обсяги води.
За висновком Управління Миколаївському МУВГ нанесено матеріальної шкоди (збитків) на суму 3 027,25 тис. грн. 
Не погоджуючись із висновками Управління позивач подав свої заперечення на акт, проте вони були залишені без задоволення, а висновки ревізії - без змін.
На підставі висновків ревізії 04.11.2019 року Управління видало позивачу розпорядження про зупинення по 02.12.2019 року операцій з бюджетними коштами. 
Крім того, 04.11.2019 року Управлінням направлено позивачу попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства (вих. № 15-14-07-14/3548-2019.
Також, на підставі виявлених під час ревізії порушень, Управлінням Південного офісу Держаудитслужби в Миколаївській області направлено позивачу лист №15-14-07-14/3549-2019, зокрема, із вимогою забезпечити стягнення з суб`єктів господарювання - отримувачів послуг з подачі води на зрошення сум недоотриманих доходів спеціальним фондом Миколаївського МУВГ на суму неврахованої вартості електроенергії. У тому числі, про надання Управлінню вичерпної інформації про усунення порушень та вжиті заходи до осіб, якими допущені порушення разом із завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів до 05.12.2019 року.
Не погоджуючись із вимогою Управління, посилаючись на її необґрунтованість та неправомірність, позивач звернувся до суду із цим позовом, в якому ставиться питання про скасування рішення відповідача.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993 року №2939-ХІІ головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
Згідно із ч. 1 ст. 4 Закону України від 26.01.1993 року №2939-ХІІ інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
Відповідно до ч. 1 ст. 8 Закону України від 26.01.1993 року №2939-ХІІ орган державного фінансового контролю: 1) здійснює державний фінансовий контроль та контроль за: виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах при складанні планових бюджетних показників; відповідністю взятих бюджетних зобов`язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі); веденням бухгалтерського обліку, а також складанням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів; усуненням виявлених недоліків і порушень; 2) розробляє пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому; 3) вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб; 4) здійснює інші повноваження, визначені законами України та покладені на нього Кабінетом Міністрів України.
За змістом п.п. 7, 8, 9, 10 ч. 1 ст. 10 Закону України від 26.01.1993 року №2939-ХІІ орган державного фінансового контролю вправі, зокрема: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства; накладати у випадках, передбачених законодавчими актами, на керівників та інших службових осіб підконтрольних установ, адміністративні стягнення; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Частиною 2 ст. 15 Закону України від 26.01.1993 року №2939-ХІІ визначено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
Судом першої інстанції надано вірну правову оцінку нормам законодавства, що регулює спірні правовідносини, та правильно зазначено, що орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного і місцевих бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства має право пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких порушень.
При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового нагляду.
Орган державного фінансового контролю має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
При цьому, в порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача.
Збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, підстави та правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Аналогічна позиція висловлена, зокрема, у постанові Верховного Суду від 24.07.2019 у справі № 816/714/17 (адміністративне провадження №К/9901/38582/18).
Судом першої інстанції вірно встановлено, що оскаржувана Вимога, змістом якої є стягнення збитків (недоотриманих доходів або втрат, як вказано в Акті) сама по собі не створює юридичних наслідків та не підлягає скасуванню в порядку адміністративного судочинства, оскільки шляхом формування вимоги та її надіслання позивачу неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
Позивач має право усунути вказані у Вимозі та в Акті порушення, а у разі незгоди з викладеними у вимозі порушеннями та, відповідно, невиконання Вимоги, така бездіяльність не буде мати негативні наслідки для ММУВГ.
Колегія суддів зазначає, що контролюючий орган пред`явив вимоги, які, окрім спрямування підконтрольної установи на коригування роботи та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, вказують на виявлені збитки, їх розмір та їх стягнення.
Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за відповідним позовом органу державного фінансового контролю, вони не можуть бути стягнуті за адміністративним позовом про зобов`язання вчинити певні дії, колегія суддів вважає, що висновок суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову є правильним.
З огляду на викладене, оскільки збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, виходячи з того, що підстави та правильність обчислення збитків мають перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про передчасність вимог позивача.
Доводи апелянта ґрунтуються на переоцінці доказів і обставин справи та не спростовують правильність висновків судового рішення. 
З огляду на наведене, оскільки висновки суду відповідають нормам законодавства, що регулюють спірні правовідносини, та обставинам справи, а доводи апеляційної скарги цих висновків не спростовують, колегія суддів приходить до висновку, що судове рішення відповідно до вимог ст. 316 КАС України підлягає залишенню без змін.
Керуючись ст.ст. 139, 308, 310, п. 1 ч. 1 ст. 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу Миколаївського міжрайонного управління водного господарства - залишити без задоволення.
Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 25 березня 2020 року - залишити без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили негайно після її проголошення, але може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного тексту постанови.
Повний текст постанови складено та підписано 20.07.2020 року.

         Головуючий-суддя:                                                                О.В. Єщенко  
         
         Судді:                                                                                        О.О. Димерлій  
                                                                                                             
                                                                                                             Т.М. Танасогло