Постанова
Іменем України       

24 червня 2020 року
м. Київ
 
справа № 522/591/17
провадження № 61-8583св18
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду: Мартєва С. Ю. (суддя-доповідач), Петрова Є. В.,               Сімоненко В. М.,
 
учасники справи: 
позивачі: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 ,
відповідач - Одеська міська рада,
 
розглянув у попередньому судовому засіданні у порядку письмового провадження касаційну скаргу Одеської міської ради на рішення Приморського районного суду м. Одеси від 15 травня 2017 року в складі судді Домусчі Л. В. та ухвалу Апеляційного суду Одеської області від 14 грудня 2017 року в складі колегії суддів: Вадовської Л. М., Ващенко Л. Г., Колеснікова Г. Я.,
 
ВСТАНОВИВ:
Описова частина
 
Короткий зміст позовних вимог
 
У листопаді 2018 року ОСОБА_1 , ОСОБА_2 звернулися до суду з  позовом до Одеської міської ради, в якому просили:
визнати частково незаконним та скасувати рішення Одеської міської ради від 21 вересня 2016 року № 1114-VII в частині пункту № 86 Додатку № 2 до вказаного рішення, яким відмовлено ОСОБА_1 та ОСОБА_2 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки загальною площею 0,0781 га із цільовим призначенням «для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)» за адресою: АДРЕСА_1 ;
визнати за ОСОБА_1 та ОСОБА_2 право на безоплатну передачу у власність земельної ділянки площею 0,0781 га із цільовим призначенням «для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)» за адресою: АДРЕСА_1 ;
зазначити, що рішення є підставою для розробки проекту землеустрою щодо відведення ОСОБА_1 та ОСОБА_2 у власність земельної ділянки площею 0,0781 га із цільовим призначенням «для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)» за адресою: АДРЕСА_1 ; що рішення є підставою для отримання кадастрового номеру та здійснення державної реєстрації права приватної власності на земельну ділянку за позивачами.
В обґрунтування заявлених позовних вимог, позивачі зазначили, що рішенням Приморського районного суду м. Одеси від 02 березня 2005 року в справі                 № 2-2527/2005 за ОСОБА_3 та ОСОБА_2 в порядку спадкування за законом після смерті ОСОБА_4 , померлої ІНФОРМАЦІЯ_1 , та ОСОБА_5 , померлої ІНФОРМАЦІЯ_2 , визнано право власності в рівних частках на домоволодіння, розташоване на АДРЕСА_1 . На підставі договору дарування, посвідченого державним нотаріусом Першої одеської державної нотаріальної контори Чорною С. Г. 20 лютого  2015 року за реєстровим номером 4-332,           ОСОБА_3 подарував   ОСОБА_1 Ѕ частки домоволодіння, розташованого на АДРЕСА_1 .
28 січня 2016 року вони, як співвласники житлового будинку звернулися до Одеської міської ради з заявою щодо безоплатної передачі у їхню спільну власність земельної ділянки загальною площею 0,0781 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), проте рішенням Одеської міської ради від 21 вересня 2016 року № 1114-VII «Про надання дозволів громадянам на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок», їм було відмовлено у наданні дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення вказаної земельної ділянки з підстав невідповідності Генеральному плану (територія багатоквартирної житлової забудови за рахунок реконструкції території ж/р «Молдаванка-2»), недоцільності передачі земельної ділянки у власність, можливості розгляду питання надання її в оренду з цільовим призначенням «для  експлуатації існуючого домоволодіння».
Посилаючись на порушення права на отримання у власність земельної ділянки для обслуговування належного їм житлового будинку, позивачі просили позов задовольнити.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
Рішенням Приморського районного суду м. Одеси від 15 травня 2017 року позов задоволено частково. Визнано незаконним та скасовано рішення Одеської міської ради від 21 вересня 2016 року № 1114-VII в частині пункту № 86 Додатку № 2 до рішення, яким відмовлено ОСОБА_1 та ОСОБА_2 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки загальною площею 0,0781 га із цільовим призначенням «для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)» за адресою: АДРЕСА_1 .            В іншій частині вимог відмовлено. Вирішено питання про розподіл судових витрат.
Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що право ОСОБА_1 та ОСОБА_2 на отримання безоплатно у власність земельної ділянки цільового призначення «для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)» під існуюче домоволодіння передбачено статтею 40 ЗК України, для реалізації права позивачі як громадяни та співвласники житлової забудови звернулися в порядку статті 118 ЗК України до міської ради з відповідною заявою, однак оскаржуваним рішенням їм відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 цільового призначення «для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)» з підстав, що не знайшли свого підтвердження в подальшому.
Короткий зміст ухвали суду апеляційної інстанції
Ухвалою Апеляційного суду Одеської області від 14 грудня 2017 року рішення суду першої інстанції залишено без змін.
Ухвала суду апеляційної інстанції мотивована тим, що рішення про відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо земельної ділянки позивачів, яка багато років знаходиться у їх фактичному користуванні для обслуговування існуючої житлової забудови, порушує права позивачів на отримання земельної ділянки безоплатно у власність. 
Короткий зміст вимог касаційної скарги 
У лютому 2018 року Одеська міська рада подала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову.
Надходження касаційної скарги до суду касаційної інстанції
 
Ухвалою Верховного Суду від 23 лютого 2018 року відкрито касаційне провадження у зазначеній цивільній справі, витребувано матеріали справи та надано строк для подання відзиву на касаційну скаргу.
 
У березні 2018 року на адресу Верховного Суду надійшли матеріали цивільної справи.
 
Аргументи учасників справи
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
У касаційній скарзі заявник вказує на те, що невідповідність місця розташування спірної земельної ділянки вимогам Генерального плану м. Одеси, що судом першої інстанції та позивачами не заперечувалося, є законною підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у розумінні частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України, що вказує на законність та обґрунтованість рішення Одеської міської ради 21 вересня 2016 року № 1114-VII в частині відмови позивачам у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , тоді як суди безпідставно скасували таке рішення. При цьому, вказує на те, що прийняття Зонінгу не вказує на незаконність рішень Одеської міської ради, прийнятих нею до набрання чинності Зонінгу, а лише створює передумови для повторного звернення зацікавленими особами до органу місцевого самоврядування з відповідним клопотанням.
Відзиви на касаційну скаргу не надходили.
Фактичні обставини справи, встановлені судами
Рішенням Приморського районного суду м. Одеси від 02 березня 2005 року в справі №2-2527/2005 визнано за ОСОБА_3 та ОСОБА_2 в порядку спадкування за законом після смерті ОСОБА_4 , померлої                ІНФОРМАЦІЯ_1 , та ОСОБА_5 , померлої ІНФОРМАЦІЯ_2 , право власності в рівних частках на домоволодіння, розташоване на АДРЕСА_1 . Державна реєстрація права приватної спільної часткової власності на домоволодіння на підставі вказаного судового рішення проведена 16 вересня 2005 року. Рішення Приморського районного суду                  м. Одеси від 02 березня 2005 року в указаній частині залишено без змін рішенням Апеляційного суду Одеської області від 13 березня 2012 року.
На підставі договору дарування, посвідченого державним нотаріусом Першої одеської державної нотаріальної контори Чорною С. Г. 20 лютого 2015 року за реєстровим номером 4-332, ОСОБА_3 подарував ОСОБА_1 Ѕ частки домоволодіння, розташованого на АДРЕСА_1 .
ОСОБА_1 , ОСОБА_2 подано Одеській міській раді спільну заяву від 28 січня 2016 року про передачу безоплатно у спільну власність земельної ділянки загальною площею 0,0781 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 ; цільового призначення «для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)».
Рішенням Одеської міської ради від 21 вересня 2016 року № 1114-VII «Про надання дозволів громадянам на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок», зокрема, відмовлено у наданні дозволу громадянам на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок згідно з переліком (додаток 2), а саме ОСОБА_1 ,          ОСОБА_2 щодо земельної ділянки на АДРЕСА_1 цільового призначення «для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)» з підстав: не відповідає Генеральному плану (територія багатоквартирної житлової забудови за рахунок реконструкції території ж/р «Молдаванка-2»; листа Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради від 03 березня 2016 року                                        № 01-11/406-77оп; листа Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради від 13 червня 2016 року на адресу комісії - передачу у власність земельної ділянки вважати недоцільним, можливий розгляд питання щодо надання в оренду з цільовим призначенням - для експлуатації існуючого домоволодіння.
Рішенням Одеської міської ради від 25 березня 2015 року № 6489-VI «Про затвердження Генерального плану м. Одеси» затверджено Генеральний план     м. Одеси, розроблений державним підприємством «Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Дніпромісто» імені                             Ю. М. Білоконя».
Рішенням Одеської міської ради від 19 жовтня 2016 року № 1316-VII «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) м. Одеси» затверджено план зонування території (зонінгу) м. Одеси, розроблений товариством з обмеженою відповідальністю «Інститут Харківпроект» (а. с.70).
Мотивувальна частина 
Позиція Верховного Суду
Відповідно до пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
 
Відповідно до частини другої статті 389 ЦПК України (у редакції, чинній на час подання касаційної скарги) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
 
Касаційна скарга підлягає задоволенню частково.
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
У частині третій статті 3 ЦПК України визначено, що провадження в цивільних справах  здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
 
Відповідно до статті 400 ЦПК України (у редакції, чинній на час подання касаційної скарги) під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
 
Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.
Так, підстави набуття права на землю із земель державної та комунальної власності визначені статтею 116 ЗК України, абзацом першим частини першої, частиною другою якої встановлено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
В свою чергу, за змістом частин шостої, сьомої статті 118 громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. 
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. 
При цьому, відповідно до положень  статті 123 ЗК України відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у наданні земельної ділянки у користування або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
 
Велика Палата Верховного Суду неодноразово вирішувала питання щодо юрисдикційної належності спору, предметом якого є оскарження рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування про надання або відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
 
Частиною першою статті 18 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» визначено, що суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
 
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різні види судочинства - цивільне, кримінальне, господарське та адміністративне.
 
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
 
Предметна юрисдикція - це розмежування компетенції цивільних, кримінальних, господарських та адміністративних судів. Кожен суд має право розглядати і вирішувати тільки ті справи (спори), які віднесені до їх відання законодавчими актами, тобто діяти в межах встановленої компетенції.
 
У розумінні пункту 1 частини першої статті 4 КАС України справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
 
За правилами статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
 
Визначальною ознакою справи, яка має розглядатись у порядку адміністративної юрисдикції, є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і який виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
 
З аналізу наведених процесуальних норм убачається, що до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб`єкт владних повноважень здійснює владні управлінські функції, у цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
 
Натомість визначальні ознаки приватноправових відносин - це юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило майнового) певного суб`єкта, що підлягає захисту у спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть у тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.
 
Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування (оренду). А відмова особі у наданні земельної ділянки, яка висловлена шляхом відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо її відведення, сама по собі не є порушенням цивільного права цієї особи за відсутності обставин, які свідчать про наявність в неї або інших заінтересованих осіб відповідного речового права щодо такої земельної ділянки.
 
Проект технічної документації земельної ділянки не визначений законом як підстава набуття  права на земельну ділянку і не є правовстановлюючим документом. 
 
Тобто, якщо особа звертається до відповідних органів із заявою для отримання у користування земельної ділянки, за результатами розгляду якої ці органи приймають відповідні рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
 
Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно?розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів.
 
Вказаний висновок щодо застосування норм права в подібних правовідносинах узгоджується з позицією Великої Палати Верховного Суду, викладеною в постановах від 21 березня 2008 року № 14-5зц18, від 04 березня 2020 року               № 14-532цс19.
 
У разі прийняття суб`єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації) оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки, а також правомірності надання іншій особі дозволу на розробку землеустрою щодо відведення цієї земельної ділянки має вирішуватися в порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне.
 
Натомість, у справі, яка переглядається, встановлено, що позивачі оскаржують відмову органу місцевого самоврядування у наданні їм, як співвласникам житлового будинку АДРЕСА_1 , земельної ділянки для його обслуговування, тобто спір виник з приводу правомірності рішення Одеської міської ради, яке остання прийняла в межах свої компетенції реалізуючи контрольні функції у сфері управління діяльністю.
 
Враховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що цей судовий спір не має ознак приватноправового і підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
 
На підставі частини четвертої статті 401 ЦПК України суд у попередньому судовому засіданні касаційної інстанції скасовує судове рішення за наявності підстав, які тягнуть за собою обов`язкове скасування судового рішення.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 255 ЦПК України суд своєю ухвалою закриває провадження у справі, якщо справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
За змістом частини першої статті 256 ЦПК України якщо провадження у справі закривається з підстави, визначеної пунктом 1 частини першої статті 255 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи. Суд апеляційної або касаційної інстанції повинен також роз`яснити позивачеві про наявність у нього права протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
Згідно з частиною першою статті 414 ЦПК України (у редакції, чинній на момент подання касаційної скарги) судове рішення, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню в касаційному порядку повністю або частково з закриттям провадження у справі або залишенням позову без розгляду у відповідній частині з підстав, передбачених статтями 255 та 257 цього Кодексу.
Порушення правил юрисдикції загальних судів, визначених статтями 19-22 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення незалежно від доводів касаційної скарги (частина друга статті 414 ЦПК України).
За таких обставин рішення Приморського районного суду м. Одеси від 15 травня 2017 року та ухвала Апеляційного суду Одеської області від 14 грудня 2017 року ухвалені з порушення норм процесуального права, що в силу частини другої статті 414 ЦПК України є підставою для їхнього скасування із закриттям провадження у справі.
Керуючись статтями 255 - 256, 400, 401, 402, 414, 416 ЦПК України (у редакції, чинній на час подання касаційної скарги), Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Одеської міської ради задовольнити частково.
 
Рішення Приморського районного суду м. Одеси від 15 травня 2017 року та ухвалу Апеляційного суду Одеської області від 14 грудня 2017 року скасувати.
 
Провадження у справі за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Одеської міської ради про визнання частково незаконним та скасування рішення органу місцевого самоврядування, визнання права на безоплатну передачу у власність земельної ділянки закрити.
Роз`яснити  ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , що розгляд справи віднесено до юрисдикції адміністративних судів і протягом десяти днів з дня отримання ними даної постанови вони можуть звернутися до Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді:	С. Ю. Мартєв   Є. В. Петров   В. М. Сімоненко