ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 серпня 2020 року 
м. Київ
справа № 372/2170/15-а
адміністративне провадження №К/9901/4941/18, №К/9901/4944/18 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., провівши попередній розгляд справи за позовом Публічного акціонерного товариства «Центренерго» до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, за участю прокуратури Київської області про визнання протиправними дій, скасування рішень та зобов`язання вчинити певні дії, за касаційними скаргами Публічного акціонерного товариства «Центренерго», Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва у складі колегії суддів: Данилишина     В.М., Качура     І.А., Келеберди В.І. від 02.02.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Беспалова О.О., Грибан І.О., Губської     Д.В. від 05.09.2016,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.          У травні 2015 року Публічне акціонерне товариство «Центренерго» (далі - ПАТ «Центренерго», позивач) звернулося з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України, Інспекція, відповідач), за участю прокуратури Київської області, у якому, з урахуванням заяви про зміну позовних вимог, просило:
-          визнати протиправними дії при складанні протоколу від 14.04.2015 №1-Л-З-1404/1, акту перевірки від 14.04.2015, припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 14.04.2015 №С-1404/1;
-          скасувати постанову від 28.04.2015 №3-2804/2-10/10-27/2804/06/01 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності та закрити провадження у справі щодо стягнення із Трипільської ТЕС штрафу 1096200 гривень.
-          визнати протиправними дії відповідача при складанні протоколу від 14.04.2015 №1-Л-З-1404/2, акту перевірки від 14.04.2015, припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 14.04.2015 №С-1404/2;
-          скасувати постанову від 28.04.2015 №3-2804/2-10/10-26/2804/06/01 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності та закрити провадження у справі щодо стягнення із Трипільської ТЕС штрафу 1096200 гривень;
-          скасувати постанови від 28.04.2015 №З-2804/1-10/10-28/2804/06/01 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності та закрити провадження у справі щодо стягнення із Трипільської ТЕС штрафу у розмірі 54810 гривень (далі - спірні дії, постанови).
2.           У позові наводились аргументи про те, що спірні дії посадових осіб ДАБІ України щодо складання актів перевірок, протоколів, приписів є протиправними, оскільки вчинялися за відсутності представника ПАТ «Центренерго», а також упереджено, необ`єктивно.
3.          Позивач також наголошував й на тому, що оскаржувані постанови є протиправними та підлягають скасуванню, оскільки прийняті відповідачем на підставі висновків, зроблених за результатами незаконної перевірки позивача, які, до того ж, не відповідають фактичним обставинам.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4.          Справа розглядалась судами неодноразово.
5.          Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 02.02.2016, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 05.09.2016, позов задоволено частково. Визнано протиправною та скасовано постанову №3-2804/3-10/10-26/2804/06/01 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, прийняту 28.04.2015 Департаментом ДАБІ у Київській області. В решті позову відмовлено.
6.          Висновки суду в частині задоволених позовних вимог мотивовані тим, що експертним звітом №00-0922-14/ПБ об`єкт будівництва «Спорудження сіркоочистки димових газів на енергоблоці №2 Трипільської ТЕС за адресою: Київська область, Обухівський район, м. Українка, вул. Промислова, 1» віднесено до ІV категорії складності, а відповідачем не надано належних доказів в обґрунтування належності даного об`єкта до V категорії складності, у зв`язку з чим позивача безпідставно притягнуто до відповідальності за виконання будівельних робіт без отримання дозволу на їх виконання на об`єктах саме V категорії складності.
7.          Ухвалюючи судові рішення в частині відмови у позові, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що відповідач провів перевірку з дотриманням встановленої законодавством процедури, а порушення, зафіксовані в складеному за її наслідками акті, підтверджуються наявними у справі доказами, дослідженими у судовому засіданні, й ПАТ «Центренерго» не спростовані.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
8.          Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями в частині відмови у задоволенні позову ПАТ «Центренерго» подано касаційну скаргу в якій останнє, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати, а позов задовольнити у повному обсязі.
9.          Касаційна скарга на ці ж самі судові рішення в частині задоволених позовних вимог, подана й відповідачем, який, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати, а в задоволенні позову відмовити повністю.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що 14.04.2015 Департаментом ДАБІ проведено позапланову перевірку дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті будівництва «Реконструкція енергоблоку ст. №2 Трипільської ТЕС за адресою: Київська область, Обухівський район, м. Українка, вул. Промислова, 1»     (далі - об`єкт будівництва №1), за наслідками якої інспекцією складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 14.04.2015 (далі - акт перевірки №1).
11.          Згідно акта перевірки №1, Інспекцією встановлено, що замовником будівництва - позивачем, та підрядниками - ТОВ "Котлотурбопром", ТОВ "Спеценергомонтаж", ТОВ "Євроінвестстрой", ПАТ "НВП "Радій", згідно договорів та відміток про виконані будівельні роботи в загальному журналі робіт та журналі авторського нагляду, будівельні роботи на об`єкті будівництва №1 розпочаті без отримання документу, що надає право на виконання будівельних робіт (дозволу виконання будівельних робіт), чим порушено вимоги статей 34, 37 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI в редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин), вимоги Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466     (далі - Порядок №466).
12.          У зв`язку із встановленням порушень, зазначених в акті перевірки №1, Інспекцією 14.04.2015 відносно позивача складено протокол №1-Л-З-1404/1 про правопорушення у сфері містобудівної діяльності     (далі - протокол №1-Л-З-1404/1).
13.          Крім того, у цей же день Інспекцією складено припис №С-1404/1 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил     (далі - припис №С-1404/1), яким зобов`язано позивача усунути зазначені в акті перевірки №1 порушення містобудівного законодавства у строк до 30.05.2015.
14.          На підставі акта перевірки №1, протоколу №1-Л-З-1404/1 та припису №С-1404/1 інспекцією 28.04.2015 прийнято оскаржувану постанову, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом третім пункту 5 частини другої статті 2 Закону України від 14.10.1994 №208/94-ВР      «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (далі - Закон №208/94-ВР), та накладено на нього штраф у сумі 1096200 гривень.
15.          Також, 14.04.2015 посадовими особами Департаменту ДАБІ проведено позапланову перевірку дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті будівництва «Спорудження сіркоочистки димових газів на енергоблоці №2 Трипільської ТЕС за адресою: Київська область, Обухівський район, м. Українка, вул. Промислова, 1»     (далі - об`єкт будівництва №2), за наслідками якої інспекцією складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 14.04.2015 (далі - акт перевірки №2).
16.          Згідно акта перевірки №2, Інспекцією встановлено таке:
- проектувальником ПАТ "КНДПКІ "Енергопроект" передана замовнику проектна документація, розроблена з порушеннями державних будівельних норм, стандартів і правил, а саме - занижена категорія складності об`єкту будівництва №2 та категорії складності об`єктів будівництва, до складу якого входять декілька будівель, споруд або лінійних об`єктів інженерно-транспортної інфраструктури, потрібно здійснювати на об`єкті будівництва в цілому, тому спорудження сіркоочистки димових газів є невід`ємною частиною реконструйованого енергоблоку №2 Трипільської ТЕС та об`єкт будівництва №2 відноситься до V категорії складності. Вказаними діями порушено вимоги статей 23, 26 Закону України від 20.05.1999 №687-XIV      «Про архітектурну діяльність» (далі - Закон №687-XIV)     та статей 29, 31, 32 Закону №3038-VI;
- замовником будівництва - позивачем, та підрядником - ТОВ "ДЕМЗ-Інжинірінг" згідно договорів та відміток про виконані будівельні роботи в загальному журналі робіт та журналі авторського нагляду, будівельні роботи на об`єкті будівництва №2 розпочаті без отримання документу, що надає право на виконання будівельних робіт (дозволу на виконання будівельних робіт), чим порушено вимоги статей 34, 37 Закону №3038-VI, вимоги Порядку №466.
17.          У зв`язку із встановленням вказаних вище порушень Інспекцією 14.04.2015 відносно позивача складено протокол №1-Л-З-1404/2 про правопорушення у сфері містобудівної діяльності     (далі - протокол №1-Л-З-1404/2).
18.          Поряд з цим, згідно акту перевірки №2, Інспекцією під час перевірки також встановлено, що замовником будівництва - позивачем, не забезпечено здійснення авторського та технічного нагляду за будівництвом, чим порушено вимоги статті 11 Закону №687-XIV та постанови Кабінет Міністрів України "Про авторський та технічний нагляд під час будівництва об`єкта архітектури" від 11.07.2007 №903 (далі - Постанова КМУ №903), у зв`язку з чим посадовими особами Департаменту ДАБІ 14.04.2015 відносно позивача складено протокол №1-Л-З-1404/3 про правопорушення у сфері містобудівної діяльності     (далі - протокол №1-Л-З-1404/3).
19.          Крім того, 14.04.2015 інспекцією складено припис №С-1404/2 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил     (далі - припис №С-1404/2), яким зобов`язано позивача усунути зазначені в акті перевірки №2 порушення містобудівного законодавства у строк до 30.05.2015.
20.          На підставі акту перевірки №2, протоколу №1-Л-З-1404/2 та припису №С-1404/2 інспекцією 28.05.2015 прийнято оскаржувану постанову, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом третім пункту 5 частини другої статті 2 Закону №208/94-ВР, та накладено на нього штраф у сумі 1096200 гривень.
21.          Також, на підставі цього ж акту перевірки, протоколу №1-Л-З-1404/3 та припису №С-1404/2 інспекцією 28.05.2015 прийнято оскаржувану постанову, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 8 частини другої статті 2 Закону №208/94-ВР, та накладено на нього штраф у сумі 54810 гривень.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
22.          Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, позивач посилається на те, що оскаржувані судові рішення в частині відмови у задоволенні позову не відповідають критеріям законності та обґрунтованості, оскільки судами попередніх інстанцій належним чином не з`ясовано, чи мали місце обставини, покладені в основу вимог позовної заяви та заперечень, а також не перевірили їх доказами.
23.          Зокрема, скаржник зазначає, що під час розгляду цієї справи у судах попередніх інстанцій не враховані відповідні накази про призначення осіб для здійснення авторського нагляду, акти скритих робіт з підписами відповідальної за здійснення авторського нагляду особи.
24.          Позивач вважає, що внаслідок допущення судами таких процесуальних порушень, справа розглянута неповно і достеменно не вирішено питання того, чи мали насправді місце порушення щодо здійснення авторського нагляду на об`єкті будівництва. При цьому, скаржник звертає увагу на те, що відповідні записи про здійснення авторського нагляду містились у журналах такого нагляду, однак це не було враховано при вирішенні спору судами першої та апеляційної інстанцій.
25.          Заперечуючи проти висновків судів попередніх інстанцій стосовно законності спірної постанови, винесеної на підставі акта перевірки №1, протоколу №1-Л-З-1404/1 та припису №С-1404/1, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом третім пункту 5 частини другої статті 2 Закону України від 14.10.1994 №208/94-ВР та накладено на нього штраф у сумі 1096200 гривень, ПАТ «Центренерго» наводить аргументи про те, що такого порушення в дійсності Товариство не допускало, а подані позивачем докази на підтвердження цього були проігноровані у ході судового розгляду справи.
26.          ПАТ «Центренерго» наголошує й на тому, що під час розгляду цієї справи у судах першої та апеляційної інстанції не було враховано сертифікат, виданий відповідачем 24.12.2015, який засвідчує відповідність закінченого будівництвом об`єкта проектній документації та підтверджує його готовність до експлуатації.
27.          Також, у касаційній скарзі вказано, що в оскаржуваних судових рішеннях не проаналізовані доводи позивача про те, що він не є суб`єктом відповідальності у розумінні Закону №208/94-ВР, про відсутність події і складу правопорушення на час проведення перевірки, відсутність будівельних робіт і наявності дозволу на їх виконання, а також не зазначено мотивів відхилення таких аргументів.
28.          На підтримку такої позиції скаржник вказує, що він не мав намір здійснювати саме забудову території (будівництва), а проводив лише реконструкцію вже збудованого об`єкта архітектури, у зв`язку з чим відзначає, що не набув статусу замовника будівництва.
29.          Вказує скаржник і на те, що відповідачем порушено вимоги пункту 12 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.1995 №244 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 02.10.2013 №735), оскільки справу було розглянуто без участі представника позивача, незважаючи на лист про перенесення її розгляду.
30.          ПАТ «Центренерго» було подано й додаткові пояснення у яких відзначається, що про факт вчинення позивачем правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а саме - про здійснення будівельних робіт без отримання дозволу на будівництво, відповідач дізнався ще у липні 2014 року під час здійснення попередніх заходів державного архітектурно-будівельного контролю, однак наклав на скаржника штраф за це порушення майже через рік, що суперечить приписам частини одинадцятої статті 2 Закону №208/94-ВР в частині строків притягнення до відповідальності.
31.          У касаційній скарзі, поданій ДАБІ України, висловлюються аргументи про те, що суди попередніх інстанцій, скасовуючи спірну постанову №3-2804/3-10/10-26/2804/06/01 про накладення на позивача штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, надали помилкову і неналежну оцінку обставинам справи, оскільки об`єкт будівництва «Спорудження сіркоочистки димових газів на енергоблоці №2 Трипільської ТЕС за адресою: Київська область, Обухівський район, м. Українка, вул. Промислова, 1» віднесено саме до V, а не до ІV категорії складності.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
32.          Так, згідно з положеннями частин дев`ятої, десятої статті 29 Закону №3038-VI завдання на проектування об`єктів будівництва складається і затверджується замовником за погодженням із проектувальником.
Завдання на проектування визначає обґрунтовані вимоги замовника до планувальних, архітектурних, інженерних і технологічних рішень об`єкта будівництва, його основних параметрів, вартості та організації його будівництва і складається з урахуванням технічних умов, містобудівних умов та обмежень.
33.          За правилами абзацу першого частини першої, пункту 1 частини четвертої статті 31 Закону №3038-VI проектна документація на будівництво об`єктів розробляється у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, з урахуванням вимог містобудівної документації та вихідних даних і дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та затверджується замовником.
Обов`язковій експертизі підлягають проекти будівництва об`єктів, які належать до IV і V категорій складності, - щодо додержання нормативів з питань санітарного та епідеміологічного благополуччя населення, екології, охорони праці, енергозбереження, пожежної, техногенної, ядерної та радіаційної безпеки, міцності, надійності,     довговічності будинків і споруд, їх експлуатаційної безпеки та інженерного забезпечення.
34.          Відповідно до статті 32 Закону №3038-VI усі об`єкти будівництва поділяються на I, II, III, IV і V категорії складності.
Категорія складності об`єкта будівництва визначається відповідно до державних будівельних норм та стандартів на підставі класу наслідків (відповідальності) такого об`єкта будівництва.
Віднесення об`єкта будівництва до тієї чи іншої категорії складності здійснюється проектною організацією і замовником будівництва. 
Порядок віднесення об`єктів до IV і V категорій складності визначається Кабінетом Міністрів України.
35.          На виконання вищезгаданої норми Закону №3038-VI постановою Кабінету Міністрів України від 27.04.2011 №557 затверджено Порядок віднесення об`єктів будівництва до IV і V категорій складності (далі - Порядок №557), у відповідності з вимогами пунктів 2, 3 якого віднесення об`єкта будівництва до відповідної категорії складності здійснюється проектувальником і замовником. 
Категорія складності об`єкта будівництва визначається відповідно до будівельних норм та державних стандартів на підставі класу наслідків (відповідальності) такого об`єкта будівництва.
36.          Пунктом 7 цього ж Порядку визначено, що під час проведення державного архітектурно-будівельного контролю на об`єктах самочинного будівництва (у разі відсутності проектної документації) категорія складності таких об`єктів визначається посадовими особами Держархбудінспекції та її територіальних органів, а в разі необхідності - шляхом проведення експертизи експертною організацією чи експертом, що має відповідний сертифікат.
37.          Окрім цього, як установлено пунктом 3 частини першої статті 34 Закону №3038-VI, замовник має право виконувати будівельні роботи після видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до IV і V категорій складності.
38.          Право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах будівництва, що належать до IV і V категорій складності, підключення об`єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після отримання дозволу на виконання будівельних робіт (частина перша статті 37 Закону №3038-VI).
39.          Приписам вищеназваних статей Закону №3038-VI кореспондують положення пунктів 2, 30 Порядку №466, за змістом яких будівельні роботи можуть виконуватися замовником після отримання документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або договору суперфіцію та видачі замовнику Інспекцією дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до IV і V категорії складності.
Виконання будівельних робіт без відповідного документа, який дає право виконувати такі роботи, вважається самочинним будівництвом і тягне за собою відповідальність згідно із законом.
40.          При цьому, відповідно до пункту 33 Порядку №466 замовник відповідає згідно із законом за порушення вимог, визначених цим Порядком.
41.          Спірні правовідносини урегульовані й Законом №687-XIV статтею 9 якого встановлено, що будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».
42.          Під час будівництва об`єкта архітектури здійснюється авторський та технічний нагляд. Авторський нагляд здійснюється архітектором - автором проекту об`єкта архітектури, іншими розробниками затвердженого проекту або уповноваженими ними особами. Авторський нагляд здійснюється відповідно до законодавства та договору із замовником. (частини перша, третя статті 11 Закону №687-XIV).
43.          Такі положення Закону №687-XIV перекликаються з приписами Порядку здійснення авторського нагляду під час будівництва об`єкта архітектури, затвердженого постановою КМУ №903 (далі - Порядок №903), відповідно до пункту 2 якого авторський нагляд здійснюється архітектором - автором проекту об`єкта архітектури, іншими розробниками затвердженого проекту або уповноваженими особами (далі - генеральний проектувальник) відповідно до законодавства та договору із замовником (забудовником) протягом усього періоду будівництва і передбачає контроль за відповідністю будівельно-монтажних робіт проекту.
44.          Пунктами 4, 5 цього ж Порядку визначено, що відвідування об`єкта архітектури представниками групи авторського нагляду здійснюється згідно з планом-графіком або за викликом замовника (виходячи з виробничої потреби). У разі коли будівництво триває більш як один рік, план-графік коригується в міру потреби з урахуванням обсягу робіт, запланованого на поточний рік. 
Результати авторського нагляду фіксуються в журналі, що оформляється генеральним проектувальником у двох примірниках, один з яких зберігається у замовника, а другий - у генерального проектувальника.
45.          Відповідальність юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців (суб`єктів містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності встановлює Закон №208/94-ВР.
46.          Абзацом третім пункту 5 частини другої статті 2 Закону №208/94-ВР встановлено відповідальність суб`єктів містобудування, які є замовниками будівництва об`єктів у вигляді штрафу за виконання будівельних робіт без отримання дозволу на їх виконання на об`єктах IV категорії складності - у розмірі трьохсот сімдесяти мінімальних заробітних плат.
47.          Пунктом 8 частини другої статті 2 Закону №208/94-ВР встановлено відповідальність суб`єктів містобудування, які є замовниками будівництва об`єктів у вигляді штрафу за незабезпечення замовником здійснення авторського нагляду у випадках, коли такий нагляд є обов`язковим згідно із законодавством, - у розмірі сорока п`яти мінімальних заробітних плат.
48.          Справи про правопорушення, передбачені цим Законом, розглядаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю. Порядок накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності визначається Кабінетом Міністрів України (частина перша статті 3. Частина перша статті 4 Закону №208/94-ВР).
49.          Відповідно до вищевказаних положень Закону №208/94-ВР Урядом України затверджено Порядок №244, пунктом 17 якого передбачено, що справа може розглядатися за участю суб`єкта містобудування, який притягається до відповідальності, або його уповноваженого представника, експертів, інших осіб.
Відомості про час і місце розгляду справи повідомляються суб`єкту містобудування, який притягається до відповідальності, та іншим особам, які беруть участь у розгляді справи, не пізніше як за три доби до дня розгляду справи.
Неприбуття суб`єкта містобудування у визначений час і місце не перешкоджає розгляду справи.
50.          За приписами частин першої, другої статті 41 Закону №3038-VI в редакції, чинній станом на день проведення відповідачем перевірок, архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
51.          Відповідно до статті 41 Закону №3038-VI Урядом України затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (далі - Прядок №553 в редакції, яка діяла станом на час проведення відповідачем перевірки), який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов`язаної з будівництвом об`єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності (пункт 1 цього Порядку).
52.          Абзацом другим пункту 1 цього ж Порядку встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється Держархбудінспекцією та її територіальними органами (далі - інспекції).
53.          Підпункти 1-3 пункту 2 Порядку №553 визначають, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням: вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції; порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт (далі - загальні та (або) спеціальні журнали), виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи; інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об`єкта будівництва. За правилами пункту 5 вищевказаного Порядку державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
54.          Також, за змістом пункту 7 Порядку №553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції. 
55.          У відповідності з вимогами пункту 9 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.
56.          За результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком. У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис). Протокол протягом трьох днів після його складення та всі матеріали перевірки подаються керівникові відповідної інспекції або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України. Постанова про накладення штрафу складається у трьох примірниках. Перший примірник постанови у триденний строк після її прийняття вручається під розписку суб`єкту містобудування (керівнику або уповноваженому представнику суб`єкта містобудування) або надсилається рекомендованим листом з повідомленням, про що робиться запис у справі. Два примірники залишаються в інспекції, яка наклала штраф. (пункт 16, 17, 20, 22 Порядку №553).
57.          Отже, як випливає зі змісту вищенаведених норм законодавства, у разі виявлення під час перевірки порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності посадові особи органу держаного архітектурно - будівельного контролю складають акт, у якому фіксуються такі порушення. На підставі акту складається обов`язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, а також складаються відповідні протоколи, які у встановлений Порядками №224, №553 строк подаються керівникові відповідної інспекції або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
58.          Надаючи оцінку доводам касаційної скарги ПАТ «Центренерго» стосовно помилковості висновків про відсутність здійснення авторського нагляду на об`єкті будівництва, колегія суддів відзначає, що, як вже наголошувалось вище у цій постанові з посиланням на приписи статті 11 Закону, Пункту 2 Порядку №903, під час будівництва об`єкта архітектури архітектором - генеральним проектувальником відповідно до законодавства та договору із замовником (забудовником) протягом усього періоду будівництва здійснюється авторський нагляд, який передбачає контроль за відповідністю будівельно-монтажних робіт проекту.
59.          Верховний Суд звертає увагу й на приписи пункту 78 Загальних умов укладення та виконання договорів підряду в капітальному будівництві, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2005 №668 (далі - Загальні умови), яким встановлено, що з метою контролю за відповідністю будівельно-монтажних робіт проектній документації замовник забезпечує здійснення авторського нагляду протягом усього періоду будівництва шляхом укладення договору з відповідальним розробником проектної документації (генеральним проектувальником).
60.          Тобто, належним підтвердженням здійснення авторського нагляду на об`єкті будівництва є, зокрема, договір, укладений у відповідності з вимогами законодавства, між замовником і генеральним проектувальником про здійснення авторського нагляду.
61.          У справі, яка розглядається, суди встановили, що позивачем під час проведення перевірки не було надано відповідного договору, укладеного між замовником і генеральним проектувальником, щодо здійснення авторського нагляду на об`єкті будівництва №2.
62.          Не надано таких доказів, а також журналу авторського нагляду, й під час судового розгляду справи у судах попередніх інстанцій, у зв`язку з чим колегія суддів погоджується з висновком, наведеним в оскаржуваних судових рішеннях про те, що позивачем не забезпечено здійснення авторського нагляду на об`єкті будівництва №2.
63.          Не спростовують таких висновків й аргументи касаційної скарги, які, до того ж, фактично зводяться до переоцінки наявних у справі доказів, що, однак, в силу приписів частини другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), лежить поза компетенцією суду касаційної інстанції.
64.          Верховний Суд також відхиляє наведені скаржником аргументи стосовно неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального  і порушення норм процесуального права в частині позовних вимог про скасування постанови, винесеної на підставі акта перевірки №1, протоколу №1-Л-З-1404/1 та припису №С-1404/1, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом третім пункту 5 частини другої статті 2 Закону України від 14.10.1994 №208/94-ВР та накладено на нього штраф у сумі 1096200 гривень.
65.          З цього приводу касаційний суд вважає за необхідне зазначити, що факт здійснення позивачем будівельних робіт (виконано роботи по заміні котельного оснащення по котлоагрегату ТПП-210 А та реконструкції турбіни і генератора енергоблоку №2 ТЕС) без отримання документу, що надає право на виконання будівельних робіт (дозволу виконання будівельних робіт), як замовником, та його підрядниками - ТОВ "Котлотурбопром", ТОВ "Спеценергомонтаж", ТОВ "Євроінвестстрой", ПАТ "НВП "Радій", доведено у ході судового розгляду справи на підставі договорів та відміток про виконані будівельні роботи в загальному журналі робіт та журналі авторського нагляду, підписаними між позивачем та його підрядниками, актами приймання виконаних будівельних робіт.
66.          Ці обставини позивачем під час розгляду справи судами першої та а апеляційної інстанцій не заперечувалися, однак, скаржник зазначав, що станом на час проведення перевірки такі будівельні роботи були фактично виконані, а дозвіл на їх виконання був отриманий.
67.          Верховний Суд критично ставиться до таких тверджень скаржника, оскільки вищевказане порушення, виходячи з його складу, вважається закінченим у момент початку виконання будівельних робіт за відсутності документа, який дає на це право, й отримання в подальшому такого документа не звільняє від відповідальності за вчинення цього правопорушення.
68.          Що ж до посилань позивача на наявність станом на час розгляду цієї справи сертифікату, виданого відповідачем 24.12.2015, який засвідчує відповідність закінченого будівництвом об`єкта проектній документації та підтверджує його готовність до експлуатації, то, по-перше, такий документ видано вже після проведення перевірки, складання акту, припису і протоколу, винесення спірної постанови, тобто не охоплюється періодом спірних правовідносин, а по-друге, його наявність не спростовує самого факту вчинення скаржником вищезгаданого правопорушення й лише може вказувати на усунення позивачем в подальшому порушень, виявлених за результатами здійснення посадовими особами Департаменту ДАБІ позапланового заходу державного архітектурно - будівельного контролю.
69.          Не свідчать про незаконність та необґрунтованість оскаржуваних у касаційному порядку судових рішень й мотиви касаційної скарги про притягнення скаржника до відповідальності поза межами строків, встановлених законодавством, оскільки це не відповідає фактичним обставинам справи, встановлених судами.
70.          Так, згідно з положеннями частини одинадцятої статті 2 Закону №208/94-ВР штраф може бути накладено на суб`єктів містобудування протягом шести місяців з дня виявлення правопорушення, але не пізніш як через три роки з дня його вчинення.
71.          У справі, яка розглядається, судами встановлено, що перевірку саме відносно позивача проведено у квітні 2015 року, а спірну постанову прийнято відповідачем 28.05.2015. При цьому, сам скаржник стверджує, що факт здійснення будівельних робіт мав місце у липні 2014 року і про це було відомо ДАБІ України з матеріалів попередніх перевірок, проведених на об`єкті будівництва відносно підрядників.
72.          Проте, зафіксовані в акті перевірки порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності саме позивачем, а не підрядними організаціями, вперше виявлено у квітні 2015 року.
73.          Зважаючи, що, станом на день прийняття спірної постанови 28.05.2015, з моменту вчинення скаржником правопорушення у липні 2014 року не минуло трьох років, як і не пройшло шести місяців з дня його виявлення, Верховний Суд вважає помилковими твердження позивача про порушення відповідачем строку притягнення його до відповідальності, встановленого Законом №208/94-ВР.
74.          Необґрунтованою є й позиція позивача, висловлена у касаційній скарзі, про те, що він не є суб`єктом відповідальності у розумінні Закону №208/94-ВР, а тому не може нести відповідальність, встановлену цим актом законодавства. 
75.          На підтримку таких аргументів ПАТ «Центренерго» зазначає, що не мала намір здійснювати саме забудову територій, а здійснювала лише реконструкцію вже  існуючого об`єкта архітектури і це не є будівництвом.
76.          Колегія суддів вважає, що такі мотиви скаржника засновані на помилковому розумінні ним норм законодавства, оскільки за визначенням, наведеним у абзаці другому пункту 1 Порядку №466, будівельними роботами визнаються роботи з нового будівництва, реконструкції, технічного переоснащення діючих підприємств, реставрації, капітального ремонту. 
77.          Аналогічним чином розкрите поняття «будівництво» й у статті 9 закону №687-XIV, яким, як свідчить аналіз цієї правової норми, охоплюються й нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт.
78.          Так само розуміється поняття будівництва (капітального будівництва) й у інших актах національного законодавства, зокрема, у пункті 1 Порядку №903, пункті 1 Загальних умов.
79.          Не заслуговують на увагу й посилання скаржника на порушення відповідачем процедури розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, яка розглянута за відсутності представника позивача, незважаючи на клопотання про перенесення її розгляду.
80.          Зокрема, аналіз пункту 17 Порядку №244 дає підстави стверджувати, що суб`єкт містобудування, який притягається до відповідальності, та інші особи, які беруть участь у розгляді справи, повинні бути повідомлені про час і місце розгляду справи не пізніше як за три доби до дня розгляду справи.
81.          Водночас, участь суб`єкта містобудування у розгляді справи не є обов`язковою, а його неприбуття у визначений час і місце не перешкоджає розгляду справи.
82.          У розглядуваному випадку, суди не встановили порушень прав і процедурних гарантій позивача внаслідок не відкладення справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності за клопотанням останнього, який, до того ж, був своєчасно і належним чином повідомлений про розгляд справи.
83.          Також Верховний Суд, проаналізувавши доводи касаційної скарги ДАБІ України не вбачає підстав для її задоволення, виходячи з такого.
84.          Як випливає з встановлених судами попередніх інстанцій обставин цієї справи, спірна постанова №3-2804/3-10/10-26/2804/06/01 про накладення на позивача штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, винесена на підставі абзацу третього пункту 5 частини другої статті 2 Закону №208/94-ВР, яка передбачає відповідальність за виконання будівельних робіт без отримання дозволу на їх виконання на об`єктах V категорії складності - у розмірі дев`ятисот мінімальних заробітних плат.
85.          Однак, у ході судового розгляду справи встановлено, що об`єкт будівництва «Спорудження сіркоочистки димових газів на енергоблоці №2 Трипільської ТЕС за адресою: Київська область, Обухівський район, м. Українка, вул. Промислова, 1» віднесено саме ІV категорії складності.
86.          Це підтверджується проектною документацією, затвердженою замовником, і експертним звітом №00-0922-14/ПБ щодо розгляду проектної документації на об`єкт будівництва «Спорудження сіркоочистки димових газів на енергоблоці №2 Трипільської ТЕС за адресою: Київська область, Обухівський район, м. Українка, вул. Промислова, 1», затвердженого 20.10.2014 Державним підприємством "Спеціалізована державна експертна організація - центральна служба української державної будівельної експертизи", відповідно до якого об`єкту будівництва №2 визначено ІV категорію складності.
87.          Посилання ДАБІ України на Порядок №557 у даному випадку є безпідставним, оскільки, як встановлено пунктом 7 цього Порядку, під час проведення державного архітектурно-будівельного контролю на об`єктах самочинного будівництва (у разі відсутності проектної документації) категорія складності таких об`єктів визначається посадовими особами Держархбудінспекції та її територіальних органів, а в разі необхідності - шляхом проведення експертизи експертною організацією чи експертом, що має відповідний сертифікат.
88.          З фактичних обставин цієї справи вбачається, станом на час проведення перевірки об`єкта будівництва №2, таке не мало ознак самочинного та здійснювалось на підставі затвердженої замовником проектної документації, експертиза якої була проведена експертною організацією, і за результатами якої підтверджено належність цього об`єкта саме до ІV категорії складності.
89.          Зважаючи на викладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що притягнення позивача до відповідальності на підставі абзацу третього пункту 5 частини другої статті 2 Закону №208/94-ВР є неправомірним з огляду на відсутність у даному конкретному випадку складу такого правопорушення.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
90.          За правилами частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
91.          Зважаючи на вищезазначене, Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах вимог і доводів касаційної скарги та повноважень, визначених статтею 341 КАС України, не виявив неправильного застосування судами першої і апеляційної інстанцій норм матеріального та/або порушень норм процесуального права, а тому не вбачає підстав для скасування оскаржуваних судових рішень, які ухвалені відповідно до закону.
92.          Наведені ж у касаційних скаргах мотиви таких висновків суду не спростовують і не містять належних та обґрунтованих міркувань, які б давали підстави для їх задоволення.
93.          Керуючись статтями 340, 341, 349, 350, 355, 356, підпунктом 4 пункту 1 Розділу VІІ «Перехідні положення» КАС України, пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 №460-IX, 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційні скарги Публічного акціонерного товариства «Центренерго», Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 02.02.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 05.09.2016 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                 Н.В. Коваленко

Судді:                                                                                           Я.О. Берназюк

                                                                                                               В.М. Шарапа