Постанова
Іменем України
 
11 червня 2020 року
м. Київ
 
справа № 229/2889/17-ц
провадження № 61-37061св18
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Крата В. І.,
суддів: Журавель В. І. (суддя-доповідач), Антоненко Н. О., Дундар І. О., Краснощокова Є. В.,
 
учасники справи:
позивач - ОСОБА_1 ,
відповідач - держава Україна в особі Кабінету Міністрів України, Державна казначейська служба України,
розглянув у порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи касаційну скаргу ОСОБА_1 , подану представником ОСОБА_2 , на постанову апеляційного суду Донецької області від 10 травня 2018 року у складі колегії суддів: Канурної О. Д., Космачевської Т. В., Соломахи Л. І.,
Описова частина
 
Короткий зміст позовних вимог
У серпні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до держави Україна в особі Кабінету Міністрів України, Державної казначейської служби України (далі - ДКС України) про відшкодування майнової шкоди, завданої терористичним актом під час проведення антитерористичної операції. 
Вимоги обґрунтовував тим, що він є власником будинку, який розташований в районі проведення антитерористичної операції за адресою: АДРЕСА_1 , загальною площею 133,8 кв. м.
 
21 серпня 2016 року в результаті терористичного акту під час проведення антитерористичної операції належний йому будинок внаслідок попадання з артилерійської зброї було повністю зруйновано та для подальшої експлуатації він не придатний.
 
Проведення обстеження нерухомого майна на території села Піски є неможливим, оскільки воно розташоване на лінії зіткнення і до теперішнього часу там проходять активні бойові дії, місцеве населення та представники державної влади на територію селища не допускаються, перебування у селищі є небезпечним.
 
03 липня 2015 року він звернувся до слідчого відділу Дружківського МВ ГУМВС України у Донецькій області із заявою про скоєння злочину - терористичного акту, на підставі якої було відкрито та зареєстровано в ЄРДР кримінальне провадження № 120150502600008652.
 
З урахуванням наведеного просив відшкодувати йому за рахунок коштів Державного бюджету України шкоду, заподіяну терористичним актом у зв`язку із руйнуванням житлового будинку з господарськими будівлями та спорудами, у розмірі 3 048 980,60 грн, виходячи з загальної площі житлового будинку та господарських споруд та опосередкованої вартості спорудження житла по Донецькій області.
 
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
Рішенням Дружківського міського суду Донецької області від 05 лютого 2018 року позов ОСОБА_1 задоволено частково. 
Відшкодовано ОСОБА_1 за рахунок коштів Державного бюджету України майнову шкоду, заподіяну терористичним актом у зв`язку із руйнуванням житлового будинку, у розмірі 1 458 018,60 грн шляхом стягнення з єдиного казначейського рахунку Державної казначейської служби України. 
Рішення мотивоване тим, що право приватної власності позивача на будинок порушено не з його волі. Факт пошкодження будинку під час проведення антитерористичної операції підтверджується належними доказами. Надати експертну оцінку вартості відшкодування шкоди позивач не мав змоги, оскільки доступ цивільним особам до села Піски обмежений у зв`язку з бойовими зіткненнями та артилерійськими обстрілами на указаній території. Факт непридатності будинку для подальшої експлуатації сторонами не оспорюється. Завдані збитки підлягають відшкодуванню на підставі статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» із застосуванням механізму визначення розміру відшкодування, встановленого частиною десятою статті  86 Кодексу цивільного захисту України, а саме виходячи з опосередкованої вартості спорудження житла по Донецькій області та загальної площі будинку 133,80 кв. м за рахунок коштів Державного бюджету України. 
Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції
Постановою апеляційного суду Донецької області від 10 травня 2018 року рішення Дружківського міського суду Донецької області від 05 лютого 2018 року скасовано та ухвалено нове рішення про відмову ОСОБА_1 у задоволенні позову.
Апеляційний суд виходив із того, що позивач не надав суду доказів про період пошкодження будинку, ступінь його пошкодження і про те, що внаслідок знищення житлового будинку право власності на будинок підлягає припиненню відповідно до статті 349 ЦК України, у зв`язку з чим виконання ним умови щодо добровільної передачі зруйнованого житла відповідно до частини 9 статті 86 Кодексу цивільного захисту України є неможливим. Станом на 10 травня 2018 року право власності позивача на спірний житловий будинок та земельну ділянку, на якій він розташований, не припинено.
 
Доказів про звернення саме ОСОБА_1 , як власника житлового будинку та земельної ділянки, до відповідних органів з письмовою заявою про добровільну передачу зруйнованого/пошкодженого житла ним суду не надано.
 
Апеляційний суд також указав, що бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями, а Законом України «Про Державний бюджет України на 2018 рік» видатків на відшкодування шкоди, заподіяної громадянам терористичним актом, не передбачено.
 
Короткий зміст касаційної скарги
У червні 2018 року ОСОБА_1 через свого представника ОСОБА_2 подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення апеляційним судом норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, просить скасувати оскаржуване судове рішення та ухвалити нове про задоволення позову.  
Рух справи у суді касаційної інстанції
 
Ухвалою Верховного Суду від 10 серпня 2018 року відкрите касаційне провадження у справі та витребувано її матеріали з суду першої інстанції.
 
Ухвалою Верховного Суду від 20 січня 2020 року справу призначено до судового розгляду в порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи у складі колегії із п`яти суддів.
 
Аргументи учасників справи
 
Короткий зміст доводів касаційної скарги
 
Представник ОСОБА_1 зазначає, що апеляційний суд не врахував того, що довідкою, виданою Ясинуватською районною державною адміністрацією Донецької області, та її листами підтверджується, що його будинок повністю зруйнований.
 
У вказаних документах міститься пояснення щодо неможливості обстеження будинку. 
 
Законодавством не визначено обов`язку позивача здійснити передачу пошкодженого чи зруйнованого майна до отримання компенсації. 
 
Відповідач визнав, що шкода позивачу завдана саме внаслідок вчинення терористичного акту. 
Відзив/заперечення на касаційну скаргу не надійшли
Обставини справи
 
Суди встановили, ОСОБА_1 є власником житлового будинку з надвірними побудовами на АДРЕСА_1 на підставі свідоцтва про право власності від 02 серпня 2010 року.
 
Вказаний житловий будинок складається з житлового будинку літ. «А-1» житловою площею 133,80 кв. м, загальною площею 74,60 кв. м, надвірних побудов: гараж літ. «Е», сарай літ. «Ж», літня кухня літ. «З», баня літ. «И», сарай літ. «Л», сарай літ. «М», огорожа № 1-2. 
 
Згідно з довідкою Ясинуватської районної державної адміністрації № 651 домоволодіння (житловий будинок, квартира), розташоване за адресою: АДРЕСА_1 «у ході бойових дій було зруйновано (частково, повністю) декілька прямих влучень, будинок повністю знищений». 
 
03 липня 2015 року до Єдиного реєстру досудових розслідувань внесені відомості про те, що в ході проведення артилерійського обстрілу було пошкоджено майно, належне ОСОБА_1 .
 
Селище Піски Ясинуватського району Донецької області відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 07 листопада 2014 року                       № 1085-р у редакції розпорядження Кабінету Міністрів України від 18 лютого 2015 року № 128-р належало до населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження, а у редакції розпорядження Кабінету Міністрів України від 05 травня 2015 року № 428-р (з наступними змінами) - належить до населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення.
 
Згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України № 1275-р від 02 грудня 2015 року селище Піски Ясинуватського району Донецької області належить до населених пунктів, в яких здійснювалася антитерористична операція.
 
Мотивувальна частина
 
Позиція Верховного Суду
 
Відповідно до пункту 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року № 460-IX, який набрав чинності 08 лютого 2020 року, установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
 
Перевіривши доводи касаційної скарги та матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку про часткове задоволення касаційної скарги.
Згідно з частиною першою статті 15, частини першої статті 16 ЦК України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу.
Відповідно до частини першої статті 319 ЦК України власник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд.
Частиною першою статті 321 ЦК України визначено, що право власності є непорушним. Ніхто не може бути протиправно позбавлений цього права чи обмежений у його здійсненні.
Статтею 21 Конституції України передбачено, що усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах. Права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними.
У статті 22 Конституції України проголошено, що права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними. Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
Відповідно до статті 41 Конституції України кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю. Ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним.
Зобов`язання держави стосовно поваги та захисту прав людини не зникають і в умовах збройних конфліктів. Підтвердженням того виступають положення самих міжнародних договорів про права людини, які не виключають їх застосування у період збройних конфліктів, хоча й передбачають можливість відступу держави від окремих зобов`язань під час надзвичайної ситуації.
У рішенні від 08 січня 2004 року у справі «Айдер та інші проти Туреччини» ЄСПЛ указав, що відповідальність держави носить абсолютний характер і має об`єктивну природу, засновану на теорії соціального ризику. Таким чином, держава може бути притягнута до відповідальності з метою компенсації шкоди тим, хто постраждав від дій невстановлених осіб або терористів, коли держава визнає свою нездатність підтримувати громадський порядок і безпеку або захищати життя людей і власність (п. 70).
Отже, правова позиція ЄСПЛ ґрунтується на принципі про абсолютну відповідальність держави, зобов`язаної забезпечити в суспільстві мир і порядок і особисту безпеку людей, що знаходяться під її юрисдикцією. Тому порушення громадського порядку і миру, створення загрози безпеці людей є для держави самостійними підставами відповідальності за заподіяну шкоду.
Кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів (стаття 1 Першого протоколу до Конвенції).
Для правильного вирішення спору та захисту порушеного права позивача суд повинен визначитися з предметом й підставою позову.
Відповідно до частини першої статті 175 ЦПК України у позовній заяві позивач викладає свої вимоги щодо предмета спору та їх обґрунтування.
Згідно з пунктами 4 і 5 частини третьої статті 175 ЦПК України позовна заява повинна містити зміст позовних вимог: спосіб (способи) захисту прав або інтересів, передбачений законом чи договором, або інший спосіб (способи) захисту прав та інтересів, який не суперечить закону і який позивач просить суд визначити у рішенні; якщо позов подано до кількох відповідачів - зміст позовних вимог щодо кожного з них; виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини.
Аналіз наведеного свідчить про те, що предмет позову - це певна матеріально-правова вимога позивача до відповідача, стосовно якої позивач просить прийняти судове рішення, яка опосередковується відповідним способом захисту прав або інтересів. Підстави позову - це обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги щодо захисту права та охоронюваного законом інтересу.
Тобто, правові підстави позову - це зазначена в позовній заяві нормативно-правова кваліфікація обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги.
При цьому незгода суду з наведеним у позовній заяві правовим обґрунтуванням щодо спірних правовідносин не є підставою для відмови у позові.
Оскільки повноваження органів влади є законодавчо визначеними, тому суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін, а, з`ясувавши при розгляді справи, що сторона або інший учасник судового процесу на обґрунтування своїх вимог або заперечень послався не на ті норми права, що фактично регулюють спірні правовідносини, самостійно здійснює правильну правову кваліфікацію останніх та застосовує для прийняття рішення ті норми матеріального і процесуального права, предметом регулювання яких є відповідні правовідносини.
Зазначення позивачем конкретної правової норми на обґрунтування позову не є визначальним при вирішенні судом питання про те, яким законом слід керуватися при вирішенні спору.
Необхідність цього принципу підтверджена і у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц, (провадження № 14-473цс18), в якій зазначено, що «згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») неправильна юридична кваліфікація учасниками справи спірних правовідносин не звільняє суд від обов`язку застосувати для вирішення спору належні приписи юридичних норм».
З аналізу наведених норм процесуального права колегія суддів Верховного Суду зазначає, що саме на суд покладено обов`язок надати правову кваліфікацію відносинам сторін виходячи із фактів, установлених під час розгляду справи, та визначити, яка правова норма підлягає застосуванню для вирішення спору. Самостійне застосування судом для ухвалення рішення саме тих норм матеріального права, предметом регулювання яких є відповідні правовідносини, не призводить до зміни предмета позову та/або обраного позивачем способу захисту.
Позивач звернувся до суду, посилаючись, зокрема на те, що не отримав від держави відшкодування за пошкодження (знищення) його майна, на яке він, на його думку, має право згідно з чинним законодавством України та статтею 1 Першого протоколу до Конвенції. Також він зазначав, що право на судовий захист гарантовано Конституцією України, у тому числі щодо захисту права власності, а право на відшкодування шкоди передбачено статтею 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом», статтею 86 Кодексу цивільного захисту України.
Крім того, позивач вказував на те, що держава Україна в особі Кабінету Міністрів України зобов`язана була розробити спеціальний нормативно-правовий акт щодо надання грошової допомоги та відшкодування шкоди особам, які постраждали під час проведення антитерористичної операції у Донецькій та Луганській областях, що передбачено розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року № 1002-р, яким затверджено План заходів з організації відновлення пошкоджених (зруйнованих) об`єктів соціальної і транспортної інфраструктури, житлового фонду та систем забезпечення життєдіяльності та території Луганської та Донецької областях, проте держава цього не зробила, що порушує її право власності, яке гарантоване статтею 41 Конституції України, статтями 6, 8 Конвенції та статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, проте до теперішнього часу компенсація завданої шкоди не виплачена.
Верховний Суд виходить із того, що посилання позивача, як на правову підставу позову, на норми Закону України «Про боротьбу з тероризмом» та статтю 86 Кодексу цивільного захисту України у взаємозв`язку з негативним обов`язком держави щодо застосування статті 1 Першого протоколу до Конвенції є безпідставним.
Відповідно й суди неправильно керувалися вказаними нормами права при вирішенні спору.
Зобов`язання держави стосовно поваги та захисту прав людини не зникають і в умовах збройних конфліктів.
Положення преамбули Конвенції вказують на те, що Високі Договірні Сторони зобов`язалися забезпечити повагу до прав людини шляхом гарантії цих прав. Гарантування прав людини з боку держави може здійснюватися як активними діями, так і утриманням від вчинення будь-яких дій. Така діяльність держави по гарантуванню прав людини пов`язана з видами зобов`язань з боку держав-учасниць Конвенції, якими є негативні та позитивні.
Негативні зобов`язання - це зобов`язання держави утримуватися від втручання в права та свободи, а позитивні зобов`язання - навпаки, тобто держава повинна щось зробити, вчинити певні дії, щоб особа могла скористатися своїми правами за Конвенцією. Це, наприклад, може включати в себе прийняття законодавства, що допоможе забезпечити користування гарантованими Конвенцією правами, або забезпечення реальних умов для реалізації прав.
Так, за певних обставин захистом статті 1 Першого протоколу до Конвенції може користуватися легітимне очікування (legitimate expectation) успішної реалізації майнових прав (право вимоги). Для того, щоб «очікування» було «легітимним», воно має бути заснованим на нормі закону або іншому правовому акті, такому як судове рішення, пов`язаному із майновим інтересом (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 28 вересня 2004 року у справі «Копецький проти Словаччини» (Kopecky v. Slovakia), заява № 44912/98, § 49-50).
Тобто, особа, яка має майновий інтерес, може розглядатись як така, що має «легітимне очікування» успішної реалізації її права вимоги (зокрема, відшкодування державою шкоди) у сенсі статті 1 Першого протоколу до Конвенції, коли для цього інтересу є достатні підстави у національному законодавстві.
Позивач обґрунтовував розмір завданої їй шкоди опосередкованою вартістю знищеного будинку станом на 01 квітня 2017 року, керуючись, при цьому, частиною десятою статті 86 Кодексу цивільного захисту України та статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, проте не зазначив, що держава винна у пошкодженні його майна.
Частина перша статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» передбачає спеціальне правило, відповідно до якого відшкодування шкоди, заподіяної громадянам терористичним актом, провадиться за рахунок коштів Державного бюджету України відповідно до закону і з наступним стягненням суми цього відшкодування з осіб, якими заподіяно шкоду, в порядку, встановленому законом. Крім того, у порядку, визначеному законом, провадиться відшкодування шкоди, заподіяної терористичним актом організації, підприємству або установі (частина друга статті 19 вказаного Закону).
З огляду на зміст вказаних положень реалізація права на отримання зазначеного відшкодування поставлена у залежність від існування компенсаційного механізму, що має бути встановлений в окремому законі. Закон, який регулює порядок відшкодування за рахунок коштів Державного бюджету України шкоди, заподіяної терористичним актом об`єктам нежитлової нерухомості громадян, відсутній як на час виникнення спірних правовідносин, так і на час розгляду справи судами.
При цьому у законодавстві України відсутня не тільки процедура виплати означеного відшкодування (див. для порівняння mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 24 квітня 2014 року у справі «Будченко проти України» (Budchenko v. Ukraine), заява № 38677/06, § 42), але й чіткі умови, необхідні для заявлення майнової вимоги до держави про надання такого відшкодування (див. mutatis mutandis ухвалу ЄСПЛ щодо прийнятності від 30 вересня 2014 року у справі «Петльований проти України» (Petlyovanyy v. Ukraine, заява № 54904/08).
Крім того, відповідно до частини восьмої статті 86 і частини третьої статті 89 Кодексу цивільного захисту України постановою Кабінету Міністрів України від 18 грудня 2013 року № 947 був затверджений Порядок надання та визначення розміру грошової допомоги або компенсації постраждалим від надзвичайних ситуацій, які залишилися на попередньому місці проживання (далі - Порядок), який викладений у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 10 липня 2019 року № 623, механізм застосування якого не визначений.
На підставі викладеного колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що передбачене у статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» право на відшкодування відповідно до закону шкоди, заподіяної громадянам терористичним актом, не породжує легітимного очікування на отримання від держави України такого відшкодування за пошкоджений у період проведення антитерористичної операції будинок.
Отже, право на отримання за рахунок держави компенсації за шкоду, заподіяну у період проведення антитерористичної операції внаслідок пошкодження під час терористичного акта належного позивачу на праві власності будинку, не має у законодавстві України такої юридичної основи, що дає змогу визначити конкретний майновий інтерес позивача.
Застосування судом першої інстанції до спірних правовідносин за аналогією закону (частина восьма статті 8 ЦПК України у зазначеній редакції) положень статті 86 Кодексу цивільного захисту України для реалізації позивачем права, передбаченого у статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» Верховний Суд вважає помилковим.
Так, стаття 86 Кодексу цивільного захисту України регламентує забезпечення житлом постраждалих внаслідок надзвичайних ситуацій і встановлює умови як такого забезпечення, так і його заміни грошовою компенсацією. Тому припис частини 10 вказаної статті (який передбачає, що розмір грошової компенсації за зруйновану або пошкоджену квартиру (житловий будинок) визначається за показниками опосередкованої вартості спорудження житла у регіонах України відповідно до місцезнаходження такого майна) не можна застосувати безвідносно до інших приписів цієї статті, зокрема частини дев`ятої, яка передбачає умовою забезпечення житлом постраждалого або виплати грошової компенсації за рахунок держави добровільне передання постраждалим зруйнованого або пошкодженого внаслідок надзвичайної ситуації житла місцевим державним адміністраціям або органам місцевого самоврядування, суб`єктам господарювання).
Кодекс цивільного захисту України не покладає тягар виплати відшкодувань винятково на державу, так як передбачає існування страхування у сфері цивільного захисту, метою якого, зокрема, є страховий захист майнових інтересів суб`єктів господарювання і громадян від шкоди, яка може бути заподіяна внаслідок надзвичайних ситуацій, небезпечних подій або проведення робіт із запобігання чи ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій (пункт 1 частини першої статті 49 цього Кодексу). Відшкодування матеріальних збитків постраждалим здійснюються за рахунок не заборонених законодавством джерел, зокрема коштів за договорами добровільного страхування, укладеними відповідно до законодавства про страхування (пункт 3 частини третьої статті 84 Кодексу цивільного захисту України).
Отже, Верховний Суд дійшов висновку, що вимоги позивача про відшкодування шкоди за пошкоджене під час терористичного акту майно на підставі статті 86 Кодексу цивільного захисту України є безпідставними.
Разом із тим позивач має право на компенсацію від держави за невиконання державою свого позитивного матеріального та процесуального обов`язку за статтею 1 Першого протоколу до Конвенції.
Позивач, зокрема, зазначав, що держава порушила вимоги статті 1 Першого протоколу до Конвенції. Проте помилково вважав, що має право вимоги до держави про відшкодування за її рахунок шкоди, завданої пошкодженням (знищенням) внаслідок терористичного акта житла у розмірі реальної його вартості.
Також позивач посилався на: відсутність компенсації завданої шкоди впродовж тривалого часу та невідновлення будинку; відсутність спеціального порядку відшкодування за пошкоджене внаслідок терористичного акта житло; нездатність держави захищати власність у розумінні ЄСПЛ; відсутність об`єктивного і незалежного розслідування випадку заподіяння шкоди у розумінні ЄСПЛ за встановленого у відповідному кримінальному провадженні факту пошкодження внаслідок терористичного акту житлового будинку.
Зазначені доводи ОСОБА_1 . Верховний Суд вважає такими, що доведені.
Так, відповідно до статті 1 Конвенції Високі Договірні Сторони гарантують кожному, хто перебуває під їхньою юрисдикцією, права і свободи, визначені в розділі I цієї Конвенції.
Стосовно права, гарантованого статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, такі позитивні обов`язки згідно з практикою ЄСПЛ можуть передбачати певні заходи, необхідні для захисту права власності, а саме: у матеріальному аспекті держава має забезпечити у своїй правовій системі юридичні гарантії реалізації права власності (превентивні обов`язки) та засоби правового захисту, за допомогою яких потерпілий від втручання у це право може його захистити, зокрема, вимагаючи відшкодування збитків за будь-яку втрату (компенсаційні обов`язки) (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 3 квітня 2012 року у справі «Котов проти Росії» (Kotov v. Russia), заява № 54522/00, § 113); у процесуальному аспекті, хоча стаття 1 Першого протоколу до Конвенції не встановлює чітких процедурних вимог, існування позитивних обов`язків процесуального характеру відповідно до цього положення визнані ЄСПЛ як у справах, що стосуються державних органів, так і у спорах між приватними особами (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «Котов проти Росії», § 114).
Закон, який регулює порядок відшкодування за рахунок коштів Державного бюджету України шкоди, заподіяної пошкодженням квартири внаслідок терористичного акта, відсутній як на момент виникнення спірних правовідносин, так і на момент розгляду справи судами (позитивний матеріальний обов`язок).
Крім того, суди попередніх інстанцій встановили, що станом на час розгляду справи досудове розслідування у кримінальному провадженні, в якому позивач була визнана потерпілою через пошкодження її будинку, тривало. Тобто, у судів першої й апеляційної інстанцій не було відомостей про те, що держава провела об`єктивне та незалежне розслідування випадку заподіяння майнової шкоди позивачу (позитивний процесуальний обов`язок).
Оскільки Конвенція покликана захищати права, які є практичними й ефективними, порушення державою будь-якого з конвенційних обов`язків може зумовлювати необхідність присудження за це компенсації. Така компенсація може мати різні форми та встановлюватися, зокрема, залежно від виду порушення (див., наприклад, вирішення проблеми відповідальності держави за порушення права заявників на доступ до їхнього майна: рішення ЄСПЛ від 29 червня 2004 року щодо суті та від 13 липня 2006 року щодо справедливої сатисфакції у справі «Доган та інші проти Туреччини» (Dogan and Others v. Turkey), заява № 8803-8811/02 й інші; рішення ЄСПЛ                               від 16 червня 2015 року щодо суті у справі «Чірагов та інші проти Вірменії» (Chiragov and Others v. Armeniang), заява № 13216/05, § 188-201; рішення ЄСПЛ від 16 червня 2015 року щодо суті у справі «Саргсян проти Азербайджану» ( Sargsyan v. Azerbaijan), заява № 40167/06, § 152-242).
Відсутність у законодавстві України відповідних положень щодо відшкодування власникові шкоди, заподіяної його об`єкту житлової нерухомості терористичним актом, не перешкоджає особі, яка вважає, що стосовно її права власності на таке майно певний позитивний обов`язок не був виконаний, вимагати від держави компенсації за це невиконання на підставі статті 1 Першого протоколу до Конвенції.
Кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження (стаття 13 Конвенції).
Засоби юридичного захисту, які вимагаються за статтею 13 Конвенції, повинні бути ефективними як у теорії, так і на практиці; використанню засобів захисту не повинні невиправдано та необґрунтовано перешкоджати дії чи бездіяльність органів влади держави-відповідача.
До подібних правових висновків дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 04 вересня 2019 року у справі № 265/6582/16-ц, провадження                             № 14-17 цс 19.
Згідно з частиною четвертою статті 263 ЦПК України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Ураховуючи викладене, оскаржуване судове рішення апеляційного суду не може вважатись законним та підлягає скасуванню.
Не може залишатись в силі й рішення суду першої інстанції, яке заявник просить залишити без змін, оскільки суд не врахував, що правовою підставою для виплати компенсації, а не шкоди, є не положення статті 19 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» та статті 86 Кодексу цивільного захисту України, а невиконання державою позитивного обов`язку розробити спеціальний нормативно-правовий акт щодо надання грошової допомоги та відшкодування шкоди особам, які постраждали під час проведення антитерористичної операції у Донецькій та Луганській областях, на підставі статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
При цьому Верховний Суд виходить із того, що згідно з частиною першою статті 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
Необхідність встановлення компенсаційного механізму за пошкоджене/зруйноване майно в умовах збройного конфлікту підтверджена у численних рішеннях ЄСПЛ (зокрема, рішення у справах: «Лоїзіду проти Туреччини» від 18 грудня 1996 року, заява № 15318/159; «Кіпр проти Туреччини» від 10 травня 2001 року, заява № 25781/94, «Чірагов та інші проти Вірменії» від 16 червня 2015 року, заява № 13216/05, «Саргсян проти Азербайджану» від 16 червня 2015 року, заява № 40167/06).
У справі «Докіч проти Боснії та Герцеговини» (рішення ЄСПЛ від 27 травня 2010 року, заява № 6518/04) ЄСПЛ підкреслив, що заявник чітко виразив погодження на компенсацію замість реституції і, таким чином, отримав право на відповідну суму. ЄСПЛ також констатував відсутність компенсаційної схеми, яка відповідає стандартам та практиці цього Суду, а розмір запропонованої Урядом компенсації за 1 кв. м визнав занадто малим, застосувавши критерій «ринкової вартості майна».
На підставі цієї практики ЄСПЛ, яка є сталою, а відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» вона є джерелом права в Україні, так само виникають легітимні очікування щодо отримання компенсації за пошкоджене/зруйноване майно в результаті проведення антитерористичної операції, а мовою ЄСПЛ - збройного конфлікту на території, підконтрольній уряду України.
В будь-якому випадку, колегія суддів Верховного Суду вважає, що, коли в обставинах цієї справи стоїть питання у застосуванні концепції легітимних очікувань особи чи позитивних зобов`язань держави, перевагу мають позитивні зобов`язання держави.
Обов`язком Верховного Суду є формування практики, заповнення прогалин у законодавстві, дотримуючись принципу верховенства права та пріоритетності захисту прав людини.
Якщо держава не запровадила дієві компенсаційні механізми за пошкоджене/зруйноване майно в умовах збройного конфлікту на територіях, підконтрольних Уряду України впродовж більше ніж 5 років, це не має унеможливлювати захист права власності позивача, який гарантований Конституцією України.
Враховуючи відсутність в Україні спеціальних підзаконних нормативно-правових актів щодо відшкодування власникові шкоди, заподіяної його майну, яке було пошкоджене або знищене під час проведення антитерористичної операції на окремих територіях Донецької та Луганської областей, а також порядку визначення її розміру, колегія суддів, вважає, що позивачем доведено, що певний позитивний обов`язок з боку держави не був виконаний стосовно її права власності на таке майно, а тому порушення її права, встановленого статтею 1 Першого протоколу до Конвенції підлягає захисту шляхом виплати компенсації від держави.
Аналогічна правова позиція висловлена в постановах Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 04 березня 2020 року у справі № 237/557/18-ц,  Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 19 лютого 2020 року у справі № 423/2245/16-ц та від 27 травня 2020 року у справі №  242/1676/17 (провадження № 61-16126св18).
Визначаючи розмір такої компенсації за принципом розумності та справедливості, колегія суддів, враховуючи фактичні обставини справи, використовуючи дискреційні повноваження та із урахуванням наведеної вище практики ЄСПЛ, дійшла висновку, що ОСОБА_1 , як власник зруйнованого будинку, має право на стягнення за рахунок держави грошової компенсації у розмірі 50 000,00 грн за відсутність компенсації завданої шкоди впродовж тривалого часу та невідновлення житлового будинку; відсутність спеціального порядку відшкодування за пошкоджений внаслідок терористичного акту житловий будинок; нездатність держави захищати власність у розумінні ЄСПЛ; відсутність належного розслідування випадку заподіяння шкоди у розумінні ЄСПЛ за встановленого у відповідному кримінальному провадженні факту пошкодження внаслідок терористичного акту житлового будинку.
Висновки за наслідками розгляду касаційної скарги
 
Касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а рішення та постанова судів попередніх інстанцій - скасуванню з ухваленням нового рішення про часткове задоволення позову, стягнення держави України в особі Кабінету Міністрів України за рахунок коштів Державного бюджету України на користь позивача грошової компенсації у розмірі 50 000,00 грн.

Керуючись статтями 400, 409, 412, 416 ЦПК України (в редакції, чинній станом на 07 лютого 2020 року), Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду,
 
ПОСТАНОВИВ:
 
Касаційну скаргу  ОСОБА_1 , подану представником ОСОБА_2 , задовольнити частково.
 
Рішення Дружківського міського суду Донецької області від 05 лютого 2018 року та постанову апеляційного суду Донецької області від 10 травня 2018 року скасувати.
Позов  ОСОБА_1  до держави Україна в особі Кабінету Міністрів України, Державної казначейської служби України про відшкодування збитків, завданих терористичним актом, задовольнити частково.
Стягнути з держави України за рахунок коштів Державного бюджету України на користь  ОСОБА_1  грошову компенсацію у розмірі               50 000,00 (п`ятдесят тисяч) гривень.
З моменту прийняття постанови суду касаційної інстанції рішення Дружківського міського суду Донецької області від 05 лютого 2018 року та постанова апеляційного суду Донецької області від 10 травня 2018 року втрачають законну силу та подальшому виконанню не підлягають. 
 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

 
Головуючий                                                                                   В. І. Крат

Судді:                                                                                               Н. О. Антоненко

                                                                                                          І. О. Дундар 

                                                                                                          В. І. Журавель

                                                                                                          Є. В. Красношоков