П О С Т А Н О В А 

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ  
27 травня 2020 року
м. Київ
Справа № 813/1232/18
Провадження № 11-90апп20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б., 
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л.,  Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка  Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Рогач Л. І., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом заступника прокурора Львівської області до Сокальської районної ради Львівської області (далі - Сокальська райрада) про визнання протиправними та скасування рішень
за касаційною скаргою заступника прокурора Львівської області на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 8 травня 2018 року (суддя Крутько О. В.) та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 серпня  2018 року (суддів Бруновська Н. В., Гулид Р. М., Улицький В. З.),
УСТАНОВИЛА:
У квітні 2018 року заступник прокурора Львівської області звернувся до суду з позовом, у якому просив:
- визнати протиправним і скасувати рішення Сокальської райради від 22 грудня 2017 року № 442 «Про створення Комунальної установи Сокальської районної ради Львівської області «Центр з обслуговування закладів освіти Сокальського району» (далі - рішення від 22 грудня 2017 року);
- визнати протиправним та скасувати пункти 1-4 рішення Сокальської райради від 16 лютого 2018 року № 473 «Про внесення змін в рішення Сокальської районної ради Львівської області від 22 грудня 2017 року № 442, затвердження нової редакції Статуту Комунальної установи Сокальської районної ради Львівської області «Центр з обслуговування закладів освіти Сокальського району» та окремі питання в галузі освіти» (далі - рішення від 16 лютого 2018 року).
На обґрунтування позовних вимог заступник прокурора Львівської області зазначив, що оскаржує рішення суб`єкта владних повноважень про створення Комунальної установи Сокальської райради «Центр з обслуговування закладів освіти Сокальського району» (далі - КУ «Центр з обслуговування закладів освіти Сокальського району»), який є органом управління у сфері освіти.
Позивач зазначає, що рішення від 22 грудня 2017 року та пункти 1-4 рішення від 16 лютого 2018 року є протиправними та підлягають скасуванню у зв`язку з тим, що прийняті на порушення вимог частини другої статті 19 Конституції України.
Львівський окружний адміністративний суд ухвалою від 8 травня 2018 року, залишеною без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 серпня 2018 року, провадження у справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки спір у цій справі не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Не погодившись із такими судовими рішеннями, заступник прокурора Львівської області подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм процесуального права та неповне з`ясування обставин справи, просить скасувати рішення цих судів та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Заступник прокурора Львівської області зазначає, що рішення органу місцевого самоврядування про створення комунальної установи в галузі освіти та у зв`язку із цим делегування їй своїх владних повноважень не є корпоративним спором, прокурор не є стороною корпоративного спору, а відтак цей спір має всі ознаки публічно-правового та повинен вирішуватись в порядку адміністративного судочинства, а судами на підставі вищевикладеного було порушено правила предметної юрисдикції.
Сокальська райрада у відзиві на касаційну скаргу просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення - без змін. Вважає, що суди дійшли обґрунтованого висновку про необхідність закриття провадження у справі, оскільки спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 5 березня 2020 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС, мотивувавши це тим, що позивач оскаржує судові рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши в установлених статтею 341 КАС межах наведені в касаційній скарзі та відзиві на неї аргументи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких міркувань.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС).
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Відповідно до статті 20 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК) господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках.
З аналізу наведених процесуальних норм убачається, що до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб`єкт владних повноважень здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
Натомість визначальні ознаки приватноправових відносин - це юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило майнового) певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.
Порівняльний аналіз змісту статті 20 ГПК та статті 19 КАС у сукупності дає підстави для висновку про те, що при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і господарських справ у кожній конкретній справі недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин (участь у них суб`єкта владних повноважень). Визначальною ознакою для правильного вирішення такого питання є характер правовідносин, з яких виник спір.
Предметом позовних вимог у цій справі є визнання протиправними та скасування рішень суб`єкта владних повноважень, оскільки нормами чинного законодавства не передбачено делегування органами місцевого самоврядування своїх повноважень комунальним установам. Позивач оскаржує рішення, яким Сокальська райрада утворила комунальну установу, затвердила її статут та чисельність комунальної установи, призначила директора установи тощо. 
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 20 ГПК господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема: справи у спорах, що виникають з корпоративних відносин, в тому числі у спорах між учасниками (засновниками, акціонерами, членами) юридичної особи або між юридичною особою та її учасником (засновником, акціонером, членом), у тому числі учасником, який вибув, пов`язані зі створенням, діяльністю, управлінням або припиненням діяльності такої юридичної особи, крім трудових спорів.
За змістом статті 55 Господарського кодексу України суб`єктами господарювання визнаються учасники господарських відносин, які здійснюють господарську діяльність, реалізуючи господарську компетенцію (сукупність господарських прав та обов`язків), мають відокремлене майно і несуть відповідальність за своїми зобов`язаннями в межах цього майна, крім випадків, передбачених законодавством.
Суб`єктами господарювання є господарські організації - юридичні особи, створені відповідно до Цивільного кодексу України, державні, комунальні та інші підприємства, створені відповідно до цього Кодексу, а також інші юридичні особи, які здійснюють господарську діяльність та зареєстровані в установленому законом порядку.
Згідно з пунктом 20 частини першої статті 43 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 280/97-ВР) виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників.
Відповідно  до частин третьої, четвертої статті 60 Закону № 280/97-ВР територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах безпосередньо або через органи місцевого самоврядування можуть об`єднувати на договірних засадах на праві спільної власності об`єкти права комунальної власності, а також кошти місцевих бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій і створювати для цього відповідні органи і служби.
Районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об`єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад.
Згідно з частиною другою статті 169 Цивільного кодексу України територіальні громади можуть створювати юридичні особи публічного права (комунальні підприємства, спільні комунальні підприємства, навчальні заклади тощо) у випадках та в порядку, встановлених Конституцією України та законом.
Аналіз вказаних норм дає підстави дійти висновку, що створення органом місцевого самоврядування комунального підприємство є діяльністю по розпорядженню власністю територіальної громади, яка містить ознаки приватноправового спору з майнових відносин.
Як убачається з матеріалів справи, КУ «Центр з обслуговування закладів освіти Сокальського району» є самостійним суб`єктом господарювання, що здійснює некомерційну (неприбуткову) господарську діяльність та фінансується за рахунок коштів районного бюджету, передбачених на освіту.
Отже, Сокальська райрада, розпоряджаючись майном територіальної громади, реалізовувала організаційно-господарську діяльність, а тому оспорювані рішення в цьому випадку не є рішеннями суб`єкта владних повноважень в розумінні КАС, а є рішеннями власника (засновника), якими такий власник (засновник) реалізує своє право на створення комунальної установи.
Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про наявність підстав для закриття провадження в цій справі, оскільки спір у справі не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів.
При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
За правилами частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та (або) апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
З огляду на викладене касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області слід залишити без задоволення, а ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 8 травня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 серпня 2018 року - без змін.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області залишити без задоволення.
2. Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 8 травня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 серпня 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач	 	О. Б. Прокопенко	
Судді:	Н. О. Антонюк	О. Р. Кібенко	
 	Т. О. Анцупова	Л. М. Лобойко	
 	С. В. Бакуліна	Н. П. Лященко	
 	В. В. Британчук	В. В. Пророк	
 	Ю. Л. Власов	Л. І. Рогач	
 	М. І. Гриців	В. Ю. Уркевич	
 	Ж. М. Єленіна	О. Г. Яновська	
 	О. С. Золотніков