ПОСТАНОВА
Іменем України

21 квітня 2020 року
Київ
справа № 826/14796/17
провадження № К/9901/39211/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В.,

при секретарі Буденку В.В.,

за участю Мельничука А.А., 

розглянувши у відкритому судовому засіданні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Генеральної прокуратури України про зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою Генеральної прокуратури України на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва у складі судді Шевченко Н.М. від 14 грудня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Твердохліб В.А., Костюк Л.О.,                  Троян Н.М. від 13 лютого 2018 року, 

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Генеральної прокуратури України про зобов`язати вчинити дії, в якому просив:
- зобов`язати Генеральну прокуратуру України видати довідку про заробітну плату з             1 вересня 2017 року по теперішній час на посаді старшого слідчого в особливо важливих справах Генеральної прокуратури України, в якій зазначити: основний оклад, класний чин, вислугу років, щомісячну премію, на яку нараховуються страхові внески, доплати, які передбачені чинним законодавством, а саме, надбавка за виконання особливо важливої роботи, надбавка слідчим за вислугу років, матеріальна допомога на оздоровлення, матеріальна допомога на вирішення соціально-побутових потреб .

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Постановою окружного адміністративного суду м. Києва від 14 грудня 2017 року, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2018 року, позовні вимоги ОСОБА_1 було задоволено частково.
Зобов`язано Генеральну прокуратуру України видати ОСОБА_1 довідку про заробітну плату з 1 вересня 2017 року на посаді старшого слідчого в особливо важливих справах Генеральної прокуратури України, яку позивач обіймав на момент виходу на пенсію, з урахуванням всіх складових заробітної плати, на яку нараховуються страхові внески. 
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що обов`язок щодо видачі довідки про заробітну плату державного службовця за посадою, яку він займав до виникнення права на пенсію, покладено на державний орган (установу, організацію, підприємство), в якому працювала особа до виходу на пенсію.     
Висновки про відсутність підстав для перерахунку пенсії відносяться виключно до компетенції органу, який законом уповноважений на здійснення такого перерахунку.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Генеральна прокуратура України звернулася із касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову окружного адміністративного суду               м. Києва від 14 грудня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2018 року в частині задоволених позовних вимог та ухвалити в цій частині нову постанову про відмову у задоволенні позовних вимог.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5.  Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 з 2 жовтня 2006 року перебуває на обліку в управлінні Пенсійного фонду України в Дарницькому районі            м. Києва та отримує пенсію за вислугу років, відповідно до статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру» від 5 листопада 1991 року № 1789-XII.
30 жовтня 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Генеральної прокуратури України із заявою про видачу довідки про заробітну плату з 1 вересня 2017 року по час звернення на посаді старшого слідчого в особливо важливих справах Генеральної прокуратури України, яку позивач обіймав на момент виходу на пенсію, в якій зазначити: основний оклад, класний чин, вислугу років, щомісячну премію, на яку нараховуються страхові внески, доплати, які передбачені чинним законодавством, а саме, надбавка за виконання особливо важливої роботи, надбавка слідчим за вислугу років, матеріальна допомога на оздоровлення, матеріальна допомога на вирішення соціально-побутових потреб.
Генеральна прокурора України листом від 6 листопада 2017 року повідомило ОСОБА_1 про те, що підстав для надання запитуваної довідки немає, оскільки з внесенням змін до законодавства, у прокурорів відсутнє право на перерахунок пенсії відповідно до Закону України «Про прокуратуру».

6. Не погоджуючись з таким рішенням відповідача ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

7. Касаційна скарга обґрунтована тим, що з огляду на відсутність нормативно-правового акта Уряду щодо визначення порядку перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України «Про прокуратуру», та, як наслідок, відсутність визначення складових заробітної плати, необхідних для здійснення цього перерахунку та їх розмірів, видати відповідну довідку про заробітну плату неможливо. 

8. ОСОБА_1 подано відзив на касаційну скаргу Генеральної прокуратури України на постанову окружного адміністративного суду м. Києва від 14 грудня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від                                13 лютого 2018 року, в якому він просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін. 

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

9. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

10.     Згідно зі статтею 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
Це право гарантується загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.
Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.

11. Умови пенсійного забезпечення прокурорів і слідчих прокуратури до                             15 липня 2015 року визначалися статтею 50-1 Закону України «Про прокуратуру»                 № 1789-ХІІ.

12. Згідно із частиною 13 статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру» № 1789-ХІІ обчислення (перерахунок) пенсій провадиться за документами пенсійної справи та документами, додатково поданими пенсіонерами, виходячи з розміру місячного заробітку за відповідною посадою, з якої особа вийшла на пенсію, станом на час звернення за призначенням або перерахунком.

13.  Призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв`язку з підвищенням заробітної плати відповідних категорій прокурорсько-слідчих працівників. Перерахунок призначених пенсій провадиться з першого числа місяця, що йде за місяцем, у якому настали обставини, що тягнуть зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув права на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців. Перерахунок пенсій провадиться з урахуванням фактично отримуваних працівником виплат і умов оплати праці, що існували на день його звільнення з роботи (частина 18 статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру» № 1789-ХІІ).

14. 1 січня 2015 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» № 76-VIII, яким, зокрема, частину 18 статті 50-1 Закону статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру» № 1789-ХІІ викладено у новій редакції, відповідно до якої умови на порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України.

15.          Прийняття зазначеного Закону, як убачається із пояснювальної записки до його законопроекту, було обумовлено необхідністю реалізації заходів щодо економного та раціонального використання державних коштів та приведення до фінансових можливостей держави дії положень окремих законів України, створення умов для стабілізації фінансового стану держави та удосконалення окремих положень соціальної політики.

16.    Таким чином, законодавець повноваження на встановлення умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури після 1 січня 2015 року делегував Кабінету Міністрів України.
17.      15 липня 2015 року набрав чинності Закон України «Про прокуратуру» № 1697-VІІ, згідно з підпунктом 1 пункту 3 розділу ХІІ «Прикінцеві положення» якого визнано таким, що втратив чинність із набранням чинності цим Законом, Закон України «Про прокуратуру» № 1789-ХІІ, крім, зокрема, частин третьої, четвертої, шостої та одинадцятої статті 50-1.
18.      За частиною двадцятою статті 86 Закону України «Про прокуратуру» № 1697-VІІ умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України.
19.    Таким чином, на час прийняття Кабінетом Міністрів України постанови від                  30 серпня 2017 року № 657 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо оплати праці працівників прокуратури», з якою позивач пов`язує виникнення у нього права на перерахунок пенсії, а також на час звернення до органу прокуратури із заявою про видачу довідки про заробітну плату з метою її пред`явлення до органу ПФУ для перерахунку пенсії, частини 13, 18 статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру» № 1789-ХІІ, які визначали право на перерахунок пенсії працівникам прокуратури, втратили чинність, а визначення умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури віднесено до повноважень Кабінету Міністрів України. При цьому Уряд України відповідний нормативно-правовий акт не прийняв і умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури не визначив. 

20.      Крім цього, 11 жовтня 2017 року набрав чинності Закон № 2148-VІІІ, яким викладено у новій редакції, зокрема, пункт 13 розділу XV «Прикінцеві положення» Закону № 1058-IV, відповідно до якого у разі якщо особі призначено пенсію, зокрема, відповідно до Закону України «Про прокуратуру», її виплата продовжується до переведення за бажанням особи на пенсію на інших підставах або за бажанням особи поновлюється у розмірі, який було встановлено до переведення. До такого переведення розмір пенсії, встановлений до дня набрання чинності Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвищення пенсій», не переглядається та пенсія не індексується. Різниця між розміром пенсії, на який має право особа відповідно до зазначених законодавчих актів, та розміром пенсії із солідарної системи відповідно до цього Закону фінансується за рахунок коштів Державного бюджету України.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанції

21.    Згідно зі статтею 22 Конституції України права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними. Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

22.  В рішенні від 2 березня 1999 року № 2-рп/99 Конституційний Суд України визначив, що згідно з пунктом 6 частини першої статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються основи соціального захисту. Здійснення в цілому політики соціального захисту не належить до виключних повноважень Верховної Ради України. Як і політика ціноутворення, політика соціального захисту є складовою частиною внутрішньої соціальної політики держави, і забезпечення її проведення, відповідно до пункту 3 статті 116 Конституції України, здійснюється Кабінетом Міністрів України.

23.  Таким чином, Кабінет Міністрів України є органом, який забезпечує проведення державної політики у соціальній сфері, а ПФУ - органом, який реалізує таку політику, в тому числі за рахунок коштів Державного бюджету України.

24.  Крім того, в Рішенні Конституційного Суду України від 9 лютого 1999 року                      № 1-рп/99 визначено, що за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

25.  Враховуючи, що зміни до частини 20 статті 86 Закону № 1697-VII внесені Законом № 76-VII, згідно яких визначення умов та порядку перерахунку призначених пенсій покладено на Кабінет Міністрів України, на час виникнення спірних правовідносин у встановленому законом порядку не було визнано неконституційними та беручи до уваги наведені вище правові висновки Конституційного Суду України, Суд дійшов висновку, що посилання позивача на звуження його прав та соціальних гарантій є помилковими, оскільки саме Кабінет Міністрів України повноважний вживати заходи щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина та проводити політику у сфері соціального захисту, а наслідки внесення змін до законодавства, що врегульовували правовідносини, пов`язані з пенсійним забезпеченням працівників прокуратури, не відносяться до компетенції відповідача та органів ПФУ.

26.    Наказом від 3 грудня 2003 року № 319/144 Міністерство праці та соціальної політики України й Головне управління державної служби України затвердили Порядок видачі довідок про заробітну плату для перерахунку пенсій державним службовцям у разі ліквідації органів, з яких особа вийшла на пенсію, а також перейменування (відсутності) посад (зареєстровано в Міністерстві юстиції України              9 грудня 2003 року за № 1134/8455; далі - Порядок № 319/144), у якому, зокрема, встановлено форму, зміст та зразок довідки, визначено, які елементи складу заробітної плати належить включати до неї, на підставі якого нормативного положення вона видається і для яких цілей.

27.  Наказом від 19 липня 2010 року № 195 Міністерство праці та соціальної політики України затвердило Порядок видачі довідок про розмір грошового забезпечення для перерахунку пенсії особам, звільненим з військової служби, та деяким іншим особам, що відряджалися для виконання службових обов`язків до органів державної влади, місцевого самоврядування, інших установ, організацій і підприємств, ліквідованих без визначення правонаступника, та були звільнені зі служби у зв`язку з виходом на пенсію безпосередньо з посад, на яких вони перебували, або у разі перейменування (відсутності) посад (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 12 серпня 2010 року за № 675/17970). Пунктом 3 цього Порядку визначено, що якщо на момент виникнення права на перерахунок пенсії посада, з якої особа звільнена зі служби у зв`язку з виходом на пенсію, відсутня у схемах посадових окладів, затверджених постановою Кабінету Міністрів України для відповідного органу державної влади, до якого відряджалися особи для виконання службових обов`язків, довідки видають ці органи державної влади в порядку, визначеному пунктом 6 Порядку № 319/144.

28.  Постановою правління Пенсійного фонду України від 4 вересня 2013 року № 15-1 «Про виконання рішень Окружного адміністративного суду м. Києва по справах                      № 2а-8893/12/2670, № 2а-4753/09/2670» затверджено форму довідки про складові заробітної плати (посадовий оклад, надбавка за ранг, або кваліфікаційні класи, або класний чин, або спеціальні звання, або дипломатичний ранг, надбавка (винагорода) за вислугу років), що подається для призначення пенсії відповідно до Закону України «Про державну службу» (зареєстровано в Міністерстві юстиції України                                 26 вересня 2013 року за № 1661/24193).

29.  Постановою правління Пенсійного фонду України від 4 липня 2016 року № 15-2 «Про внесення змін до постанови правління Пенсійного фонду України від                             4 вересня 2013 року № 15-1» з пункту 1 цієї постанови виключений, зокрема, абзац 3 щодо затвердження форми довідки про заробітну плату, що подається для перерахунку пенсії непрацюючим державним службовцям, а також державним службовцям, які на момент перерахунку пенсії працюють на інших посадах, ніж ті, з яких їм призначено (перераховано) пенсію.

30.  Постанови правління Пенсійного фонду України від 4 вересня 2013 року № 15-1 та 4 липня 2016 року № 15-2 втратили чинність на підставі постанови правління Пенсійного фонду України від 17 січня 2017 року № 1-3 «Про форми довідок про заробітну плату для призначення пенсії державним службовцям».

31.     Згідно з наказом Міністерства соціальної політики України, Національного агентства України з питань державної служби від 23 березня 2017 року № 454/64 наказ Міністерства праці та соціальної політики України, Головного управління Державної служби України від 3 грудня 2003 року № 319/144 визнаний таким, що втратив чинність. Наказ набрав чинності з 21 липня 2017 року.

32. Таким чином, на час звернення ОСОБА_1 до Генеральної прокуратури України із заявою про видачу довідки про заробітну плату, положення нормативно-правових актів, якими затверджувалась форма такої довідки та визначався порядок її заповнення, втратили чинність, а іншого нормативного-правового акта, який би регламентував підстави, форму, зміст, механізм та суб`єкта видачі відповідної довідки, немає.

33.    За таких обставин, а також ураховуючи відсутність, на час виникнення спірних правовідносин, правових підстав для перерахунку пенсії позивача, у відповідача не було підстав для видачі позивачу відповідної довідки, у зв`язку із чим відмова в її видачі з одночасним роз`ясненням при цьому суті змін до пенсійного законодавства України не порушила прав та законних інтересів ОСОБА_1 

34. Зазначена правова позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 23 жовтня 2019 року у справі № 825/506/18 (Пз/9901/16/18).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

35. Частиною 1 статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України  встановлено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

36. Враховуючи те, що суди першої та апеляційної інстанцій повно встановили фактичні обставини справи, але неправильно застосували норми матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень, колегія суддів вважає, що  рішення судів попередніх інстанцій слід скасувати та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позовних вимог.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,  

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Генеральної прокуратури України задовольнити.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва  від 14 грудня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2018 року  скасувати.

Ухвалити нову постанову.

У задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовити.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та  оскарженню не підлягає.  

Суддя-доповідач          Н.В.  Коваленко
судді                                                                                                            Я.О.  Берназюк
                                                                                                               І.В.  Желєзний