ПОСТАНОВА
Іменем України

22 вересня 2020 року 
Київ
справа №462/3546/17
адміністративне провадження №К/9901/48587/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Стеценка С.Г.,
суддів: Рибачука А.І.,  Тацій Л.В., 
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 462/3546/17
за позовом    ОСОБА_1 
до   Управління земельних ресурсів Департаменту містобудування Львівської міськради, Львівської міської ради
про зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою    ОСОБА_1 на постанову Залізничного  районного суду міста Львова від 07 грудня 2017 року (головуючий суддя Ліуш А. І.) та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2018 року (колегія у складі: головуючого судді Сапіги В. П., суддів Довгої О. І., Запотічного   І. І.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У серпні 2017 року ОСОБА_1 звернулась до Залізничного районного суду м. Львова з позовом до Управління земельних ресурсів Департаменту містобудування Львівської міськради, Львівської міської ради, в якому з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просила: - визнати протиправними дії відповідача щодо відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 ;
- зобов`язати відповідача у встановлений чинним законодавством термін надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки на АДРЕСА_1 для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).
2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивачка зазначила про те, що 31   травня 2017 року звернулася до Львівської міської ради із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд. Листом відповідача від 07 червня 2017 року ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення даної земельної ділянки, у зв`язку із включенням ділянки до Переліку земельних ділянок призначених для продажу у власність або надання права оренди на земельних торгах. Така відмова відповідача є протиправною, оскільки обставина про передачу вказаної земельної ділянки для продажу у власність або надання права оренди на земельних торгах не підтверджена. Крім того, вказана земельна ділянка не включена до переліку, як окремий лот з кадастровим номером, не сформована і не виставлена на торги. А тому у відповідача були відсутні підстави відмови у наданні такого дозволу.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Постановою Залізничного  районного суду міста Львова від 07 грудня 2017 року, залишеною без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2018 року у задоволенні позову відмовлено повністю.
4. Приймаючи такі судові рішення, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що Львівська міська рада діяла на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством України, з використанням наданих повноважень, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для належного реагування на клопотання ОСОБА_1 . Окрім  того, позивачка у своїх позовних вимогах не конкретизувала ким саме з відповідачів порушено її права та у чому полягало порушення її прав кожним із відповідачів, а також не зазначила дії відповідачів, які слід визнати протиправними та кого із відповідачів необхідно зобов`язати надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5.   Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, 23 квітня 2018 року ОСОБА_1 звернулась до Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Залізничного  районного суду міста Львова від 07 грудня 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2018 року, в якій просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги повністю.
6. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржниця зазначає про те, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до помилкового вирішення справи по суті. У касаційній скарзі скаржниця наводить аналогічні мотиви тим, які наведені в позовній заяві та апеляційній скарзі.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7.   Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23 квітня 2018 року, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Анцупова Т. О., судді: Стародуб О. П., Кравчук В. М., справу передано головуючому судді.
8. Ухвалою Верховного Суду від 26 червня 2018 року відкрито провадження у справі за вищевказаною касаційною скаргою.
9. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13 червня 2019 року №   741/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями, у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Анцупової Т. О. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року №   13), що унеможливило її участь у розгляді даної справи.
10. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13 червня 2019 року визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Стеценка С. Г., суддів: Рибачук А. І., Тацій Л. В.
11. Ухвалою Верховного Суду від 21 вересня 2020 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 22 вересня 2020 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, 01 червня 2017 року ОСОБА_1 подано клопотання до Львівської міської ради щодо надання їй дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність на АДРЕСА_1 для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд.
13. 07 червня 2017 року Управління земельних ресурсів Департаменту містобудування Львівської міськради листом № 2403-3059 роз`яснило позивачці, що Львівською міською радою 20   березня 2014 року прийнято ухвалу № 3116  «Про затвердження переліку земельних ділянок, призначених для продажу у власність або надання права оренди на земельних торгах (аукціонах)», якою земельну ділянку на АДРЕСА_1 визначено для продажу на земельних торгах (аукціонах), а тому не може бути вирішено питання порушене ОСОБА_1 у зверненні від 01 червня 2017 року. 
14. Вважаючи таку відмову відповідачів необґрунтованою та протиправною, ОСОБА_1 звернулась до суду за захистом порушених, на її думку, прав та інтересів.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених   ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
16. Частиною 2   ст. 19 Конституції України   передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені   Конституцією   та законами України.
17. Стаття 14 Конституції України гарантує право власності на землю. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
18. Законом, який регулює земельні правовідносини, є Земельний кодекс України (далі - ЗК України), а також прийняті відповідно до Конституції України та цього Кодексу нормативно-правові акти.
19. Пунктом «г» ч. 1 ст. 121 ЗК України передбачено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 га, в селищах - не більше 0,15  га, в містах - не більше 0,10 га.
20. Повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені ст. 118, 122, 123 ЗК України.
21. За ч. 6 ст. 118 ЗК України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для (…) будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
22. За змістом ч. 7 ст. 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
23. У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання (…) відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє (…) відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
24. Таким чином, ст. 118 ЗК України закріплено право громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу після спливу місячного строку дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу (бездіяльності суб`єкта владних повноважень) або відмови у його наданні після спливу місячного строку.
25. Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 10   липня 2018 року в справі №  806/3095/17 та від 17 грудня 2018 року у справі №   509/4156/15.
26. Виходячи з наведеного, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.
27. В свою чергу, ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
28. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень ст. 118 ЗК України.
29. Як убачається з матеріалів справи, у межах цього адміністративного спору позивачка звернулася до Львівської міської ради із відповідним клопотанням, за наслідками розгляду якого суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, Управління земельних ресурсів Департаменту містобудування Львівської міськради протиправно направив позивачці відповідь у формі листа.
30. Відсутність належним чином оформленого рішення Львівської міської ради про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.
31. Отже, наданий Управлінням земельних ресурсів Департаменту містобудування Львівської міськради лист, не може сприйматися судом як належна відмова у наданні такого дозволу, оскільки питання вирішене не у встановленому законом порядку.
32. Така правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25 вересня 2019  року у справі № 815/6094/17, від 09 січня 2020 року у справі №  820/4433/17 та від 05 березня 2020 року у справі № 461/2290/17.
33. З огляду на вказане, колегія суддів не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відмову у задоволенні позову, оскільки Львівська міська рада діяла не на підставі та не у спосіб, що передбачені ЗК України, без дотримання вимог ч. 2 ст. 2 КАС України, що свідчить про допущення відповідачем як суб`єктом владних повноважень протиправної бездіяльності стосовно нерозгляду поданого позивачкою клопотання.
34. Частиною 4 ст. 245 КАС України передбачено, що у випадку, визначеному п. 4 ч. 2 цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
35. Враховуючи наведене, колегія суддів вважає, що для належного способу захисту, необхідного для поновлення прав ОСОБА_1 , необхідно зобов`язати Львівську міську раду належним чином розглянути питання щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із прийняттям відповідного владного рішення.
36. Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
37. У справі «Пономарьов проти України» (заява №   3236/03, Рішення від 03 квітня 2008 року, пункт 40) Європейський суд з прав людини звернув увагу, що право на справедливий розгляд судом, яке гарантовано пунктом 1 статті 6 Конвенції, має розумітися у світлі преамбули Конвенції, у відповідній частині якої зазначено, що верховенство права є спільною спадщиною Високих Договірних Сторін. Одним із фундаментальних аспектів верховенства права є принцип юридичної визначеності, який передбачає повагу до принципу res judicata - принципу остаточності рішень суду. Цей принцип наголошує, що жодна зі сторін не має права вимагати перегляду остаточного та обов`язкового рішення суду просто тому, що вона має на меті добитися нового слухання справи та нового її вирішення. Повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду. Перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Винятки із цього принципу можуть мати місце лише за наявності підстав, обумовлених обставинами важливого та вимушеного характеру.
38. Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
39. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
40. Відповідно до  статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
37. Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява №   4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).и повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v.   Poland» № 10373/05).
38. Ураховуючи викладене, провівши касаційний розгляд справи в межах вимог і доводів касаційної скарги та згідно встановлених ст. 341 КАС України повноважень, колегія суддів вважає, що висновки судів попередніх інстанцій є передчасними та  не грунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права, з огляду на що ухвалені ними судові рішення підлягають скасуванню з прийняттям нового рішення про часткове задоволення позовних вимог.
39. За правилами п. 3 ч. 1 ст. 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
40. У зв`язку із частковим задоволенням позову судові витрати у справі підлягають перерозподілу. Судові витрати у справі складаються з суми судового збору: 640 грн - за подання позову, 960 грн - за подання апеляційної скарги, 1 280 грн - за подання касаційної скарги. Всього - 1 880 грн. Враховуючи наведене, на користь ОСОБА_1 слід стягнути 1 880 грн за рахунок бюджетних асигнувань Львівської міської ради.
Керуючись статтями 344, 349, 351, 355, 356  КАС України, Суд, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Залізничного  районного суду міста Львова від 07 грудня 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2018 року скасувати. 
Прийняти нову постанову, якою позов ОСОБА_1 до Управління земельних ресурсів Департаменту містобудування Львівської міськради, Львівської міської ради про зобов`язання вчинити певні дії, задовольнити частково.
Зобов`язати Львівську міську раду у встановленому законом порядку розглянути подане ОСОБА_1 01 червня 2017 року клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки на АДРЕСА_1 для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) та прийняти рішення.
Стягнути на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_2 , ідентифікаційний номер НОМЕР_1 ) 1   880 (одну тисячу вісімсот вісімдесят) гривень за рахунок бюджетних асигнувань Львівської міської ради.

...........................

...........................

...........................

С.Г. Стеценко
А.І. Рибачук 
 Л.В. Тацій ,
Судді Верховного Суду