ПОСТАНОВА
Іменем України

30 липня 2020 року 
Київ
справа №640/15124/19
касаційне провадження №К/9901/32466/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:                 Єзерова А.А., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 15.08.2019 (головуючий суддя: Амельохін В.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.10.2019 (головуючий суддя: Губська Л.В., судді: Карпушова О.В., Степанюк А.Г.) у справі №640/15124/19 за заявою Приватного акціонерного товариства «Київський річковий порт» до Державної служби геології та надр України про забезпечення позову до пред`явлення позову, 
В С Т А Н О В И В:
Приватне акціонерне товариство «Київський річковий порт» (далі - заявник або ПАТ «Київський річковий порт») до пред`явлення позову звернулося із заявою до суду до Державної служби геології та надр України, в якій з урахуванням уточнень просило зупинити дію пункту 2 наказу Державної служби геології та надр України від 09.08.2019 № 266 «Про поновлення, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушень та внесення змін до наказів» в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 672 від 05.11.1996, виданого ПАТ «Київський річковий порт», і пункту 1 Додатку 2 до наказу Державної служби геології та надр України від 09.08.2019 № 266 «Перелік спеціальних дозволів на користування надрами, дію яких зупинено» до набрання законної сили судовим рішенням у справі.
В обґрунтування вимог заяви ПАТ «Київський річковий порт» вказало на те, що існує очевидна небезпека заподіяння значної шкоди правам та законним інтересам суб`єкта господарювання, захист та відновлення яких стане неможливим. Заявник також зазначив, що під час проведення перевірки, Державна служба геології та надр України не мала затверджених уніфікованих актів з переліком питань щодо яких може здійснюватися державний нагляд (контроль), а отже припис, складений на підставі незаконної перевірки, не може бути підставою для подальшого зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами.
Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 15.08.2019, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.10.2019, задоволено заяву ПАТ «Київський річковий порт». Зупинено дію пункту 2 наказу Державної служби геології та надр України від 09.08.2019 №266 «Про поновлення, зупинення дії, анулювання спеціальних дозволів на користування надрами, встановлення термінів на усунення порушень та внесення змін до наказів» в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №672 від 05.11.1996р., виданого ПАТ «Київський річковий порт» та пункту 1 Додатку 2 до наказу Державної служби геології та надр України від 09.08.2019 №266 «Перелік спеціальних дозволів на користування надрами, дію яких зупинено».
Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що вжиття заходів забезпечення адміністративного позову шляхом, зазначеним у заяві ПАТ «Київський річковий порт», буде мати наслідком виключно збереження існуючого становища до розгляду справи по суті. Водночас, невжиття таких заходів, очевидно, може призвести до того, що захист прав, свобод та інтересів ПАТ «Київський річковий порт», за захистом яких воно має намір звернутися до суду, стане неможливим, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат. 
Не погоджуючись із зазначеними судовими рішеннями суду першої та апеляційної інстанцій, Державна служба геології та надр України подала касаційну скаргу у якій просить суд касаційної інстанції скасувати ці рішення та відмовити у задоволенні заяви ПАТ «Київський річковий порт». Касаційна скарга обґрунтована тим, що при здійсненні заходу планової перевірки надрокористувача та при застосуванні до нього санкцій у вигляді зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №672 від 05.11.1996, до усунення виявлених у акті перевірки порушень, суб`єкт владних повноважень діяв в межах та у спосіб визначених законом повноважень, а відтак, зупинення дії наказу Держгеонадр від 09.08.2019 №266 фактично вирішує спір без розгляду справи по суті, що не відповідає меті застосування інституту забезпечення позову. Також скаржник звернув увагу на те, що суди попередніх інстанцій позитивно вирішуючи питання щодо забезпечення позову не навели мотивів існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам заявника до ухвалення рішення в адміністративній справі по суті. 
Ухвалою Верховного Суду від 02.12.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 29.07.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.
ПАТ «Київський річковий порт» правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалося.
Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи встановлених судами, перевірив правильність застосування ними норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню, з огляду на таке.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 05.11.1996 ПАТ «Київський річковий порт» отримано спеціальний дозвіл № 672 Державної служби геології та надр України на користування надрами з метою видобування піску, придатного для виробництва будівельних розчинів строком дії до 05.11.2036.
В ході проведення планової перевірки ПАТ «Київський річковий порт», за результатами якої складено акт перевірки 01.07.2019 № 06-06/22/2019-23/п (153) щодо дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин (металічні руди, неметалічні корисні копалини, горючі тверді корисні копалини), виявлено ряд порушень у сфері надрокористування. На підставі акту складено припис від 01.07.2019 №1245-14/06, яким підприємству надано строк до 01.08.2019 для усунення порушень.
У зв`язку з неусуненням порушень у визначений строк, наказом Державної служби геології та надр України №266 від 09.08.2019 дію спеціального дозволу № 672 було зупинено.
Маючи намір оскаржити зазначений наказ, ПАТ «Київський річковий порт» подало заяву про забезпечення позову в порядку частини другої статті 150 КАС України.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.
Так, відповідно до частини першої статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю (частина друга статті 150 КАС України).
Ці підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
Згідно з Рекомендацією № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13.09.1989, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.
Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.
При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
Адекватність заходу забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 826/8556/17.
Із змісту заяви про забезпечення позову вбачається, що заявник посилався на те, що внаслідок прийняття оскаржуваного наказу буде зупинено основний вид господарської діяльності підприємства (видобування піску, придатного для виробництва будівельних розчинів), що в свою чергу призведе до заподіяння значних збитків господарській діяльності ПАТ «Київський річковий порт».
У свою чергу, Верховний Суд звертає увагу на те, що підприємницька діяльність передбачає ведення господарської діяльності на власний ризик, який включає в себе можливі втрати інвестицій, виникнення додаткових витрат та інше.
Відповідно до статті 1173 Цивільного кодексу України шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цих органів.
У разі оскарження відповідного акту суб`єкта владних повноважень, особа має право разом з іншими позовними вимогами заявити вимоги про відшкодування спричиненої таким актом шкоди. Тому, відсутність особливого порядку відшкодування шкоди внаслідок необґрунтованого зупинення дії спеціального дозволу, на що посилався суд, не може бути підставою вжиття заходів забезпечення позову.
Безумовно, рішення чи дії суб`єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб`єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно.
Проте, відповідно до статті 150 КАС України зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.
На думку колегії суддів, застосовуючи заходи забезпечення позову з підстав, які законом не передбачені, суд втрутився у компетенцію Держгеонадра, зупинив дію наказу та фактично надав можливість позивачу, як надрокористувачеві, продовжувати користування надрами.
Тобто суд фактично погодився із збереженням стану триваючого порушення вимог законодавства у сфері надрокористування, які виявлені Держгеонадра.
Правова позиція щодо застосування норм права у подібних правовідносинах викладена в постановах Верховного Суду від 11.02.2019 у справі №280/467/19, від 29.01.2020 у справі №826/15691/18 та від 05.03.2020 у справі №640/11811/19.
Відповідно до частин першої - третьої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
Викладене свідчить про те, що оскаржувані судові рішення ухвалені судами з істотним порушенням норм процесуального права, а саме статті 150 КАС України, а тому їх слід скасувати і у задоволенні заяви ПАТ «Київський річковий порт» про забезпечення позову відмовити.
Керуючись статтями 345, 349, 351, 356, 359 КАС України, Суд,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити.
Ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 15.08.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.10.2019 у справі №640/15124/19 скасувати.
У задоволенні заяви Приватного акціонерного товариства «Київський річковий порт» про забезпечення позову відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду                                                            С. М. Чиркін
                                                                                          А. А. Єзеров
                                                                                          В. М. Шарапа