ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 вересня 2020 року 
м. Київ
справа № 806/3182/18
адміністративне провадження № К/9901/5021/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Стрелець Т.Г.,  Тацій Л.В., 
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 806/3182/18
за позовом    керівника Бердичівської місцевої прокуратури Житомирської області в інтересах держави 
до    Управління Державного агентства рибного господарства у Житомирській області, Державного агентства рибного господарства України
третя особа: фізична особа-підприємець ОСОБА_1 
про визнання протиправними та скасування погоджень
за касаційною скаргою    заступника прокурора Вінницької області на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2018 року (головуючий суддя: Єфіменко О. В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2019 року (колегія у складі: головуючого судді Шидловського В. Б., суддів: Кузьменко Л. В., Іваненко Т. В.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.    У червні 2018 року керівник Бердичівської місцевої прокуратури Житомирської області в інтересах держави звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Управління Державного агентства рибного господарства у Житомирській області, Державного агентства рибного господарства України, третя особа: фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1 ), в якому просив: 
- визнати протиправним та скасувати погодження Державного агентства рибного господарства України від 02 жовтня 2017 року ФОП ОСОБА_1 режиму рибогосподарської експлуатації ставу площею 59,1 га, розташованого за межами с.    Великі Коровинці на території Великокоровинецької селищної ради Чуднівського району Житомирської області;
- визнати протиправним та скасувати погодження Управління Державного агентства рибного господарства у Житомирській області від 28 серпня 2017 року ФОП ОСОБА_1 режиму рибогосподарської експлуатації ставу площею 59,1 га, розташованого за межами с. Великі Коровинці на території Великокоровинецької селищної ради Чуднівського району Житомирської області.
2.    В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив про те, що під час встановлення наявності підстав для вжиття заходів представницького характеру в інтересах держави, виявлено порушення вимог природоохоронного законодавства щодо неправомірного фактичного використання водного об`єкту загальнодержавного значення без правовстановлюючих документів        з метою вирощування водних живих біоресурсів.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2018   року, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2019 року, позов залишено без розгляду.
4. Приймаючи такі судові рішення, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що у справі, яка розглядається, не було передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави, позаяк прокурор не довів, що захист інтересів у сфері використання водного об`єкту (земель водного фонду) не здійснює або неналежно здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5.    Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, 21 лютого 2019 року заступник прокурора Вінницької області звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 06   грудня 2018 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2019        року, і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
6. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що у даній справі прокурор вказав на наявність «інтересів держави» та набув право на представництво і звернення до суду за захистом таких інтересів, оскільки немає державного органу, який фактично здійснює нагляд за законністю погодження режиму рибогосподарської експлуатації ставу та який наділений повноваженнями звернутись до суду із даним позовом. Тому прокурор, оскаржуючи незаконне погодження режиму рибогосподарської експлуатації ставу, звернувся до суду як позивач.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. 21 лютого 2019 року в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
8. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21   лютого 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Гімон М. М., судді: Анцупова Т. О., Мороз Л. Л., справу передано головуючому судді.
9. Ухвалою Верховного Суду від 28 лютого 2019 року відкрито провадження за касаційною скаргою заступника прокурора Вінницької області.
10. 25 березня 2019 року на адресу Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу від Державного агентства рибного господарства України, в якому останнє просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.
11. У зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Гімона М. М. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року №    14), на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 02    липня 2019 року визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Стеценка С. Г., суддів: Стрелець Т. Г., Тацій Л. В.
12. Ухвалою Верховного Суду від 25 вересня 2020 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і призначено такий в порядку письмового провадження з 28   вересня 2020 року.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
13. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених   ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
14. Відповідно до    ст. 53 КАС України    у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених    ст. 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду, прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
15. Згідно з ч.        1, 3    ст. 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру»    (далі - Закоy №        1697-VII)    представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
16. Частиною 4    ст. 23 Закону №        1697-VII    встановлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
17. Аналіз вказаних вище законодавчих норм дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.
18. Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
19. Так, у першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно. При цьому «нездійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
20. Разом з цим, «здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. При цьому «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
21. Тобто, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний суб`єкт владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. Разом з цим, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
22. Така правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 19 березня 2020   року у справі №    240/3384/19.
23. Обґрунтовуючи свою позицію, керівник Бердичівської місцевої прокуратури Житомирської області в інтересах держави вказує на те, що позов у цій справі подано з метою захисту інтересів держави від порушень вимог природоохоронного законодавства щодо неправомірного фактичного використання водного об`єкту (земель водного фонду). 
24. Сам позивач зазначає, що повноваження територіальних органів Міністерства охорони навколишнього природнього середовища України        з охорони навколишнього природного середовища на місцевому рівні передано обласним, Київській, Севастопольській міським державним адміністраціям.
25. Порушення інтересів держави у даному випадку є фактичне надання приватному субєкту господарювання права користування земельною ділянкою та водним обєктом, поза волею уповноважених на розпорядження ними органів державної влади - Житомирської обласної державної адміністрації та Чуднівської райдержадміністрації.
26. Згідно п. «в» ч. 1 ст. 17  Земельного кодексу України, до повноважень місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин належить координація здійснення землеустрою та державного контролю за використанням та охороною земель.
27. Зазначене дає підстави вважати, що органом уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, в розумінні положень частини п`ятої    статті 53 КАС України, у цій справі є місцева державна адміністрація.
28. Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що прокурор за поданим у цій справі позовом не може мати статус позивача, відповідно не має адміністративної процесуальної дієздатності для звернення до суду з цим позовом.
29. У позові не наведено та відповідно не надано жодного доказу про нездійснення або неналежне здійснення державною місцевою адміністрацією захисту інтересів держави у спірних правовідносинах. За відсутності наведеного у прокурора не виникає права на представництво в суді інтересів держави у спірних правовідносинах.
30. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 16 травня 2019 року у справі №    806/3184/18.
31. Крім того, колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що позов у цій справі не містить належних обґрунтувань щодо порушення чи загрози порушення інтересів держави оскаржуваними        рішеннями відповідачів.
32. Як вбачається з матеріалів справи, прокурор способом захисту інтересів держави обрав визнання        протиправним та скасування погодження режиму рибогосподарської експлуатації ставу посилаючись на те, що такими рішеннями допущено порушення вимог природоохоронного законодавства щодо неправомірного фактичного використання водного об`єкта.
33. Згідно абз. 29 ст. 1 Закону України від 08 липня 2011 року № 3677-VI «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» режим рибогосподарської експлуатації водного об`єкта - установлена на відповідний термін сукупність вимог, умов та заходів щодо обсягів робіт з відтворення водних біоресурсів за їх віковими та видовими характеристиками, строків лову, типів і кількості знарядь та засобів лову, обсягів вилучення, регламентації любительського і спортивного рибальства, ощадливого використання водних біоресурсів рибогосподарського водного об`єкта (його частини).
34. Наведене дає підстави вважати, що режим рибогосподарської експлуатації водного об`єкта не є правовстановлюючим документом, яким надається право користування землями водного фонду, також наведений режим не визначає (не перевіряє) правові підстави користування водним об`єктом особою, на замовлення якої розроблено цей режим, що спростовує обґрунтованість представництва прокурора для звернення до суду з таким позовом в інтересах держави.
35. З огляду на вказане, колегія суддів не вбачає порушень судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, які б могли призвести до скасування оскаржуваних рішень, оскільки судами правильно встановлено, що прокурор звертаючись з цим позовом до суду не мав відповідної        адміністративної процесуальної дієздатності для цього.
36. У відповідності до частини першої    статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
37. За таких обставин, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду вважає, що ухвала Житомирського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2018 року та постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2019 року є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню.
Керуючись ст. 345, 349, 350, 355, 356  КАС України, Суд, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу заступника прокурора Вінницької області залишити без задоволення.
Ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2018 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді	С.Г. Стеценко Т.Г. Стрелець   Л.В. Тацій