ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 липня 2020 року 
м. Київ
справа № 826/17611/15
адміністративне провадження № К/9901/43713/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Уханенка С. А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції справу
за позовом Державної фінансової інспекції в місті Києві до Управління освіти Оболонської районної в місті Києві державної адміністрації, за участю третіх осіб - Приватного акціонерного товариства «Вищий навчальний заклад Київський славістичний університет», Товариства з обмеженою відповідальністю «УкрАвіаЗаказ», про зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Північного офісу Державної аудиторської служби на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 червня 2017 року (головуючий суддя   - Арсірій Р.О.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року (головуючий суддя   - Василенко Я.М., судді   - Кузьменко В.В., Шурко О.І.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. У серпні 2015 року Державна фінансова інспекція в м. Києві (далі - ДФІ в м.Києві) звернулася до суду з адміністративним позовом до Управління освіти Оболонської районної в місті Києві державної адміністрації (далі - Управління освіти Оболонської РДА), в якому просила прийняти рішення, яким зобов`язати Управління освіти Оболонської РДА стягнути з орендаря - Приватного акціонерного товариства «Вищий навчальний заклад Київський славістичний університет» (далі - ПрАТ «ВНЗ Київський славістичний університет») 395   290,00 грн збитків та привести договір оренди у відповідність до діючої методики; зобов`язати відповідача стягнути 1   504   60,00 грн майнової шкоди з орендаря - Товариства з обмеженою відповідальністю «УкрАвіаЗаказ» (далі - ТОВ «УкрАвіаЗаказ»); 76   630,00 грн з орендаря - Національного педагогічного університету імені М.П.   Драгоманова та 814   840,00 грн майнової шкоди з ТОВ «Колегіум Олімп».
2. Надалі позивач неодноразово зменшував та змінював позовні вимоги. У травні 2016 року ДФІ в м.   Києві подала до суду остаточну заяву про зміну позовних вимог, у якій просила суд зобов`язати Управління освіти Оболонської РДА привести договір від 11 липня 1999 року №   16097 у відповідність, провести взаємозвірку з ПрАТ «ВНЗ Київський славістичний університет» та провести претензійно-позовну роботу; зобов`язати відповідача провести претензійно-позовну роботу з ТОВ «УкрАвіаЗаказ» за договором від 26 жовтня 2012 року №16277.
3. Позов обґрунтовано тим, що з січня 2015 року по березень 2015 року ДФІ в м. Києві проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Управління освіти Оболонської РДА. За результатами цієї ревізії виявлено, що позивачем допущено порушення фінансово-бюджетної дисципліни, про що 20   березня 2015 року складено акт №   031-30/479. У квітні 2015 року управлінню пред`явлено вимогу від 28 квітня 201 року №16-031-14-14/4179 про усунення виявлених ревізією недоліків та порушень. Посилаючись на те, що виявлені перевіркою порушення усунуто відповідачем частково, ДФІ в м.Києві просило суд задовольнити позов.
ІІ. Встановлені судами обставини справи
4. На виконання пункту 1.3.1.2 плану контрольно-ревізійної роботи ДФІ в м.Києві на І квартал 2015   року ревізійною групою з 12 січня по 13 березня 2015 року проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Управління освіти Оболонської РДА у період з 01 грудня 2012 року по 01   січня 2015 року, про що 20 березня 2015 року складено Акт № 031-30/479. 
5. За результатами проведеної ревізії було встановлено порушення законодавства з боку Управління освіти Оболонської РДА у сфері фінансово-бюджетної дисципліни та недотримання ним порядку ведення бухгалтерського обліку, що завдало збитків бюджету. Не погоджуючись з висновками ревізії, 01 квітня 2015 року відповідач направив заперечення на Акт № 031-30/479, які позивач розглянув та відхилив.
6. У квітні 2016 року ДФІ в м.Києві направлено Управлінню освіти Оболонської РДА вимогу від 28   квітня 2015 № 26-031-14-14/4179 про усунення виявлених ревізією недоліків та порушень. Зокрема, у пункті 2 цієї вимоги зазначено, що відповідачем не переглядався розмір орендної плати у зв`язку з зміною розміру орендних ставок для розміщення закладів освіти усіх форм власності, чим порушено вимоги частини першої статті 13 частини першої статті 14, статей 629,651 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), частини першої статті 3, частин першої - другої статті 21 Закону України «Про оренду державного та комунального майна», пункту 1 статті 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», пункту 1 статті 9 Закону України «Про оренду державного та комунального майна», пункту 6 Положення про оренду майна територіальної громади міста Києва та Методики розрахунку орендної плати за майно територіальної громади міста Києва, яке передається в оренду, затвердженої рішенням Київської міської ради від 22 вересня 2011 року №   34/6250 (далі - Методика). Так, Управлінням освіти Оболонської РДА не переглянуто в односторонньому порядку розмір орендної плати відповідно до пункту 2.1 договору від 11 липня 1999 року №16097, укладеним із ПрАТ «ВНЗ Київський славістичний університет», у зв`язку з чим орендна плата розраховувалася за ставкою 1% від експертної оцінки, в той час, як пунктом 22 Методики визначено ставку для розміщення приватних навчальних закладів та суб`єктів господарювання, що здійснюють освітню діяльність у розмірі 3%, у зв`язку з чим відповідачем за період з 01 грудня 2012 року по 01 січня 2015   року недоотримано дохід вигляді орендної плати на суму 395   290,00 грн, чим завдано матеріальну шкоду (збитки) на вказану суму. Усунути вказані порушення відповідачу запропоновано шляхом стягнення з орендаря ПрАТ «ВНЗ Київський славістичний університет» 395   290,00 грн збитків у порядку та у відповідності до вимог чинного законодавства, а також привести договір оренди у відповідність до чинної Методики. Крім того, внаслідок невірного застосування орендної ставки (3% як для розміщення суб`єктів господарювання, що здійснюють освітню діяльність, замість 15% як для іншого використання нерухомого майна або розміщення офісних приміщень організацій інших видів діяльності) за період з 01 грудня 2012 року по 01 січня 2015 року орендарю ТОВ «УкрАвіаЗаказ» не донараховано орендної плати, а також нарахування її у заниженому розмірі (50% орендної ставки) за період з 03 жовтня 2013   року по 03 квітня 2014 року на час проведення ремонтних робіт, за відсутності документального підтвердження виконання робіт у вказаний період, через що відповідачем не отримано доходів у розмірі 1   504   600,00 грн, внаслідок чого завдано майнову шкоду (збитки) на вказану суму. Усунути вказані порушення відповідачу запропоновано шляхом стягнення з ТОВ   «УкрАвіаЗаказ» 1   504   600,00 грн збитків в порядку та у відповідності до вимог чинного законодавства.
7. Предметом спору у цій справі є зобов`язання суб`єкта господарювання вчинити дії, спрямовані на виконання вимоги контролюючого органу.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
8.    Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 червня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року, у позові відмовлено.
9. Вирішуючи спір та відмовляючи у позові, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що вимога, на підставі якої ДФІ в м.Києві звернулося до суду із зазначеним позовом, містить інформацію щодо сум завданих збитків, які стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю і правильність їх обчислення перевіряється судом, який розглядає такий позов. Тому позов, заявлений до підконтрольної установи, на підставі такої вимоги, про зобов`язання управління провести претензійно-позовну; зобов`язання привести договір у відповідність та зобов`язання провести взаємозвірку є неналежним способом захисту порушеного права.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги та аргументи сторін
10.   Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Північний офіс Державної аудиторської служби (далі - Північний офіс Держаудитслужби), як правонаступник ДФІ м.Києва, подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу на новий розгляд.
11. Заявник зазначив, що, судами неправильно застосовано норми Закону України від 26 січня 1993   року №   2939-ХІІ "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі - Закон №2939-ХІІ) та Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №   550 «Про затвердження Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами» (далі - Порядок №   550). 
12. Судові рішення не відповідають приписам статті 159 КАС України (у редакції, чинній до 15    грудня 2017   року) щодо їх законності та обґрунтованості, оскільки суди дійшли безпідставного висновку про обрання контролюючим органом неналежного способу захисту порушеного права, так як позов подано в інтересах держави, з метою усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів. Наразі вимога є чинною і у судовому порядку не скасована, а отже виявлені перевіркою фінансові порушення залишаються безкарними.
13. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 07 листопада 2017 року відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою Північного офісу Держаудитслужби.
14. Заперечення на касаційну скаргу від інших учасників справи не надійшли. 
15. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу XIII "Перехідні положення" КАС України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року №2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", касаційні скарги (подання) на судові рішення у адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
16. Зазначену справу разом із матеріалами касаційного провадження передано до Верховного Суду у березні 2018 року.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
17. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначалися Законом №2939-ХІІ, частиною першої статті 1 якого, установлено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
18. Пунктом 1 Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06 серпня 2014 року №310 "Про затвердження Положення Державну фінансову інспекцію України " (далі - Положення №310), норми якого були чинними на час проведення перевірки, встановлено, що Державна фінансова інспекція України (Держфінінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
19. Держфінінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (пункт 7 Положення №310).
20. 28 жовтня 2015 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову №868, згідно з пунктом 1 якої утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.
21. Пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43 "Про затвердження Положення про Державну аудиторську службу України" встановлено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) (далі - Положення №43) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
22. Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (пункт 7 Положення №43).
23. Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 06 квітня 2016 року №266 «Про утворення міжрегіональних територіальних органів Державної аудиторської служби» (далі - постанова КМУ №266) утворено, як юридичні особи публічного права, міжрегіональні територіальні органи Державної аудиторської служби, у тому числі Північний офіс Держаудитслужби (додаток 1 до постанови КМУ№   266). 
24. Відповідно до додатку 2 постанови КМУ №266 Державну фінансову інспекцію у Вінницькій області реорганізовано шляхом її приєднання до Північного офісу Держаудитслужби. 
25. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24 червня 2016 року №519-р функції і повноваження Державної фінансової інспекції України, що припиняється, покладено на Державну аудиторську службу України.
26. Відповідно до частини першої статті 2 Закону №2939-ХІІ головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі   - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні. 
27. Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування (частина друга статті 2 Закону №2939-ХІІ).
28. За визначенням, наведеним у частині першій статті 3 Закону №2939-ХІІ державний фінансовий аудит є різновидом державного фінансового контролю і полягає у перевірці та аналізі органом державного фінансового контролю фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю. Результати державного фінансового аудиту та їх оцінка викладаються у звіті. 
29. За змістом пунктів 1, 7, 10 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контролю надається право перевіряти у підконтрольних установах грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (грошових сум, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
30. Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що Держаудитслужба та її територіальні органи мають право здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та, у разі виявлення порушень законодавства, пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, контролюючий орган має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не вжито заходів щодо усунення виявлених під час здійснення перевірки порушень законодавства. Отже, відшкодування виявлених ревізією збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, здійснюється шляхом звернення контролюючого органу до суду з окремим позовом про їх стягнення або відшкодуванням їх підприємством у добровільному порядку.
VI. Позиція Верховного Суду
31. Як встановлено судами, ДФІ в м.Києві звернулося до суду з позовом, в якому просило суд зобов`язати підконтрольний суб`єкт господарювання вчинити дії, спрямовані на усунення порушень, виявлених перевіркою, допущених ним під час нарахування орендної плати за договорами оренди, укладеними з іншими юридичними особами. Підставою позову стали висновки ревізії, за результатами якої Управлінню освіти Оболонської РДА направлено вимогу про їх усунення №16-031-14-14/4179. Водночас зазначена вимога містить інформацію про збитки, їхній розмір, тобто інформацію про суми недоотриманих доходів державним бюджетом і позов обґрунтовано саме необхідністю відшкодувати втрачені державою прибутки. 
32. Так, аналіз наведених приписів норм чинного законодавства свідчить про те, що проведення перевірки органом державного фінансового контролю здійснюється з метою корегування роботи підконтрольного суб`єкта та приведення його діяльності відповідно до вимог законодавства. Наслідком такої перевірки є надіслання об`єкту такої перевірки вимоги, яка містить інформацію про виявлені порушення. Одночасно, з метою коригування діяльності підприємства, у такій вимозі може бути зазначено і спосіб усунення виявлених порушень і лише у цій частині така вимога є обов`язковою до виконання. Водночас відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, здійснюється шляхом звернення до суду з окремим позовом про їх стягнення або відшкодуванням їх підприємством у добровільному порядку. 
33. Це означає, що суб`єкт перевірки несе відповідальність за невиконання приписів вимоги, і саме він повинен вжити усіх заходів, спрямованих на усунення порушень у сфері бюджетно-фінансової дисципліни. Такими заходами можуть бути, зокрема, проведення претензійно-позовної роботи з іншими суб`єктами господарювання щодо відшкодування збитків, приведення договорів у відповідність до вимог законодавства, усунення недоліків у роботі під час ведення бухгалтерського обліку тощо. Натомість, повноваження контролюючого органу, у таких випадках, обмежені правом перевірити виконання вимог припису та вжити заходів щодо безпосереднього стягнення коштів у бюджет. Таким чином, у разі невиконання суб`єктом господарювання вимоги, у якій зазначено суми збитків, повноваження контролюючого органу обмежені лише правом подати позов про їх стягнення з об`єкта перевірки. Будь-які інші засоби впливу на такого суб`єкта може бути розцінене, як безпідставне втручання держави у господарську діяльність юридичної особи.
34. Таким чином, не зважаючи на те, що приписи вимоги, у яких зазначено суми збитків, не мають зобов`язального характеру для об`єкта контролю, оскільки не є виконавчим документом, контролюючий орган має право саме на підставі цього документа звернутися до суду з позовом про стягнення коштів.
35. Враховуючи те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення та обґрунтованість підстав нарахування перевіряє суд, який розглядає цей позов, Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про обрання позивачем неналежного способу захисту порушеного права та відсутність підстав для задоволення позову.
36. Інші мотиви та аргументи заявника зводяться до загальних посилань на інтереси держави, необхідність вжиття заходів щодо виконання законних вимог та  переоцінки доказів і не спростовують висновки судів першої та апеляційної інстанцій.
37. За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
VІI. Судові витрати
38.   З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасником справи, на користь якого ухвалено судове рішення, у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
1.    Касаційну скаргу Північного офісу Державної аудиторської служби залишити без задоволення.
2. Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 червня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року залишити без змін.
3. Судові витрати не розподіляються.
4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий:                                                                                           С.А. Уханенко
Судді:                                                                                                    О.В. Кашпур
                                                                                                    О.Р. Радишевська