ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 вересня 2020 року 
м. Київ
справа № 280/5102/18
провадження № К/9901/15754/19, № К/9901/18433/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Губської О. А., Шевцової Н. В.
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Запорізької обласної ради, за участю третіх осіб - Комунального підприємства "Газета "Запорізька правда" Запорізької обласної ради, Запорізької обласної державної адміністрації, про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії та відшкодування моральної шкоди, провадження по якій відкрито
за касаційними скаргами Запорізької обласної державної адміністрації та ОСОБА_1 на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 03 січня 2019 року, ухваленого у складі головуючого судді Сацького Р. В., та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03 квітня 2019 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Божко Л. А., суддів: Суховарова А. В.,  Дурасової Ю. В.
І. Суть спору
1. У листопаді 2018 року ОСОБА_1 звернулась до суду з адміністративним позовом до Запорізької обласної ради, за участю третіх осіб - Комунального підприємства "Газета "Запорізька правда" Запорізької обласної ради (далі - КП "Газета "Запорізька правда"), Запорізької обласної державної адміністрації (далі - Запорізька ОДА), в якому просила:
1.1. визнати протиправною бездіяльність Запорізької обласної ради щодо невиконання Закону України "Про реформування державних і комунальних друкованих засобів масової інформації" стосовно реформування КП "Газета "Запорізька правда";
1.2. зобов`язати відповідача на черговій сесії Запорізької обласної ради прийняти рішення про реформування КП "Газета "Запорізька правда" шляхом виходу Запорізької обласної ради зі складу його засновників внаслідок прийняття рішення трудового колективу підприємства у суб`єкт господарювання (товариства з обмеженою відповідальністю) із збереженням назви, цільового призначення, мови видання і тематичної спрямованості друкованого засобу масової інформації;
1.3. визнати, що внаслідок вказаної в позовній заяві протиправної бездіяльності позивачу заподіяна моральна шкода на суму 30000,00 грн.;
1.4. здійснити списання коштів з рахунку відповідача в органах державного казначейства на користь позивача суму моральної шкоди.
2. В обґрунтування позову позивач зазначає, що вона є багаторічною авторкою газети "Запорізька правда", оскільки на сторінках даної газети неодноразово друкувалися її історичні нариси, статті про видатних митців України, різнопланові повідомлення, інтерв`ю з діячами культури, та уривки з книг ОСОБА_1 .
2.1. Вказує, що 24 грудня 2015 року Верховною Радою України прийнято Закон України "Про реформування державних і комунальних друкованих засобів масової інформації" № 917-VIII (далі - Закон № 917-VIII), який визначає механізм реформування друкованих засобів масової інформації, заснованих органами державної влади, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування. 
2.2. У зв`язку з тим, що газета "Запорізька правда", яка є друкованим засобом масової інформації відповідно до свідоцтва про державну реєстрацію друкованого засобу масової інформації серії 33 № 384, засновником якого є Запорізька обласна рада, на виконання вимог Закону № 917-VIII було розпочато процедуру реформування друкованого засобу масової інформації.
2.3. Позивач вказує, що трудовим колективом КП "Газета "Запорізька правда" неодноразово були проведені збори трудового колективу, на яких вирішено взяти участь у другому етапі реформування друкованого засобу масової інформації газета "Запорізька правда" і редакції КП "Газета "Запорізька правда" та було запропоновано обрати вид суб`єкту господарювання "Товариство з обмеженою відповідальністю" та визначено назву перетвореного суб`єкту господарювання як "Рекламно-інформаційна агенція "Запорізька правда".
2.4. Позивач наголошує, що відповідно до частини другої статті 4 Закону № 917-VIII до Запорізької обласної ради було надіслано пропозицію стосовно способу реформування.
2.5. Однак, відповідачем жодного рішення прийнято не було, що суперечить частині третій статті 4 Закону № 917-VIII та свідчить про бездіяльність.
2.6. Вважаючи бездіяльність Запорізької міської ради неправомірною, КП "Газета "Запорізька правда" звернулось до суду з вимогою зобов`язати прийняти рішення щодо реформування та способу реформування друкованого засобу масової інформації газети "Запорізька правда" та КП "Газета "Запорізька правда".
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3.    ОСОБА_1 є багаторічною авторкою газети "Запорізька правда".
4. Відповідно до статуту КП "Газета "Запорізька правда" (нова редакція, затвердженого рішенням Запорізької обласної ради від 26 грудня 2013 року № 17 та зареєстрованого 09 січня 2014 року) засновником газети "Запорізька правда" є Запорізька обласна рада. Газета "Запорізька правда" є офіційним друкованим засобом масової інформації Запорізької обласної ради та Запорізької обласної державної адміністрації. Пунктом 1.3 вказаного статуту зазначено, що "підприємство є підпорядкованим, підзвітним і підконтрольним Запорізькій обласній раді".
5. Враховуючи, що на протязі першого етапу реформування друкованих засобів масової інформації в період з 01 січня 2016 року по 31 грудня 2016 року КП "Газета "Запорізька правда" не було реформовано,  на виконання вимог Закону № 917-VIII таке реформування повинно бути здійснено на другому етапі, тобто в період з 01 січня 2017 року по 31 грудня 2018 року.
6. Так, 17 січня 2016 року, 04 грудня 2017 року та 09 січня 2018 року трудовий колектив КП "Газета "Запорізька правда" збирався щодо своєї участі в реформуванні КП проведені збори трудового колективу, на яких вирішено обрати вид суб`єкту господарювання "Товариство з обмеженою відповідальністю" та визначено назву перетвореного суб`єкту господарювання як "Рекламно- інформаційна агенція "Запорізька правда".
7. На виконання вимог частини третьої статті 4 Закону № 917-VIII відповідачем підготовлено проекти рішення "Про реформування КП "Газета "Запорізька правда" Запорізької обласної ради", разом з якими додано пояснювальну записку та додатки № 1 з Переліком нерухомого майна, яке підлягає передачі в оренду правонаступнику КП "Газета "Запорізька правда" у зв`язку з його реформуванням і № 2 Перелік рухомого майна, що передається у власність правонаступнику КП "Газета "Запорізька правда" безоплатно у зв`язку з його реформуванням.
8. З проекту рішення та з пояснювальної записки судами встановлено наявність заборгованості у зв`язку з реформуванням КП "Газета "Запорізька правда" перед ТОВ "Видавничий будинок "Кераміст" в розмірі 469281,30 грн, яка виникла за надані послуги в період з 14 червня 2017 року по 27 грудня 2017 року, що підтверджується рішенням Господарського суду Запорізької області від 06 березня 2018 року у справі № 908/223/18, у зв`язку з чим Запорізькій ОДА необхідно забезпечити підготовку відповідних проектів рішень, спрямованих на погашення заборгованості з обласного бюджету та внести їх на розгляд Запорізької обласної ради в установленому порядку.
9. 22 травня 2018 року на 22-й сесії обласної ради 7-го скликання та 30 серпня 2018 року на 23-й сесії обласної ради 7-го скликання проекти рішень не було підтримано більшістю голосів депутатів від загального складу Запорізької обласної ради, наслідком чого є їх неприйняття.
10. 07 грудня 2018 року постійна комісія з питань бюджету Запорізької обласної ради своїм листом № 398 "Про висновки та рекомендації за результатами засідання постійної комісії від 06 грудня 2018 року" направила керівникам комунальних підприємств, що є об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області та в.о. головного редактора КП "Газета "Запорізька правда" Зворигіній Н. Г. висновки та рекомендації постійної комісії обласної ради з питань бюджету від 06 грудня 2018 року для опрацювання та надання інформації в установлений термін, де відповідно до висновку та рекомендації від 06 грудня 2018 року № 15 до питання "Про розгляд проекту фінансового плану на 2019 рік КП "Газета "Запорізька правда" рекомендовано голові Запорізької обласної ради доручити Управлінню юридичного забезпечення діяльності ради виконавчого апарату обласної ради та постійної комісії обласної ради з питань управління об`єктами спільної власності територіальних громад області та житлово-комунального господарства опрацювати питання припинення діяльності КП "Газета "Запорізька правда" у 2019 році.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
11. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 03 січня 2019 року в позові відмовлено.
12. Відмовляючи у позові, суд першої інстанції прийшов до висновку про відсутність підстав для визнання бездіяльності Запорізької обласної ради протиправною, оскільки питання про реформування друкованого засобу масової інформації газети "Запорізька правда" та редакції КП "Газета "Запорізька правда" двічі виносилось на розгляд сесії обласної ради.
13. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 03 квітня 2019 року рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 03 січня 2019 року скасовано та ухвалено нове, якою позовні вимоги задоволено частково.
13.1. Зобов`язано Запорізьку обласну раду на найближчій черговій або позачерговій сесії Запорізької обласної ради прийняти рішення про реформування КП "Газета "Запорізька правда" шляхом виходу Запорізької обласної ради зі складу його засновників внаслідок прийняття рішення трудового колективу про перетворення у суб`єкт господарювання - "товариство з обмеженою відповідальністю" із збереженням назви, цільового призначення, мови видання і тематичної спрямованості друкованого засобу масової інформації.
13.2. В решті позову - відмовлено.
14. Третій апеляційний адміністративний суд, скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про часткове задоволення позовних вимог, прийшов до висновку про наявність підстав для зобов`язання відповідача прийняти рішення, яким реформувати друкований засіб масової інформації шляхом виходу Запорізької обласної ради зі складу засновників з перетворенням редакції та комунального підприємства членами її трудового колективу у суб`єкт господарювання - товариство з обмеженою відповідальністю, із збереженням назви, цільового призначення, мови видання та тематичної спрямованості цього друкованого засобу масової інформації.
IV. Касаційне оскарження 
15. Представник Запорізької ОДА подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального права, просить скасувати його рішення та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
16. В обґрунтування касаційної скарги вказує на помилковість висновків суду апеляційної інстанції, оскільки Закон № 917-VIII визначає лише механізм реформування друкованих засобів масової інформації та не містить імперативно-зобов`язальної норми, на підставі якої б Запорізька обласна рада в обов`язковому порядку повинна прийняти саме рішення про реформування КП "Газета "Запорізька правда". 
Разом з цим вказує на помилковість висновку суду апеляційної інстанції щодо порушення прав позивача як багаторічного автора, оскільки неприйняття Запорізької обласною радою рішення про реформування підприємства не порушило право позивача на видання (використання) її творів у газеті "Запорізька правда". 
17. Водночас у касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його рішення в частині невизнання протиправною бездіяльність та відшкодування моральної шкоди та прийняти у вказаній частині нове рішення про задоволення позову.
18. Свою касаційну скаргу позивач мотивує тим, що вона більше двох років перебувала в правовому полі невизначеності щодо реформування газети "Запорізька правда", а тому позивач позбавлена права на інтелектуальну власність, що є порушенням статті 1 Першого Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
V. Позиція Верховного Суду
19. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
20. Водночас, 08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».
21. За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
22. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
23. Відповідно до частин першої-третьої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
24. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (1950 року) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
25. Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» вказав: фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з <…> питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів <…>». Суд дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, «встановленим законом».
26. Розглядаючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів. На думку колегії суддів суду касаційної інстанції такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права з огляду на таке.
27. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
28. За змістом пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
29. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
30. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
31. За усталеною судовою практикою Великої Палати Верховного Суду, публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясовувати, у зв`язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду. 
32. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
33. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
34. Разом із тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило майнового) конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
35. Відтак, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
36. Спірні правовідносини, що склались у цій справі зводяться до питання щодо реформування комунального друкованого засобу масової інформації шляхом виходу обласної ради зі складу засновників з перетворенням редакції та комунального підприємства членами її трудового колективу у суб`єкт господарювання зі збереженням назви, цільового призначення, мови видання та тематичної спрямованості цього друкованого засобу масової інформації.
37. Згідно з пунктом 3 частини першої статті 20 Господарського процесуального кодексу України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають з корпоративних відносин, в тому числі у спорах між учасниками (засновниками, акціонерами, членами) юридичної особи або між юридичною особою та її учасником (засновником, акціонером, членом), у тому числі учасником, який вибув, пов`язані зі створенням, діяльністю, управлінням або припиненням діяльності такої юридичної особи, крім трудових спорів.
38. За таких обставин Верховний Суд дійшов висновку про те, що суди першої та апеляційної інстанцій, розглянувши та вирішивши справу по суті, не врахували юридичної природи спору, що виник між сторонами, та не звернули увагу на те, що цей спір виник між авторкою газети КП "Запорізька правда" та Запорізькою обласною радою як засновником цього комунального підприємства, зокрема, у зв`язку з діяльністю КП "Запорізька правда", а відтак не належить до категорії спорів, які підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
39. Такий висновок колегії суддів ґрунтується насамперед на правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, відображеній у її постанові від 30 січня 2020 року у справі № 559/1556/16-а.
40. За правилом пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
41. Відповідно до частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
42. За такого правового регулювання та обставин справи, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, оскаржувані судові рішення - скасуванню як такі, що ухвалені з порушенням вимог процесуального закону, а провадження в адміністративній справі - закриттю на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.
Керуючись пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX, статтями 3, 238, 341, 343, 349, 354, 355, 356, 359 КАС України, суд
п о с т а н о в и в :
1.          Касаційну скаргу Запорізької обласної державної адміністрації та ОСОБА_1 задовольнити частково.
2.          Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 03 січня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03 квітня 2019 року у справі № 280/5102/18 скасувати.
3.          Провадження в адміністративній справі № 280/5102/18 за позовом ОСОБА_1 до Запорізької обласної ради, за участю третіх осіб - Комунального підприємства "Газета "Запорізька правда" Запорізької обласної ради, Запорізької обласної державної адміністрації, про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії та відшкодування моральної шкоди - закрити.
4.          Роз`яснити, що вирішення цього спору віднесено до юрисдикції місцевого загального суду в порядку цивільного судочинства. Позивач має право протягом десяти днів із дня отримання копії цієї постанови звернутися до Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією. У такій заяві може бути зазначений лише один суд, до підсудності якого відноситься вирішення спору.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                М. І. Смокович 
Судді                                                                                          О. А. Губська
                                                                                                              Н. В. Шевцова