УХВАЛА
07 серпня 2020 року 
Київ
справа №9901/200/20
адміністративне провадження №П/9901/200/20
Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Коваленко Н.В., перевіривши матеріали позовної заяви Ірпінської міської ради до Верховної Ради України про визнання постанови протиправною та нечинною,
УСТАНОВИВ:
03.08.2020 до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшли матеріали позовної заяви Ірпінської міської ради (далі - позивач) до Верховної Ради України (далі - ВРУ, відповідач), у якій позивач просить постанову ВРУ від 17.07.2020 №807-ІХ «Про утворення та ліквідацію районів» визнати протиправною та нечинною в частині, що стосується інтересів позивача, а саме - визнати протиправним та нечинним абзац четвертий пункту 1 підпункту 10 про утворення у Київській області Бучанського району (з адміністративним центром у місті Буча) у складі територій Білогородської сільської, Бородянської селищної, Борщагівської сільської, Бучанської міської, Вишневої міської, Гостомельської селищної, Дмитрівської сільської, Ірпінської міської, Коцюбинської селищної, Макарівської селищної, Немішаївської селищної, Пісківської селищної територіальних громад, затверджених Кабінетом Міністрів України (далі - спірна постанова).
Аргументуючи свій позов, Ірпінська міська рада посилається на те, що відповідно до пункту 13 статті 92 Конституції України, у світлі наданого Конституційним Судом України тлумачення цієї норми (рішення від 13.07.2001 №11-рп/2001 у справі №1-39/2001), територіальний устрій України є питанням загальнодержавного значення й визначається виключно законами України.
Однак, всупереч вищенаведеним положенням Основного Закону України, відповідач розглянув не проект закону, а проект постанови з приводу питання територіального устрою України, і прийняв не закон, а постанову.
Крім того, позивач стверджує, що ВРУ допущено низку порушень Закону України від 10.02.2010 №1861-VI «Про Регламент Верховної Ради України» (далі - Закон №1861-VI), яким затверджено Регламент Верховної Ради України (далі - Регламент), зокрема, приписи статей 90-92 цього Регламенту.
Ірпінська міська рада вважає, що проект спірної постанови не було оформлено у відповідності до вимог закону, як того вимагає частина перша статті 90 Закону №1861-VI, оскільки, з огляду на порушені у цьому документі питання, повинен був подаватися проект закону, а не постанови. 
Позивач наголошує, що у прийнятті на реєстрацію проекту спірної постанови мало бути відмовлено на підставі частини другої статті 92 Закону №1861-VI, позаяк цей документ поданий з порушенням положень статті 90 Регламенту.
У позовній заяві звертається увага й на порушення ВРУ статті 91 Регламенту, якою передбачено, що у разі внесення законопроекту, проекту іншого акта, прийняття якого призведе до зміни показників бюджету (надходжень бюджету та/або витрат бюджету), суб`єкт права законодавчої ініціативи зобов`язаний додати фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки).
Разом з тим, як відзначає позивач з посиланням на зміст пояснювальної записки до проекту спірної постанови, зареєстрованого за №3650, зменшення кількості районних рад, яке пропонується, призведе до зменшення витрат місцевих (районних) бюджетів, однак, всупереч статті 91 Регламенту, фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки) до вказаного проекту постанови додано не було.
Також Ірпінська міська рада наводить доводи про те, що, як вбачається з відомостей стосовно проходження проекту спірної постанови у Комітетах ВРУ, такий проект, всупереч частини першої статті 93 Регламенту, не було надіслано до комітету, предметом відання якого є оцінка відповідності законопроектів міжнародно-правовим зобов`язанням України у сфері європейської інтеграції - Комітету з питань інтеграції України з Європейським Союзом.
Окрім цього, позивач вказує на порушення відповідачем вимог частини третьої статті 93 Регламенту, яка встановлює необхідність ухвалення головним комітетом з підготовки і попереднього розгляду законопроекту, проекту іншого акта висновку щодо доцільності включення його до порядку денного сесії ВРУ, оскільки такого висновку щодо проекту спірної постанови не ухвалювалось. При цьому, як відзначає позивач, виходячи зі змісту постанови ВРУ «Про порядок денний третьої сесії Верховної Ради України дев`ятого скликання» від 04.02.2020 №485-ІХ (зі змінами), проект спірної постанови у порядок денний сесії внесено не було.
Це, на думку Ірпінської міської ради, засвідчує факт порушення відповідачем частини першої статті 96 Регламенту, якою передбачено, що на пленарному засіданні Верховної Ради, за винятком випадку, передбаченого частиною четвертою цієї статті, розглядаються лише законопроекти, включені до порядку денного сесії Верховної Ради. При цьому, як наголошує позивач, жодного процедурного рішення про включення проекту спірної постанови до порядку денного пленарного засідання у період з 15 по 17 липня 2020 року в порядку частин четвертої статті 96 Регламенту не приймалось, а висновки головного комітету, підготовлені до першого читання законопроекту, висновки відповідних комітетів та інші супровідні документи не були надані народним депутатам не пізніш як за сім днів до дня розгляду законопроекту на пленарному засіданні ВРУ, як це визначено частиною першою статті 112 цього Регламенту.
Окрім цього, в обґрунтуванні вимог позову Ірпінська міська рада посилається на порушення відповідачем процедури розгляду проекту спірної постанови, оскільки ВРУ, ігноруючи приписи пункту 1 частини шостої статті 89, частини четвертої статті 102, статті 113, 114, статті 138 Регламенту, не поставлено питання про голосування за цей проект за основу, не було вирішено питання стосовно голосування за основу та в цілому одразу, а лише поставлено на голосування та проголосовано в цілому. Більше того, народними депутатами заявлено низку заперечень та зауважень до указаного законопроекту, які не були взяті до уваги.
Порушення процедури прийняття спірної постанови позивач обґрунтовує й тим, що, як випливає зі змісту стенограми пленарного засідання ВРУ від 17.07.2020, низкою депутатів оголошувались заяви про порушення Регламенту, які виникли під час розгляду і голосування, а також висловлювали незгоду із запропонованим проектом постанови, однак головуючий не вжив жодних заходів, передбачених статтею 48 Регламенту, і одразу підписав спірну постанову, яка в подальшому була опублікована.
Решта доводів позовної заяви зводяться до порушення відповідачем вимог Закону України від 05.02.2015 №156-VIII «Про засади державної регіональної політики» (далі - Закон №156-VIII), а також неврахування ВРУ, при прийнятті спірної постанови, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 01.01.2014 №333-р Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні (далі - Концепція), Плану заходів з реалізації нового етапу реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні на 2019-2021 роки (далі - План заходів).
З цього приводу позивач зазначає, що визначаючи Бучанський район із центром у м. Бучі замість Ірпінського району з центром у м. Ірпінь, ВРУ не дотримано нормативно визначені критерії, вимоги, пріоритети, порядок та принципи формування адміністративно-територіальних одиниць, їх адміністративних центрів.
Спираючись на вищевикладене, позивач вважає, що ВРУ прийняла спірну постанову в оскаржуваній Ірпінською міською радою частині з порушенням процедури її розгляду і голосування, встановленою Конституцією України, Регламентом, а також всупереч положень Закону №156-VIII і прийнятих на його виконання підзаконних нормативно-правових актів, відповідних методичних рекомендацій, якими регламентовано завдання, принципи та пріоритети регіональної політики і процедури їх реалізації.
Ознайомившись із матеріалами позовної заяви, суд вважає за необхідне зазначити таке.
Згідно з положеннями частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС термін «публічно-правовий спір» вживається у КАС України у такому значенні: - спір, у якому: 
хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або
хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи. 
Частиною першою статті 5 КАС України закріплено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вона вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень. 
Питання предметної юрисдикції адміністративних судів унормовано, окрім іншого, статтею 19 КАС України, за приписами частини першої якої юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: 1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження; <…>.
Частиною другою цієї ж статті КАС України встановлено перелік справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів. За цією статтею такими справами є ті, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.
З наведеного випливає, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень саме управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
Поряд із загальними правилами провадження в адміністративних справах у суді першої інстанції КАС України встановлює певні особливості провадження для окремих категорій справ, як-от справ щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів. 
Особливості провадження у справах зазначеної категорії визначено статтею 266 КАС України. За частиною першою цієї статті встановлені нею правила поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; 2) законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України; <…>.
За змістом статті 266 КАС оскарженню підлягають правові акти перелічених у цій статті суб`єктів як індивідуально-правового, так і нормативно-правового характеру.
При розмежуванні підсудності адміністративних справ про оскарження правових актів, дій чи бездіяльності, зокрема, ВРУ, і при вирішенні питання щодо можливості застосування спеціальних правил КАС України, передбачених для розгляду цієї категорій спорів, визначальними є характер спірних правовідносин.
Чинна Конституція України прийнята Верховною Радою України від імені Українського народу - громадян України всіх національностей (преамбула Конституції України). Тобто при прийнятті 28.06.1996 Конституції України суверенна воля народу була опосередкована Верховною Радою України.
Основним Законом України гарантовано здійснення народом влади також через сформовані у встановленому Конституцією та законами України порядку органи законодавчої, виконавчої, судової влади та органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5).
Положення частини другої статті 5 Конституції України "носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ" треба розуміти так, що в Україні вся влада належить народові. Влада народу є первинною, єдиною і невідчужуваною та здійснюється народом шляхом вільного волевиявлення через вибори, референдум, інші форми безпосередньої демократії у порядку, визначеному Конституцією та законами України, через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, сформовані відповідно до Конституції та законів України. 
Статтею 75 Конституції України визначено що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.
Статтею 76 Конституції України проголошено, що конституційний склад Верховної Ради України - чотириста п`ятдесят народних депутатів України, які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п`ять років. 
Востаннє вибори до Верховної Ради України (позачергові) відбулись у липні 2019 року відповідно до указу Президента України від 21.05.2019 №303/2019 «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів». 29.08.2019 новообрані народні депутати України склали присягу й з цього моменту розпочала свою роботу Верховна Рада України дев`ятого скликання.
У резолютивній частині рішення Конституційного Суду України від 17.10.2002 №17-рп/2002 у справі №1-6/2002 зазначено, що повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій.
Основною формою діяльності Верховної Ради України є пленарні засідання під час сесій, які є регулярними зібраннями народних депутатів України відповідного скликання у визначений час, у визначеному місці і які проводяться за встановленою процедурою. На пленарних засіданнях розглядаються питання, віднесені Конституцією України до повноважень Верховної Ради України, і шляхом голосування народних депутатів України приймаються рішення з цих питань.
Під терміном "рішення" Верховної Ради України, який вживається в частині другій статті 84 Конституції України, треба розуміти результати волевиявлення парламенту України з питань, віднесених до його компетенції. 
Під терміном "акти", що вживається у статті 91 Конституції України, необхідно розуміти рішення Верховної Ради України у формі законів, постанов тощо, які приймаються Верховною Радою України визначеною Конституцією України кількістю голосів народних депутатів України.
На цьому наголошено у резолютивній частині рішення Конституційного Суду України від 14.10.2003 №16-рп/2003 у справі №1-21/2003.
Таким чином, Основний Закон України закріплює за Верховною Радою особливий правовий статус як представницького виборного колегіального органу і єдиного органу законодавчої влади, яку ВРУ здійснює від імені Українського народу - єдиного джерела влади в Україні шляхом прийняття на пленарних засіданнях відповідних рішень, в тому числі у формі постанов, з питань, віднесених Конституцією України до її повноважень.
У Рішенні від 07.04.2004 №9-рп/2004 Конституційний Суд України вказав, що за Конституцією України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, органи якої здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України (стаття 6). Всі органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19 Конституції України). Повноваження Верховної Ради України, як і повноваження Президента України, визначаються Конституцією України (статті 85, 106).
До повноважень Верховної Ради України пункт 29 статті 85 Конституції України відносить утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів.
Конституційний Суд України у мотивувальній частині рішення від 13.07.2001 №11-рп/2001 у справі №1-39/2001 визначив, що під термінами «район», що використовується в пункті 29 частини першої статті 85 Конституції України, і «район у місті», що вживається в частині першій статті 133, частині п`ятій статті 140, частині першій статті 142 Конституції України і відповідно в абзаці третьому статті 1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", частині першій статті 2 Закону України "Про столицю України - місто-герой Київ", треба розуміти різні за своїм значенням адміністративно-територіальні одиниці в системі адміністративно-територіального устрою України, правовий статус яких повинен визначатися законом.
Поряд із цим, у мотивувальній частині рішення Конституційного Суду України від 27.03.2002 №7-рп/2002 визначено, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та, відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України, є об`єктом судового конституційного контролю.
Зважаючи на конституційний статус Верховної Ради України, як єдиного органу законодавчої влади, її участь у вирішенні питання територіального устрою України є юридичною формою реалізації її повноважень у сфері конституційних правовідносин.
Зміст наведених вище нормативних і правотворчих положень в контексті заявлених вимог дає суду підстави вважати, що існують (можуть існувати) спірні правовідносини, на які юрисдикція адміністративних судів не поширюється, або можуть скластися (виявитися) такі правові ситуації, в яких захист стверджувальних порушень прав чи інтересів може вимагати інших юрисдикційних (не виключено й позасудових) форм захисту.
З огляду на наведене суд дійшов висновку, що положення частини першої статті 2, підпункту 2 частини першої статті 4, частини першої статті 5, частин першої, другої статті 19 КАС України, частини першої статті 266 цього Кодексу слід розуміти так, що у порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, ВРУ, які прийнято/вчинено/допущено у правовідносинах, в яких ВРУ реалізовує свої владні (управлінські) повноваження.
Конституційний процес організації територіального устрою України, в тому числі шляхом утворення і ліквідації районів, та участь у ньому ВРУ не є формою реалізації управлінських функцій цього органу, тому не може підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції.
Незгода позивача з тим, як відбулася організація територіального устрою України не є і не може бути підставою для того, щоб у порядку адміністративного судочинства скасовувати постанову законодавчого органу, прийняту з цього питання.
За правилами статті пункту 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Враховуючи, що у даному конкретному випадку ВРУ, приймаючи оскаржувану постанову, не виконувала владних управлінських функцій, а реалізувала свої повноваження з питань, віднесених до її компетенції як єдиного органу законодавчої влади в Україні, у відкритті провадження у цій справі належить відмовити на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України, оскільки такий спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
При цьому, поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, про що зазначала Велика Палата Верховного Суду у постановах від 22.03.2018 у справі №П/9901/135/18 (провадження №11-70сап18), від 31.01.2019 у справі №9901/56/19 (адміністративне провадження №П/9901/56/19), від 27.06.2019 у справі №9901/920/18 (провадження №11-1455заі18).
Керуючись статтями 22, 170, 266 КАС України,
УХВАЛИВ:
Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом Ірпінської міської ради до Верховної Ради України про визнання постанови протиправною та нечинною.
Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її прийняття.
Ухвала набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя                                                                                                               Н.В. Коваленко