ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 вересня 2020 року 
м. Київ
справа № 826/16317/17
адміністративне провадження № К/9901/1841/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №826/16317/17
за позовом ОСОБА_1 
до Печерської районної в місті Києві державної адміністрації, Директора Державного бюро розслідувань ОСОБА_2, першого заступника Директора Державного бюро розслідувань ОСОБА_3, заступника Директора Державного бюро розслідувань ОСОБА_4, Шевченківської районної в місті Києві державної адміністрації
про скасування рішень і зобов`язання утриматися від вчинення дій,

за касаційною скаргою ОСОБА_1 
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 серпня 2018 року (прийняте у складі: головуючого судді Літвінової А.В.)
і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року (прийняту у складі: головуючого судді Чаку Є.В., суддів Файдюка В.В., Мєзєнцева Є.І.).

УСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

ОСОБА_1 у грудні 2017 року (з урахуванням уточнень, поданих у січні 2018 року) звернувся з адміністративним позовом до Печерської районної в місті Києві державної адміністрації (далі - «Печерська РДА»), Директора Державного бюро розслідувань ОСОБА_2 (далі - «Директор ДБР ОСОБА_2 »), першого заступника Директора Державного бюро розслідувань ОСОБА_3 (далі - «перший заступник Директора ДБР ОСОБА_3 »), заступника Директора Державного бюро розслідувань ОСОБА_4 (далі - «заступник Директора ДБР ОСОБА_4 »), Шевченківської районної в місті Києві державної адміністрації (далі - «Шевченківська РДА»), в якому просив: 

- скасувати рішення від 27 листопада 2017 року про державну реєстрацію ДБР в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань;

- скасувати рішення Директора ДБР ОСОБА_2 від 27 листопада 2017 року про призначення ОСОБА_3 першим заступником Директора ДБР;

- скасувати рішення Директора ДБР ОСОБА_2 від 27 листопада 2017 року про призначення ОСОБА_4 заступником Директора ДБР;

- зобов`язати Директора ДБР ОСОБА_2 утриматися від здійснення прав і обов`язків Директора ДБР;

- зобов`язати першого заступника Директора ДБР ОСОБА_3 утриматися від здійснення прав і обов`язків першого заступника Директора ДБР;

- зобов`язати заступника Директора ДБР ОСОБА_4 утриматися від здійснення прав і обов`язків заступника Директора ДБР.

В обґрунтування позову ОСОБА_1 вказує на те, що Директор ДБР ОСОБА_2 за своїм правовим статусом не був легітимним Директором ДБР, оскільки Указ Президента України від 22 листопада 2017 року №386/2017 «Про призначення ОСОБА_2 . Директором Державного бюро розслідувань», на думку позивача, є незаконним. ОСОБА_1 вказує, що саме Кабінет Міністрів України має призначати та звільняти з посад за поданням Прем`єр-Міністра України керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, а не Президент України, як це було зроблено Указом Президента України від 22 листопада 2017 року №386/2017. Так, оскільки ОСОБА_2 , на переконання позивача, не був легітимним Директором ДБР, то дії щодо подання ним документів стосовно державної реєстрації ДБР в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (далі - «ЄДР»), а також рішення від 27 листопада 2017 року про призначення ОСОБА_3 першим заступником, а ОСОБА_4 заступником Директора ДБР, є незаконними і свідчать про нелегітимний особовий склад ДБР.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 20 серпня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року, у задоволенні позову відмовив. 

Судові рішення мотивовані тим, що: (1) ухвалою Верховного Суду від 26 березня 2018 року закрито провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України про скасування Указу Президента України від 22 листопада 2017 року №386/2017 «Про призначення ОСОБА_2 Директором Державного бюро розслідувань», а відтак цей Указ є чинним і жодних доказів щодо його незаконності позивач не надав; (2) Директор ДБР в силу Законів України «Про Державне бюро розслідувань» і «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань» наділений повноваженнями призначати своїх першого заступника й заступника, а також направляти документи для реєстрації ДБР в ЄДР, тому жодних підстав для визнання таких дій протиправними суди не встановили; (3) позивач не обґрунтував реального порушення його індивідуально виражених прав актами індивідуальної дії про призначення ОСОБА_3 і ОСОБА_4 на відповідні посади, а отже у ОСОБА_1 відсутнє право на судовий захист.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)

У касаційній скарзі ОСОБА_1 , посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове, яким задовольнити його позов повністю. Обґрунтовуючи свою скаргу позивач вказує на таке: 

- суди не застосували положення частини першої статті 114, пункту 9-2 статті 116 Конституції України як норми прямої дії, а також пункт 1 частини сьомої статті 21 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», тому дійшли безпідставного висновку щодо легітимності ОСОБА_2 як Директора ДБР, законності його дій стосовно реєстрації ДБР в ЄДР, а також дій щодо призначення ОСОБА_2 своїх заступників;

- право ОСОБА_1 на звернення до суду гарантоване статтею 55 Конституції України і випливає зі змісту статті 13 Конвенції Організації Об`єднаних Націй «Проти корупції» від 31 жовтня 2003 року та статті 67 Закону України «Про запобігання корупції». Так, позивач вказує, що він є особою, зацікавленою у боротьбі з корупцією, а ДБР має великий обсяг повноважень, реалізація яких може мати наслідком обмеження конституційних прав і свобод позивача, тому нелегітимний склад ДБР безпосередньо порушує права, свободи та охоронювані законом інтереси позивача і створює перешкоди для реалізації його прав і свобод. Зокрема скаржник вказує, що ДБР у нелегітимному складі буде проводити досудове розслідування тих кримінальних проваджень, які за повідомленнями ОСОБА_1 розслідувало Національне антикорупційне бюро України. Крім того, позивач зазначає, що видання Президентом України протиправного Указу про призначення ОСОБА_2 Директором ДБР свідчить про узурпацію державної влади, а тому порушує охоронювані інтереси всіх громадян України, у тому числі й позивача.

Відповідачі: Директор ДБР ОСОБА_2 і його заступник ОСОБА_4 подали відзиви на касаційну скаргу, в яких просять залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін, оскільки повністю погоджуються з мотивами судів першої та апеляційної інстанцій. Крім того, заступник Директора ДБР ОСОБА_4 вказує на те, що порядок здійснення адміністративного судочинства регулюється саме Кодексом адміністративного судочинства України (далі - «КАС України»), тоді як Конвенція ООН «Проти корупції» застосовується до питань запобігання, розслідування та кримінального переслідування за корупцію та до призупинення операцій (заморожування), арешту, конфіскації та повернення доходів від злочинів, визнаних такими згідно із цією Конвенцією.

Інші учасники справи відзивів на касаційну скаргу не подали, перший заступник Директора ДБР копію ухвали про відкриття касаційного провадження отримала 24 лютого 2019 року, Печерська і Шевченківська РДА - 23 січня 2019 року.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ 

Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що Указом Президента України від 22 листопада 2017 року №386/2017 на посаду Директора Державного бюро розслідувань було призначено ОСОБА_2 

ОСОБА_2 на виконання свої посадових обов`язків 27 листопада 2017 року прийняв рішення про призначення ОСОБА_3 першим заступником Директора ДБР і про призначення ОСОБА_4 заступником Директора ДБР. Також ОСОБА_2 подав державному реєстратору документи для здійснення державної реєстрації Державного бюро розслідувань як юридичної особи, в результаті чого, Печерською районною в місті Києві державною адміністрацією було прийнято рішення про державну реєстрацію в ЄДР Державного бюро розслідувань.

ОСОБА_1 , вважаючи ОСОБА_2 за своїм правовим статусом нелегітимним Директором ДБР, не погоджується з рішеннями від 27 листопада 2017 року і вважає, що вони мають бути скасовані, оскільки ними сформовано нелегітимний особовий склад ДБР.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

Згідно з частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Зазначена норма кореспондує положенням попередньої редакції КАС України (чинної до 15 грудня 2017 року), статтею 6 якого було передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Приписами частин першої, другої статті 6 КАС України у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року, передбачено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Положеннями пункту 1 частини другої статті 17 КАС України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду, було визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Аналогічні положення містяться і в пункті 1 частини першої статті 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року).

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Законом України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року №460-IX, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до КАС України, зокрема до Глави 2 «Касаційне провадження» Розділу ІІІ «Перегляд судових рішень».

Разом з тим, пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Оскільки касаційна скарга ОСОБА_1 у цій справі подана до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями КАС України, які діяли до набрання чинності вказаним Законом, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права у контексті доводів касаційної скарги, зокрема щодо права позивача на судовий захист у спірних правовідносинах, Верховний Суд зазначає таке. 

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні й конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Основного Закону України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року №18-рп/2004 щодо «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Згідно усталеної практики Європейського суду з прав людини для того, щоб мати можливість звернутися за захистом до суду особа має довести, що вона є жертвою порушення прав, щоб претендувати на статус жертви такого порушення, оспорюваний захід має безпосередньо зашкодити особі. Тому Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод не передбачає можливості звернення із заявою actio popularis, що передбачає вимогу розтлумачити закріплені у Конвенції права і свободи або можливості оскарження особами положення національного законодавства лише на тій підставі, що, на їх думку, воно, можливо, порушує Конвенцію, тоді як воно безпосередньо не зачіпає їхні права (рішення: Aksu v. Turkey, заяви №4149/04 і 41029/04, пункт 50; Burden v. the United Kingdom, заява №13378/05, пункт 33; Tanase v. Moldova, заява №7/08, пункт 104).

Тобто наведені положення не дозволяють скаржитися щодо законодавства або конкретних обставин абстрактно, без реального порушення прав, свобод чи інтересів позивача у спірних правовідносинах.

Натомість ОСОБА_1 , обґрунтовуючи порушення своїх прав вказує на те, що він є особою, зацікавленою у боротьбі з корупцією, а реалізація нелегітимним складом ДБР широкого спектру своїх повноважень може мати наслідком обмеження конституційних прав і свобод позивача і створює перешкоди для їх реалізації. Крім того, видання Президентом України протиправного Указу про призначення ОСОБА_2 Директором ДБР, на думку позивача, свідчить про узурпацію державної влади, а тому порушує охоронювані інтереси всіх громадян України, у тому числі ОСОБА_1 .

З викладеного висновується, що позивач не обґрунтував дійсне (реальне) порушення його конкретних, індивідуально-виражених прав рішенням Директора ДБР ОСОБА_2 щодо реєстрації ДБР в ЄДР.

Стосовно доводів позивача про незаконність Указу Президента України від 22 листопада 2017 року №386/2017 «Про призначення ОСОБА_2 Директором Державного бюро розслідувань», то Верховний Суд їм оцінки не надає, оскільки цей Указ вже був предметом судового розгляду у справі №800/567/17, в якій суд дійшов висновку, що ОСОБА_1 не є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано вказаний Указ, він не створює правових наслідків для позивача, а тому ОСОБА_1 не має права на його оскарження (ухвала Верховного Суду від 26 березня 2018 року, яка набрала законної сили 13 квітня 2018 року).

Також Верховний Суд вважає за необхідне зазначити, що індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року).

Системний аналіз пункту 1 частини другої статті 17 КАС України (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду), пункту 1 частини першої статті 19 і пункту 19 частини першої статті 4 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року), дає підстави для висновку, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте або яке безпосередньо стосується прав, свобод та інтересів цієї особи.

Так, право на захист - це самостійне суб`єктивне право, яке з`являється у володільця регулятивного права лише в момент порушення чи оспорення останнього. Відсутність у будь-кого, в тому числі й позивача, прав чи обов`язків у зв`язку з прийняттям оскаржуваних рішень не породжує для нього і права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом. 

Оскільки ОСОБА_1 не є учасником (суб`єктом) правовідносин, які виникли внаслідок прийняття рішень про призначення ОСОБА_3 і ОСОБА_4 на посади першого заступника і заступника Директора ДБР відповідно, то і рішення ОСОБА_2 про їх призначення не породжують для позивача права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.

Аналогічні правові позиції викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 14 березня 2018 року у справі №9901/22/17 і від 6 червня 2018 року у справі №800/489/17, а також у постанові Верховного Суду України від 27 жовтня 2015 року у справі №800/210/15.

Отже, Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову ОСОБА_1 .

Також суд касаційної інстанції відхиляє доводи скаржника про наявність у нього права на судовий захист на підставі статті 13 Конвенції ООН «Проти корупції», оскільки погоджується з доводами заступника Директора ДБР ОСОБА_4 про те, що Конвенція ООН «Проти корупції» застосовується до запобігання, розслідування та кримінального переслідування за корупцію та до призупинення операцій (заморожування), арешту, конфіскації та повернення доходів від злочинів, визнаних такими згідно із цією Конвенцією, а її стаття 13 не врегульовує жодних випадків (підстав) для звернення особи до суду з позовом про визнання протиправними дій посадових осіб антикорупційних органів.

Крім того, враховуючи викладені висновки щодо неможливості абстрактного оскарження конкретних дій суб`єкта владних повноважень, а також вказані особливості оскарження актів індивідуальної дії, Верховний Суд вважає, що позивач не є заінтересованою особою у розумінні статті 67 Закону України «Про запобігання корупції», а тому не має права на судовий захист у спірних правовідносинах.

Окрім іншого, Верховний Суд погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що розслідувані Національним антикорупційним бюро України кримінальні провадження за повідомленнями ОСОБА_1 після передачі їх для здійснення досудового розслідування до ДБР, склад якого не визнано нелегітимним, будуть розглядатися компетентним органом в межах його повноважень.

Враховуючи вказане правове регулювання та обставини цієї справи, Верховний Суд вважає, що суди прийняли законні та обґрунтовані судові рішення, а тому їх належить залишити без змін.

У контексті оцінки доводів касаційної скарги Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої й апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення. 

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 серпня 2018 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року залишити без змін.

Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

……………………………

…………………………….

…………………………….

Н.М.          Мартинюк
А.В.          Жук
Ж.М.          Мельник-Томенко,
Судді          Верховного Суду