ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 червня 2020 року 
м. Київ
справа № 806/3100/17
адміністративне провадження № К/9901/46708/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючий - Стародуб О.П., 
судді - Єзеров А.А., Коваленко Н.В.
розглянувши в письмовому провадженні касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 28.11.2017р. (суддя - Горовенко А.В.) та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14.02.2018р.  (судді - Охрімчук І.Г., Капустинський М.М., Моніч Б.С.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про зобов`язання вчинити дії,
встановив: 
В листопаді  2017 року позивач звернувся до суду з позовом, в якому просив зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області надати дозвіл згідно з клопотанням ОСОБА_1 від 13.03.2017р. на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для сінокосіння у користування, орієнтовною площею 11 га, яка  розташована за межами населених пунктів Брусилівської селищної об`єднаної територіальної громади (колишньої Водотиївської сільської ради Брусилівського району Житомирської області). 
В обґрунтування позовних вимог посилався на те, що відповідно до постанови Житомирського окружного адміністративного суду від 30.05.2017р. у справі №806/1109/17 визнано протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області щодо неналежного розгляду його клопотання від 13.03.2017р. та зобов`язано повторно розглянути вказане клопотання. Відповідач, на виконання зазначеного судового рішення, розглянув його клопотання від 13.03.2017р., за результатами розгляду якого надіслав лист, яким відмовив у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою з посиланням на постанову Кабінету Міністрів України №413 від 07.06.2017р.
На думку позивача, така відмова є протиправною, оскільки порядок надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок для сінокосіння передбачено ст. 123 Земельного кодексу України, а не постановою Кабінету Міністрів України №413 від 07.06.2017р.
Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 28.11.2017р., залишеною без змін постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14.02.2018р., позов задоволено.
Зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області надати ОСОБА_1 дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для сінокосіння, орієнтовною площею 11,0 га із земель запасу розташованих за межами населених пунктів Брусилівської селищної об`єднаної територіальної громади (колишньої Водотиївської сільської ради Брусилівського району Житомирської області) у користування згідно з клопотанням ОСОБА_1 від 13.03.2017р.
З рішеннями судів попередніх інстанцій не погодився відповідач, звернувся з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права просив їх скасувати.
В обгрунтування касаційної скарги посилається на те, що суди неповно встановили обставини справи, не надали належну правову оцінку дійсним обставинам справи, та дійшли помилкового висновку щодо наявності підстав для задоволення позовних вимог.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просив у її задоволенні відмовити, а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 звернувся до відповідача з клопотанням від 13.03.2017р. про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для сінокосіння у користування, орієнтовною площею 11 га із земель запасу розташованих за межами населених пунктів Брусилівської селищної об`єднаної громади (колишньої Водотиївської сільської ради Брусилівського району Житомирської області), до якого долучив графічні матеріали, копію паспорта та ідентифікаційного коду.
Листом від 12.04.2017р. №Г-3540/0-4079/6-17, Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області запропонувало позивачеві визначити строк оренди вказаної у зверненні земельної ділянки та повторно звернутись до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області із заявою відповідного змісту.
Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 30.05.2017р. у справі №806/1109/17 визнано протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області щодо неналежного розгляду клопотання ОСОБА_1 від 13.03.2017р. та зобов`язано його повторно розглянути вказане клопотання.
На виконання постанови Житомирського окружного адміністративного суду від 30.05.2017р. у справі №806/1109/17 відповідач повторно розглянув заяву позивача про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для сінокосіння, орієнтовною площею 11 га.
Листом від 10.07.2017р. №Г-3540/0-8508/6-17 Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області відмовило ОСОБА_1 у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. 
Відмова обґрунтована тим, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 07.06.2017р. №413 «Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними» передача землі в оренду можлива лише за результатами земельних торгів та за наявності агротехнічного паспорта земельної ділянки. 
Вважаючи таку відмову протиправною, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що враховуючи висновки Житомирського окружного адміністративного суду у постанові від 30.05.2017р. у справі №806/1109/17, клопотання позивача від 13.03.2017р. повинно було бути розглянуто відповідачем з дотриманням вимог статті 123 Земельного кодексу України, зокрема із прийняттям відповідного рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивованої відмови у його наданні.
Натомість лист Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 10.07.2017р. містить вказівку на обов`язок Держгеокадастру та його територіальних органів під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності в оренду, у разі надходження заявок на отримання земельних ділянок для сінокосіння, випасання худоби, городництва передавати в оренду лише за результатами земельних торгів, а також передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності в оренду за наявності агрохімічного паспорта земельної ділянки. Та як наслідок, висновок про відмову у наданні дозволу.
Крім того суди виходили з того, що у надісланому на адресу позивача листі за результатами повторного розгляду його клопотання, відсутні будь-які доводи щодо невідповідності земельної ділянки, вказаної позивачем, вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. 
Наведене, на думку судів, свідчить про те, що за результатами повторного розгляду клопотання позивача від 13.03.2017р. відповідачем фактично не заперечується, що звертаючись до відповідача із клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 дотримано вимоги частини другої статті 123 Земельного кодексу України щодо надання відповідного пакету документів.
При цьому, суди визнали безпідставним посилання відповідача, як на підставу відмови у надані позивачу дозволу на виготовлення проекту землеустрою, на постанову Кабінету Міністрів України від 07.06.2017р. №413 "Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними", якою затверджено Стратегію удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, оскільки по перше, вона не регулює питання виділення (передачі) землі та не є тим нормативно-правовим актом, який прийнятий на виконання Земельного кодексу України та/або на виконання законів у сфері земельних правовідносин. Цією постановою будь-яких змін до порядку одержання дозволу на розробку проекту землеустрою, передбаченого Земельним кодексом України, зокрема ст. 123, у зв`язку із затвердженням вказаної Стратегії внесено не було. По друге, така набрала чинності 17.06.2017р., тобто після звернення позивача до відповідача з відповідним клопотанням (13.03.2017р.).
Зобов`язуючи Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для сінокосіння, орієнтовною площею 11га, із земель запасу розташованих за межами населених пунктів Брусилівської селищної об`єднаної територіальної громади (колишньої Водотиївської сільської ради Брусилівського району Житомирської області), у користування суди дійшли висновку, що у цьому випадку втручання в дискреційні повноваження відповідача зумовлено досягненням правомірної цілі, оскільки зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не відновить порушених прав позивача та в подальшому, у разі невиконання відповідачем судового рішення, спричинить чергове звернення до суду.
З висновками судів попередніх інстанцій колегія суддів погоджується та вважає їх обгрунтованими з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені  Конституцією та законами України.
Відповідно до пункту «а» частини третьої  статті 22 Земельного кодексу України  землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.
Згідно частини першої статті 34 Земельного кодексу України громадяни можуть орендувати земельні ділянки для сінокосіння і випасання худоби.
Відповідно до частин 1, 2  статті 116 Земельного кодексу України  громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Згідно з частиною 4  статті 122 Земельного кодексу України  центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
Отже, відповідача наділено повноваженнями розпоряджатися земельними ділянками сільськогосподарського призначення державної власності.
Частиною 7  статті 118 Земельного кодексу України  встановлено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, відповідно до повноважень, визначених  статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Згідно з частиною 3  статті 124 Земельного кодексу України  передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, громадянам, юридичним особам, визначеним частинами другою, третьою  статті 134 цього Кодексу, здійснюється в порядку, встановленому  статтею 123 цього Кодексу.
Приписами частини 1  статті 123 Земельного кодексу України  передбачено, що надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування. Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання).
Відповідно до частини 2  статті 123 Земельного кодексу України  визначено, що особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених  статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки. У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених  статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Згідно з частиною 3  статті 123 Земельного кодексу України  відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Таким чином, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.
Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене    наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від        29.09.2016р. №333  (далі - Положення №333) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25.10.2016р. за №1391/29521.
Пунктом 8 Положення №333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.
Отже, за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ.
Таким чином, висновки Головного управління Держгеокадастру України у Житомирській області, наведене у листі від 10.07.2017р. №Г-3540/0-8508/6-17, мало бути оформлено відповідним наказом. Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, не зважаючи на надсилання заявнику листів про розгляд клопотання, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом, тобто має місце протиправна бездіяльність.
При цьому, частиною третьою статті 123 Земельного кодексу України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме: невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Аналіз цієї норми дає підстави для висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. При цьому відмовляючи у наданні дозволу, відповідний орган повинен навести конкретні підстави для такої відмови, що визначені  частиною третьою статті 123 Земельного кодексу України.
Таким чином,  Земельним кодексом України  визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень  ст. 123 ЗК України. 
Так, спірним у даній справі є правомірність підстав відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою.
Як встановлено судами попередніх інстанцій відповідач відмовив позивачу в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки, з посиланням на постанову Кабінету Міністрів України від 07.06.2017р. №413 «Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними», відповідно до якої передача землі в оренду можлива лише за результатами земельних торгів та за наявності агротехнічного паспорта земельної ділянки. 
Разом з тим, посилання відповідача на постанову Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413 "Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними", якою затверджено Стратегію удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, як на підставу відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою є безпідставним, оскільки така не врегульовує порядок надання земельних ділянок сільськогосподарського призначення громадянам, а лише затверджує Стратегію удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними. Будь-яких змін до самого порядку одержання дозволу на розробку проекту землеустрою, передбаченого ЗК України, у зв`язку із затвердженням вказаної Стратегії, не внесено.
Суд враховує також і те, що Стратегія не є нормативно-правовим актом, що містить обов`язкові до виконання норми права. Вона лише визначає напрямки удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними на майбутнє.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 30.05.2019 у справі №817/1347/17, від 10.10.2019р. у справі №814/1959/17, від  і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від неї під час розгляду цієї справи.
При цьому судами попередніх інстанцій встановлено, що при зверненні до відповідача для надання дозволу на розробку проекту землеустрою, позивач подав всі, передбачені нормами Земельного кодексу України, документи, з огляду на що, посилання відповідача на постанову Кабінету Міністрів України від 07.06.2017р. №413, як на підставу для відмови позивачу в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою є безпідставними. Інших підстав для відмови відповідач не зазначив. 
Таким чином, суди обгрунтовано дійшли висновку, що відмова відповідача у наданні позивачу дозволу на виготовлення проекту землеустрою на земельні ділянки за клопотанням від 13.03.2017р., оформлена листом від 10.07.2017р. №Г-3540/0-8508/6-17, не може вважатися обґрунтованою, добросовісною і законною, оскільки належних мотивів та причин такої відмови у ній не наведено.
В свою чергу, за наявності належним чином поданих позивачем до відповідача документів, у відповідності до вимог частини другої статті 123 Земельного кодексу України, та з урахуванням позиції суду про необґрунтованість причин відмови у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою, є підстави вважати, що у суб`єкта владних повноважень відсутні перешкоди у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою за клопотанням позивача від 13.03.2017р.
Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Таким чином, оскільки при ухваленні рішення суди порушень норм матеріального та процесуального права не допустили. тому суд прийшов до висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
Керуючись статтями 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 
постановив:
Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області - залишити без задоволення, а постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 28.11.2017р. та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14.02.2018р. - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. 
Судді:                                                                                
О.П. Стародуб          
А.А.Єзеров                    
Н.В. Коваленко