ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 липня 2020 року 
м. Київ
справа № 440/1933/19
провадження № К/9901/35495/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Єзерова А.А., суддів Коваленко Н.В., Кравчука В.М.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Управління Держпраці у Полтавській області 
на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 24.07.2019 (суддя Супрун   Є.Б.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 14.11.2019 (головуючий суддя Мінаєва О.М., судді Старосуд М.І., Ральченко І.М.)
у справі №440/1933/19 
за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 
до Управління Держпраці у Полтавській області 
про визнання протиправною та скасування постанови.
І. РУХ СПРАВИ
1. У травні 2019 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Управління Держпраці у Полтавській області, в якій просив суд визнати протиправною і скасувати постанову від 25.04.2019 №ПЛ3972/157/АВ/ПТ/ТД-ФС про накладення штрафу у розмірі 250380 грн.
2. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 24.07.2019 у справі №440/1933/19, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 14.11.2019, позов задоволено, визнано протиправною та скасовано постанову Управління Держпраці у Полтавській області про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами від 25.04.2019 №ПЛ3972/157/АВ/ПТ/ТД-ФС.
3. Управління Держпраці у Полтавській області з вищевказаними судовими рішеннями не погодилося, тому звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 24.07.2019 і постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 14.11.2019 у справі №440/1933/19 та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
4. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що ОСОБА_1 зареєстрований як фізична особа - підприємець 23.04.1999, про що до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань 15.10.2013 внесено запис за № 2 570 175 0000 002610. Основним видом діяльності фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 за КВЕД є 47.25 Роздрібна торгівля напоями в спеціалізованих магазинах.
5. Наказом начальника Управління Держпраці у Полтавській області від 02.04.2019 №78П наказано головним державним інспекторам відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 провести захід державного контролю щодо відповідності вимогам законодавства про працю у діяльності фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 
6. У період з 03.04.2019 по 04.04.2019 інспекторами праці ОСОБА_5 , ОСОБА_3 , ОСОБА_6 , ОСОБА_2 було проведено інспекційне відвідування фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 за адресою: АДРЕСА_1 , на предмет додержання ним вимог законодавства про працю.
7. В ході проведення інспекційного відвідування 14.03.2019 об 11:49 год було виявлено, що за фактичним місцем здійснення підприємницької діяльності фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 роботу бармена виконувала гр. ОСОБА_7 , а роботу прибиральниці ОСОБА_8 
8. В усній розмові гр. ОСОБА_7 пояснила, що працює у ФОП ОСОБА_1 , всі документи щодо працевлаштування знаходяться у нього. Гр. ОСОБА_8 , яка під час проведення інспекційного відвідування перебувала в приміщенні за стійкою бару та здійснювала прибирання, від надання письмових та усних пояснень відмовилась.
Після телефонної розмови гр. ОСОБА_7 до приміщення закладу з`явився ОСОБА_1 , який не заперечував факт відсутності оформлення трудових відносин з вищезазначеними працівниками.
9. В ході проведення подальшого інспекційного відвідування підтверджуючі документи про прийняття на роботу гр. ОСОБА_7 та гр. ОСОБА_8 не надані, від надання письмових пояснень ОСОБА_1 відмовився, про що складено відповідний акт.
10. З огляду на встановлені обставини відповідач прийшов до висновку, що гр. ОСОБА_7 та ОСОБА_8 на момент здійснення інспекційного відвідування в барі "Оболонь" були допущені до роботи фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 без належного оформлення трудових відносин.
11. За результатами інспекційного відвідування був складений акт від 04.04.2019 №ПЛ3972/157/АВ та припис про усунення виявлених порушень від 04.04.2019 №ПЛ3972/157/АВ/П, яким зобов`язано фізичну особу-підприємця ОСОБА_1 забезпечити дотримання вимог ч. 3 ст. 24 КЗпП України шляхом оформлення належним чином трудових відносин з працівниками ОСОБА_8 та ОСОБА_7 . Від підпису в акті інспекційного відвідування та приписі ОСОБА_1 відмовився, у зв`язку з чим складено акт про відмову від підпису від 03.05.2019 №ПЛ3972/157/АВ-ВП, а документи направлено позивачу рекомендованим листом з повідомленням 05.04.2019.
12. 09.04.2019 Управління Держпраці у Полтавській області призначило розгляд справи про накладення штрафу відповідно до ч. 2 ст. 265 КЗпП України на фізичну особу-підприємця ОСОБА_1 за порушення законодавства про працю призначено на 18.04.2019 в Управлінні Держпраці у Полтавській області за адресою м. Полтава, вул. Пушкіна, 119. Це рішення направлено позивачу рекомендованим листом з повідомленням 09.04.2019 та вручено останньому 11.04.2019, про що свідчить його підпис.
13. 16.04.2019 до Управління Держпраці у Полтавській області надійшло клопотання про відкладення розгляду справи у зв`язку з неможливістю прибути на засідання через хворобу. За клопотанням позивача розгляд справи відкладено на 25.04.2019, про що повідомлено ОСОБА_1 листом від 16.04.2019 №02-12/2617, який позивач отримав 19.04.2019.
14. За результатами розгляду справи про накладення штрафу Управлінням Держпраці у Полтавській області 25.04.2019 винесено постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами №ПЛ3972/157/АВ/П//ПТ/ТД-ФС, якою за порушення вимог ч. 3 ст. 24 КЗпП України на підставі абз. 2 ч. 2 ст. 265 КЗпП України на фізичну особу-підприємця ОСОБА_1 накладено штраф у розмірі 250380,00 грн.
15. ОСОБА_1 не погодився із постановою від 25.04.2019 № ПЛ3972/157/АВ/П//ПТ/ТД-ФС, що і стало підставою для звернення до суду з відповідним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
16. Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанції керувалися тим, що відповідачем не доведено правові підстави для прийняття рішення про проведення інспекційного відвідування фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 в квітні 2019 року.
Суди наголосили, що наказ Управлінням Держпраці у Полтавській області від 02.04.2019 №78П "Про проведення заходів державного контролю" прийнято стосовно позивача у зв`язку з аналізом «Паспорту неформальної зайнятості населення Полтавської області» та ст. 12 Конвенції Міжнародної організації праці у промисловості і торгівлі 1947 року №81.
При цьому, колегія суддів Другого апеляційного адміністративного суду зазначила, що позивач не є підприємством, стосовно нього не може застосовуватися ця норма Конвенції, а розділ 1 Конвенції Міжнародної організації праці у промисловості і торгівлі 1947 року № 81, до якого належить і ст. 16, має назву "Інспекція праці у промисловості". Тобто, норма ст. 16 Конвенції поширюється виключно на інспекції, що проводяться у промисловості (на промислових підприємствах), а не поширюється на інспекції в торгівлі. Щодо останніх передбачений спеціальний розділ 2 Конвенції.
Стосовно Паспорту неформальної зайнятості населення Полтавської області, суди відзначили, що цей документ також не може вважатися належною підставою для проведення перевірки.
17. Також суди виходили з того, що матеріалами справи підтверджено факт відсутності у володінні чи користуванні фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 приміщення за адресою: АДРЕСА_1 , де здійснювалося інспекційне відвідування. Тобто, представники відповідача під час проведення інспекційного відвідування не вжили усіх необхідних і достатніх заходів для встановлення належного об`єкта інспекційного відвідування.
18. Апеляційний адміністративний суд констатував, що факт здійснення фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 підприємницької діяльності з чи без використання найманих працівників відповідачем під час інспекційного відвідування з 03.04.2019 по 04.04.2019 не був встановлений, оскільки за місцем фактичного здійснення позивачем підприємницької діяльності інспекційне відвідування не проводилося, а тому підстави для застосування до позивача санкції, передбаченої абз. 2 ч. 2 ст. 265 КЗпП України, відсутні.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
19. Касаційну скаргу мотивовано порушенням місцевим та апеляційним адміністративними судами норм матеріального і процесуального права і неповним дослідженням обставин справи.
Зокрема, скаржник посилається на те, що паспорт неформальної зайнятості є лише джерелом інформації, за результатом аналізу якої керівником органу контролю прийнято рішення про проведення інспекційного відвідування. При цьому, норма пп. 3 п. 5 Порядку №295 не встановлює вичерпного переліку джерел інформації, натомість, передбачає, що інформація може надходити і з інших джерел, тобто не зазначених у цьому підпункті.
20. Відповідач не погоджується із висновком судів, що позивач не є підприємством, стосовно нього не може застосовуватись норма ст. 16 Конвенції 1947 року № 81, оскільки ця норма не поширюється на інспекції в торгівлі.
21. Управління Держпраці у Полтавській області звертає увагу суду касаційної інстанції, що інспектор праці до інспекційного відвідування був допущений позивачем, будь-яких дій стосовно не допуску посадових осіб до інспекційного відвідування не вчиняв. Суб`єкт господарювання, який вважає порушеним порядок та підстави призначення перевірки щодо нього, має захищати свої права шляхом не допуску посадових осіб контролюючого органу до такої перевірки.
22. Скаржник наголошує, що користувався спірним приміщенням саме ОСОБА_1 з метою здійснення підприємницької діяльності, що цілком узгоджується із поясненням гр. ОСОБА_7 на відео та діями самого підприємця (зустріч з інспекторами, ненадання документів, відмові від підписання акта та припису).
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
23. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
24. Спірні у цій справі правовідносини урегульовані, зокрема, ст. 259 КЗпП України, Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877-V), а також Порядком здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю (далі - Порядок №295), який був чинним на момент призначення та проведення інспекційного відвідування.
25. Згідно з преамбулою до Закону №877-V, ним визначені правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
За визначенням ст. 1 Закону №877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
26. В свою чергу, за змістом ч. 4 ст. 2 Закону №877-V заходи контролю здійснюються, зокрема, органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.
27. Зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог ст.ст. 1, 3, ч.ч. 1, 4, 6 - 8, абз. 2 ч. 10, ч.ч. 13 та 14 ст. 4, ч.ч. 1 - 4 ст. 5, ч. 3 ст.6, ч.ч. 1 - 4 та 6 ст. 7, ст.ст. 9, 10, 19, 20, 21, ч. 3 ст. 22 цього Закону (ч. 3 ст. 2 Закону №877-V).
28. Статтею 3 цього ж закону визначені основні принципи державного нагляду (контролю) та встановлено, що державний нагляд (контроль) здійснюється за принципами: пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров`я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності; підконтрольності і підзвітності органу державного нагляду (контролю) відповідним органам державної влади; рівності прав і законних інтересів усіх суб`єктів господарювання; гарантування прав та законних інтересів кожного суб`єкта господарювання; об`єктивності та неупередженості здійснення державного нагляду (контролю), неприпустимості проведення перевірок суб`єктів господарювання за анонімними та іншими безпідставними заявами, а також невідворотності відповідальності осіб за подання таких заяв; здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності   підстав   та в порядку, визначених законом; відкритості, прозорості, плановості й системності державного нагляду (контролю); неприпустимості дублювання повноважень органів державного нагляду (контролю) та неприпустимості здійснення заходів державного нагляду (контролю) різними органами державного нагляду (контролю) з одного й того самого питання; невтручання органу державного нагляду (контролю) у діяльність суб`єкта господарювання, якщо вона здійснюється в межах закону; відповідальності органу державного нагляду (контролю) та його посадових осіб за шкоду, заподіяну суб`єкту господарювання внаслідок порушення вимог законодавства, порушення прав та законних інтересів суб`єкта господарювання; дотримання умов міжнародних договорів України; незалежності органів державного нагляду (контролю) від політичних партій та будь-яких інших об`єднань громадян; наявності одного органу державного нагляду (контролю) у складі центрального органу виконавчої влади; презумпції правомірності діяльності суб`єкта господарювання у разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов`язків суб`єкта господарювання та/або повноважень органу державного нагляду (контролю); орієнтованості державного нагляду (контролю) на запобігання правопорушенням у сфері господарської діяльності; недопущення встановлення планових показників чи будь-якого іншого планування щодо притягнення суб`єктів господарювання до відповідальності та застосування до них санкцій; здійснення державного нагляду (контролю) на основі принципу оцінки ризиків та доцільності.
29. Крім того, ч. 4 ст. 4 Закону №877-V передбачено, що виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг;   вичерпний перелік підстав   для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і   перелік   порушень, які   є підставою   для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.
30. Підставами для здійснення позапланових заходів, у розумінні ч. 1 ст. 6 Закону №877-V є: подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням; виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених суб`єктом господарювання у документі обов`язкової звітності, крім випадків, коли суб`єкт господарювання протягом місяця з дня первинного подання повторно подав такий документ з уточненими достовірними даними або якщо недостовірність даних   є   результатом очевидної описки чи арифметичної помилки, яка не впливає на зміст поданої звітності. У разі виявлення органом державного нагляду (контролю) помилки у документі обов`язкової звітності він упродовж десяти робочих днів зобов`язаний повідомити суб`єкта господарювання про необхідність її виправлення у строк до п`яти робочих днів з дня отримання повідомлення. Не виправлення помилки у встановлений строк є підставою для проведення позапланового заходу; перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю); звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу. У такому разі перед початком здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі, крім документів, передбачених цим Законом, додатково копію погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення такої перевірки. Суб`єкти господарювання мають право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю), якщо вони не пред`явили документи, передбачені цим абзацом; неподання суб`єктом господарювання документів обов`язкової звітності за два звітні періоди підряд без поважних причин або без надання письмових пояснень про причини, що перешкоджали поданню таких документів; доручення Прем`єр-міністра України про перевірку суб`єктів господарювання у відповідній сфері у зв`язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави; настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов`язано з діяльністю суб`єкта господарювання.
31. Частинами ж 2-4 ст. 6 Закону №877-V визначено, що проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених ч. 4 ст. 2 цього Закону.
32. Разом з тим, відповідно до частини першої статті 259 КЗпП України, державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
33. На виконання ч. 1 ст. 259 КЗпП України Кабінет Міністрів України затвердив Порядок №295, який, згідно з його п. 1, визначає процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об`єкт відвідування).
34. Пункт 5 Порядку №295 встановлює, що інспекційні відвідування проводяться: 1) за зверненням працівника про порушення стосовно нього законодавства про працю; 2) за зверненням фізичної особи, стосовно якої порушено правила оформлення трудових відносин; 3) за рішенням керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань з питань виявлення неоформлених трудових відносин, прийнятим за результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, та джерел, зазначених у підпунктах 1, 2, 4 - 7 цього пункту; 4) за рішенням суду, повідомленням правоохоронних органів про порушення законодавства про працю; 5) за повідомленням посадових осіб органів державного нагляду (контролю), про виявлені в ході виконання ними контрольних повноважень ознак порушення законодавства про працю; 6) за інформацією: Держстату та її територіальних органів про наявність заборгованості з виплати заробітної плати; ДФС та її територіальних органів про: - невідповідність кількості працівників роботодавця обсягам виробництва (виконаних робіт, наданих послуг) до середніх показників за відповідним видом економічної діяльності; - факти порушення законодавства про працю, виявлені у ході здійснення контрольних повноважень; - факти провадження господарської діяльності без державної реєстрації у порядку, встановленому законом; - роботодавців, що мають заборгованість із сплати єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування у розмірі, що перевищує мінімальний страховий внесок за кожного працівника; Пенсійного фонду України та його територіальних органів про: - роботодавців, які нараховують заробітну плату менше мінімальної; - роботодавців, у яких стосовно працівників відсутнє повідомлення про прийняття на роботу; - роботодавців, у яких протягом місяця кількість працівників, що працюють на умовах неповного робочого часу, збільшилась на 20 і більше відсотків; - працівників, які виконують роботи (надають послуги) за цивільно-правовими договорами в одного роботодавця більше року; - роботодавців, у яких стосовно працівників відсутні нарахування заробітної плати у звітному місяці (відпустка без збереження заробітної плати без дотримання вимог Кодексу Законів про працю України та Закону України "Про відпустки"); - роботодавців, у яких протягом року не проводилась індексація заробітної плати або сума підвищення заробітної плати становить менше суми нарахованої індексації; - роботодавців, у яких 30 і більше відсотків працівників працюють на умовах цивільно-правових договорів; - роботодавців з чисельністю 20 і більше працівників, у яких протягом місяця відбулося скорочення на 10 і більше відсотків працівників; 7) за інформацією профспілкових органів про порушення прав працівників, які є членами профспілки, виявлених в ході здійснення громадського контролю за додержанням законодавства про працю. Звернення фізичних осіб, стосовно яких порушено правила оформлення трудових відносин, працівників і роботодавців може бути подане через уповноваженого представника.
35. Системний аналіз наведених вище положень дає підстави дійти висновку, що інспекційне відвідування є формою державного нагляду за додержанням законодавства про працю, яке відноситься до повноважень відповідача та яке проводиться на підставі наказу та направлення.
36. Судами попередніх інстанцій встановлено, що інспекційне відвідування проведено на підставі наказу начальника Управління Держпраці у Полтавській області від 02.04.2019 №78П та направлення. При цьому підставою для проведення інспекційного відвідування у цій справі стала інформація з паспорту неформальної зайнятості, який є інформацією Головних управлінь Пенсійного фонду України, ДФС у Полтавській області, Головного управління статистики у Полтавській області, Полтавського обласного центру зайнятості за 2017 рік.
Правовою підставою для проведення інспекційного відвідування були норми Конвенції Міжнародної організації праці про інспекцію праці у промисловості й торгівлі 1947 року № 81.
37. У постанові Верховного Суду від 21.10.2019 у справі №200/11885/18-а зазначено таке:
« 23. Статтею 12 Конвенції Міжнародної організації праці № 81 1947 року "Про інспекцію праці у промисловості й торгівлі", що ратифікована Законом України № 1985-ІV від 08 вересня 2004 року (далі - Конвенція), передбачено, що інспектори праці, забезпечені відповідними документами, що засвідчують їхні повноваження, мають право: а) безперешкодно, без попереднього повідомлення і в будь-яку годину доби проходити на будь-яке підприємство, яке підлягає інспекції; b) проходити у денний час до будь-яких приміщень, які вони мають достатні підстави вважати такими, що підлягають інспекції; та с) здійснювати будь-який огляд, перевірку чи розслідування, які вони можуть вважати необхідними для того, щоб переконатися у тому, що правові норми суворо дотримуються, і зокрема: і) наодинці або в присутності свідків допитувати роботодавця або персонал підприємства з будь-яких питань, які стосуються застосування правових норм; іі) вимагати надання будь-яких книг, реєстрів або інших документів, ведення яких приписано національним законодавством з питань умов праці, з метою перевірки їхньої відповідності правовим нормам, і знімати копії з таких документів або робити з них витяги; ііі) зобов`язувати вивішувати об`яви, які вимагаються згідно з правовими нормами; іv) вилучати або брати з собою для аналізу зразки матеріалів і речовин, які використовуються або оброблюються, за умови повідомлення роботодавцю або його представнику про те, що матеріали або речовини були вилучені або взяті з цією метою.
24. Тобто, Конвенція визначає безумовне дискреційне повноваження інспектора самостійно приймати рішення щодо необхідності проведення інспектування того чи іншого роботодавця для того, щоб переконатися у тому, що правові норми суворо дотримуються».
38. Частиною 4 ст. 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" передбачено, що заходи контролю здійснюються органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами. 
39. Конвенція Міжнародної організації праці про інспекцію праці у промисловості й торгівлі 1947 року № 81 ратифікована Законом України від 08.09.2004 № 1985-ІV.
40. Відповідно до ч. 1 ст. 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
41. Варто зауважити й те, що питання стосовно підстав для здійснення позапланових заходів не охоплюється положеннями ст. 4 Закону №877-V, яка визначає загальні вимоги до здійснення державного нагляду (контролю) й, у її частині четвертій, наводить вичерпний перелік питань, які встановлюються виключно законами.
42. Суд звертає увагу на Рішення Конституційного Суду України 09.07.1998 №12-рп/98 у справі №17/81-97 за конституційним зверненням Київської міської ради професійних спілок щодо офіційного тлумачення ч. 3 ст. 21 Кодексу законів про працю України (справа про тлумачення терміну "законодавство"), де зазначено, що терміном "законодавство" охоплюються закони України, чинні міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, а також постанови Верховної Ради України, укази Президента України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прийняті в межах їх повноважень та відповідно до Конституції України і законів України.
43. У мотивувальній частині цього ж Рішення Конституційного Суду України зазначено, що термін "законодавство" досить широко використовується у правовій системі в основному у значенні як сукупності законів та інших нормативно-правових актів, які регламентують ту чи іншу сферу суспільних відносин і   є   джерелами певної галузі права. Цей термін без визначення його змісту використовує і Конституція України (ст.ст. 9, 19, 118, п. 12 Перехідних положень). У законах залежно від важливості і специфіки суспільних відносин, що регулюються, цей термін вживається в різних значеннях: в одних маються на увазі лише закони; в інших, передусім кодифікованих, в поняття "законодавство" включаються як закони та інші акти Верховної Ради України, так і акти Президента України, Кабінету Міністрів України, а в деяких випадках - також і нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади.
44. Зважаючи на контекст, у якому в ч. 4 ст. 4 Закону №877-V вжито термін «закон», цю правову норму, ураховуючи її конструкцію, необхідно розуміти так, що нею наводиться виключний і остаточний перелік питань, які у межах правовідносин щодо здійснення державного нагляду (контролю), встановлюються саме законами.
45. Вказане дає підстави для висновку, що усі, окрім передбачених у ч.4 ст. 4 Закону №877-V, питання, які пов`язані з здійсненням державного нагляду (контролю), зокрема, за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення (наприклад, переліку підстав для проведення Держпраці інспекційних відвідувань), можуть урегульовуватись, як законами, так й іншими актами законодавства, у тому числі й нормами міжнародної конвенції, яка ратифікована Україною у встановленому законом порядку.
46. Згідно зі ст. 16 Конвенції № 81 інспекція на підприємствах проводиться так часто і так ретельно, як це потрібно для забезпечення ефективного застосування відповідних законодавчих положень.
47. Висновок суду апеляційної інстанції про те, що норма ст. 16 Конвенції поширюється виключно на інспекції, що проводяться у промисловості (на промислових підприємствах), а не поширюється на інспекції в торгівлі, щодо останніх передбачений спеціальний розділ 2 Конвенції є помилковим, оскільки сам факт перебування ст.ст. 12, 16 у розділі вказаної Конвенції «Інспекція праці у промисловості» не свідчить про те, що дія такої норми поширюється на обмежене коло правовідносин (тільки перевірки підприємств промисловості) і встановлює загальні засади здійснення прав та повноважень інспекторів праці і Конвенція не містить іншого (спеціального) правового регулювання здійснення перевірок.
48. Паспорт неформальної зайнятості є лише джерелом інформації, за результату аналізу якої керівником органу контролю прийнято рішення про проведення інспекційного відвідування. При цьому, норма пп. 3 п. 5 Порядку № 295 не встановлює вичерпного переліку джерел інформації, натомість, передбачає, що інформація може надходити і з інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством. Також, законодавець не пов`язує підставу проведення інспекційного відвідування з обов`язковістю наявної інформації у таких джерелах стосовно конкретної особи, оскільки такі висновки віднесено до компетенції керівника органу контролю результатами здійсненого ним аналізу наявної інформації.
Відповідно до вказаного паспорту у секторі економіки галузями, де можливі ризики використання праці без оформлення трудових відносин є сільське господарство, оптова і роздрібна торгівля. За результатами аналізу такої інформації начальником Управління було прийнято рішення щодо необхідності інспектування суб`єктів господарювання саме в галузях сільського господарства, оптової і роздрібної торгівлі, де можливі ризики використання праці без оформлення трудових відносин на підставі норм міжнародного законодавства. Доступ до джерел такої інформації не обмежений діючим законодавством, що спростовує відповідні доводи апеляційної скарги про безпідставність проведеного інспекційного відвідування.
49. Таким чином, є належною підставою для проведення інспекційного відвідування позивача, визначеною пп. 3 п. 5 Порядку № 295, рішення керівника органу контролю про проведення інспекційного відвідування, а саме: наказ начальника Управління Держпраці у Полтавській області від 02.04.2019 №78П.
50. Водночас, суди попередніх інстанцій вірно встановили, що відповідачем не доведено те, що існували правові підстави для прийняття рішення про проведення інспекційного відвідування саме щодо фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 в квітні 2019 року.
51. Судами попередніх інстанцій встановлено, що за умовами договору купівлі-продажу від 14.08.2001, укладеного між Лохвицькою міською радою Полтавської області та ОСОБА_9 , відповідно до якого Територіальна громада міста Лохвиці в особі Лохвицької міської ради Полтавської області продала, а гр. ОСОБА_9 купив 34/100 частини напівпідвального приміщення, що знаходиться в АДРЕСА_1 , та складається з: "4-1" - зал - 33,9 м2, "4-2" - кладова - 21,5 м2, площею 55,4 м2 від 160,8 м2 площі всього напівпідвального приміщення. Також встановлено, що 01.03.2019 між ОСОБА_9 (орендодавець) та ОСОБА_10 (орендар) було укладено договір оренди нежитлового приміщення на строк з 01.03.2019 по 28.02.2020, предметом якого є строкове платне користування нежитловим приміщенням, функціональне призначення: використання для здійснення торговельної діяльності площею 55,4 м2 за адресою:  
АДРЕСА_2 . Тобто, судами попередніх інстанцій на підставі наявних матеріалів справи встановлено факт відсутності у володінні чи користуванні фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 приміщення за адресою: АДРЕСА_1 , де здійснювалося інспекційне відвідування.
Будь-яких інших доказів здійснення господарської діяльності саме позивачем за цією адресою (куточок споживача тощо) відповідачем не надано.
53. Посилання відповідача на те, що з пояснень представника позивача вбачається, що по проханню ОСОБА_11 , власника цього приміщення, ОСОБА_1 здійснював нагляд за приміщенням по АДРЕСА_1 оцінюються Верховним Судом критично, оскільки не підтверджені у встановленому законом порядку.
54. За таких обставин, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій стосовно того, що представники відповідача під час проведення інспекційного відвідування не вжили усіх необхідних і достатніх заходів для встановлення належного об`єкта інспекційного відвідування. 
55. Доводи касаційної скарги стосовно того, що користувався спірним приміщенням саме ОСОБА_1 зводяться до переоцінки доказів, наданих судам попередніх інстанцій та відхилених судами.
56. Враховуючи зазначене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення, а доводи касаційної скарги є необґрунтованими і не спростовують вірних висновків судів попередніх інстанцій.
57. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. 
58. Оскільки Верховний Суд залишає без змін судові рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись ст. 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд 
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Управління Держпраці у Полтавській області - залишити без задоволення, а рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 24.07.2019 і постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 14.11.2019 у справі №440/1933/19 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                А.А. Єзеров
Суддя                                                                                                    Н.В. Коваленко
Суддя                                                                                                    В.М. Кравчук