ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 липня 2020 року 
м. Київ
справа №160/328/19
адміністративне провадження №К/9901/27667/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Білоуса О.В.,  
суддів - Блажівської Н.Є., Желтобрюх І.Л., 
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційні скарги ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та Дніпровської міської ради на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 21 серпня 2019 року (головуючий суддя Панченко О.М., судді - Іванов С.М., Чередниченко В.Є.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Дніпровської міської ради про визнання протиправним та скасування висновку, зобов`язання вчинити певні дії,
У С Т А Н О В И В:
У січні 2019 року ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулися до суду з позовом до Дніпровської міської ради, в якому просили: визнати протиправним Висновок Дніпровської міської ради від 14 вересня 2018 року №БК-1424 про відмову у зниження ставки податку на нерухомість для непрацюючих пенсіонерів; визнати ставки податку, окрім нижчої (нульової), на нерухоме майно, які стягується з пенсій позивачів на нерухомість, розташовану за адресою:    АДРЕСА_1 , протиправними та незаконними; зобов`язати відповідача розглянути питання про встановлення для непрацюючих (за віком) пенсіонерів ОСОБА_1 та ОСОБА_2 найнижчу (нульову) ставку податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року у задоволенні позову відмовлено повністю. 
Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 21 серпня 2019 року рішення суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове, яким позов задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Дніпровської міської ради щодо належного розгляду звернення ОСОБА_1 та ОСОБА_2 від 30 липня 2018 року. Зобов`язано Дніпровську міську раду розглянути звернення позивачів від 30 липня 2018 року, з урахуванням висновків суду. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Не погодившись з ухваленим у справі судовим рішенням апеляційної інстанції, позивачі звернулися до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, просили постанову Третього апеляційного адміністративного суду скасувати в частині відмови у задоволенні позовних вимог та в цій частині ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.
Дніпровська міська рада також подала касаційну скаргу на постанову суду апеляційної інстанції, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та процесуального права, просила рішення суду апеляційної інстанції скасувати, а рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2019 року залишити в силі.
Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши судові рішення в межах доводів і вимог касаційних скарг та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла висновку про залишення касаційних скарг без задоволення.
Cудами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 та ОСОБА_2 є пенсіонерами за віком, що підтверджується копіями пенсійних посвідчень.
Позивачі зареєстровані та проживають за адресою АДРЕСА_1 . Загальна площа будинку складає 262,5 кв.м.
Згідно податкових повідомлень-рішень, прийнятих Головним управлінням ДФС у Дніпропетровській області та копій квитанцій про сплату, починаючи із 2016 року ОСОБА_2 щорічно сплачував податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, сплачений фізичними особами, а саме: за 2015 рік у сумі 761,25 грн, за 2016 рік у сумі 3927,30 грн, за 2017 рік у сумі 6460 грн. 
20 липня 2018 року позивачі звернулися до Дніпровської міської ради з листом, в якому просили розглянути питання щодо перегляду відсотка податку на нерухоме майно для категорії непрацюючих пенсіонерів, якими є позивачі (а.с.24).
Відповідачем на вказане звернення було надано відповідь від 3 серпня 2018 року №3/15-411  «Про розгляд звернення», в якій зазначено, що на 2015 рік підпунктом «б» пункту 2.1 додатку до рішення Дніпровської міської ради від 28 січня 2015 року №7/60  «Про внесення змін до рішення міської ради від 27 грудня 2010 року №5/6  «Про місцеві податки і збори на території міста» встановлено, що база оподаткування об`єкта/об`єктів житлової нерухомості, в тому числі їх часток, що перебувають у власності фізичної особи - платника податку, зменшується для житлового будинку/будинків незалежно від їх кількості - на 200 кв.м.; «в» - для різних типів об`єктів житлової нерухомості, в тому числі їх часток (у разі одночасного перебування у власності платника податку квартири/квартир та житлового будинку/будинків, у тому числі їх часток), - на 285 кв.м. З 1 січня 2016 року, відповідно до Закону України  «Про внесення змін до  Податкового кодексу України  та деяких законодавчих актів України щодо забезпечення збалансованості бюджетних надходжень у 2016 році»  від 24 грудня 2015 року №909-VIII, міська рада втратила можливість збільшувати граничну межу житлової нерухомості, на яку зменшується база оподаткування, яка визначена  підпунктом 266.4.1 Податкового кодексу України. 
Також позивачами 30 липня 2018 року було подано звернення до голови постійної комісії з питань бюджету, фінансів та місцевого самоврядування Дніпровської міської ради, в якому просили розглянути питання щодо зниження ставки податку на нерухомість для непрацюючих пенсіонерів, а також просили запросити їх на засідання бюджетної комісії та надати можливість виступити із своїми аргументами перед депутатами.
На зазначене звернення позивачі отримали висновок постійної комісії з питань бюджету, фінансів та місцевого самоврядування Дніпровської міської ради від 14 вересня 2018 року №БК-1424, в якому зазначено, що відповідно до протоколу №98 від 12 вересня 2018 року вирішено, що згідно чинного законодавства у даному випадку міська рада не має права встановлювати пільги для категорій населення, оскільки пільги встановлюються для категорії нерухомості, тому зниження ставки податку на нерухомість для непрацюючих пенсіонерів та встановлення додаткових пільг для цієї категорії населення неможливе.
Не погоджуючись із зазначеними відповідями Дніпровської міської ради, позивачі звернулися до суду з цим позовом.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що висновок постійної комісії з питань бюджету, фінансів та місцевого самоврядування Дніпровської міської ради від 14 вересня 2018 року №БК-1424 відповідає вимогам чинного законодавства України. Позивачами не надано до суду письмових доказів оскарження в адміністративному або в судовому порядку винесених контролюючим органом податкових повідомлень-рішень за 2015, 2016 та 2017 роки, якими визначено податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, сплачений фізичними особами, отже, всі податкові зобов`язання є узгодженими та сплаченими, що підтверджується матеріалами справи. Крім того, судом зазначено, що відповідно до підпункту  266.7.3 пункту 266.7 статті 266 Податкового кодексу України,  платники податку мають право звернутися з письмовою заявою до контролюючого органу за місцем проживання (реєстрації) для проведення звірки даних щодо: права на користування пільгою із сплати податку; розміру ставки податку; нарахованої суми податку.
Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої та частково задовольняючи позовні вимоги в частині зобов`язання відповідача розглянути звернення позивачів від 30 липня 2018 року, виходив з наступних мотивів, з якими погоджується Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду. 
Так, Третім апеляційним адміністративним судом встановлено, що спірні правовідносини між сторонами у цій справі виникли у зв`язку із поданням позивачами письмового звернення до голови постійної комісії з питань бюджету, фінансів та місцевого самоврядування Дніпровської міської ради.
У вказаному зверненні ОСОБА_1 та ОСОБА_2 просили розглянути питання про зниження ставки податку на нерухомість для непрацюючих пенсіонерів, про встановлення для цієї категорії населення додаткових пільг за площею та винести це питання на чергову сесію міської ради.
Зазначене звернення, як встановлено судом апеляційної інстанції, не стосувалося певного періоду, зокрема 2015-2017 років, тому посилання суду першої інстанції в обґрунтування судового рішення щодо не оскарження позивачами податкових повідомлень-рішень є безпідставними.
За наслідками розгляду звернення від 30 липня 2018 року позивачі отримали висновок  комісії з питань бюджету, фінансів і місцевого самоврядування Дніпровської міської ради №БК-1424 від 14 вересня 2018 року.
Відповідно до  статті 19 Конституції України,  органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені  Конституцією  та законами України.
Відносини, що виникають у сфері справляння податків, вичерпний перелік податків та зборів, що справляються в Україні, та порядок їх адміністрування, платників податків та зборів, їх права та обов`язки, компетенцію контролюючих органів, повноваження і обов`язки їх посадових осіб під час здійснення податкового контролю, а також відповідальність за порушення податкового законодавства регулює та визначає Податковий кодекс України.
Підпунктом 266.4.2  пункту  266.4  статті 266 Податкового кодексу України передбачено, що сільські, селищні, міські ради та ради об`єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, встановлюють пільги з податку, що сплачується на відповідній території, з об`єктів житлової та/або нежитлової нерухомості, що перебувають у власності фізичних або юридичних осіб, громадських об`єднань, благодійних організацій, релігійних організацій України, статути (положення) яких зареєстровані у встановленому законом порядку, та використовуються для забезпечення діяльності, передбаченої такими статутами (положеннями).
Пільги з податку, що сплачується на відповідній території з об`єктів житлової та нежитлової нерухомості, для фізичних осіб визначаються виходячи з їх майнового стану та рівня доходів.
Пільги з податку, що сплачується на відповідній території з об`єктів нежитлової нерухомості, встановлюються залежно від майна, яке є об`єктом оподаткування.
Органи місцевого самоврядування до 25 грудня року, що передує звітному, подають відповідному контролюючому органу за місцезнаходженням об`єкта житлової та/або нежитлової нерухомості інформацію щодо ставок та наданих пільг юридичним та/або фізичним особам зі сплати податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, за формою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.
Згідно із пунктом  10.1  статті  10 вказаного Кодексу до місцевих податків належать: податок на майно; єдиний податок.
За приписами пункту 10.3 статті  10 Податкового кодексу України, місцеві ради в межах повноважень, визначених цим Кодексом, вирішують питання відповідно до вимог цього  Кодексу  щодо встановлення податку на майно (в частині податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки) та встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів, туристичного збору та земельного податку за лісові землі.

Відповідно до пунктів 24, 28 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"  виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, зокрема, про встановлення місцевих податків і зборів відповідно до  Податкового кодексу України; прийняття рішень щодо надання відповідно до чинного законодавства пільг по місцевих податках і зборах, а також земельному податку.
Частиною першою статті 9 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що члени територіальної громади мають право ініціювати розгляд у раді (в порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування.
Частиною другою  статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції чинній на момент розгляду справи судами попередніх інстанцій; далі - КАС України) передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України "Про судоустрій і статус суддів"  встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до  статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини",  суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Відповідно до пункту 70 рішення у справі "Рисовський проти України" (№ 29979/04) Європейський суд з прав людини зазначив, що принцип "належного урядування", зокрема передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовний спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливості уникати виконання своїх обов`язків.
Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційних провадженнях), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).
Враховуючи викладене, судом апеляційної інстанції обґрунтовано зазначено, що встановлення фізичним особам пільг з податку, що сплачується на відповідній території з об`єктів житлової нерухомості, у цій справі належить до компетенції Дніпровської міської ради. При цьому, питання щодо надання пільг зазначеного податку вирішується виключно на пленарних засіданнях  Дніпровської міської ради.
Тобто, у даному випадку звернення позивачів щодо надання пільг з податку, що сплачується на відповідній території з об`єктів житлової нерухомості, не було розглянуто Дніпровською міською радою у встановленому порядку та не було прийнято відповідного рішення.
Що стосується посилання у касаційній скарзі позивачів на неправомірність постанови суду апеляційної інстанції в частині відмови у задоволенні позову про скасування висновку Дніпровської міської ради від 14 вересня 2018 року №БК-1424, то колегія суддів касаційної інстанції вважає їх безпідставними.   
Так, відповідно до частини першої статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Згідно із пунктом 2 частини першої статті 4 вказаного Кодексу публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
Частиною першою статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
З аналізу викладеного вбачається, що публічно-правовим спором за нормами КАС України є не будь-який публічно-правовий спір, а лише той, який виникає із здійснення суб`єктом владних повноважень своїх владних управлінських функцій. При цьому такі функції повинні здійснюватися суб`єктом саме у тих правовідносинах, в яких виник спір.
Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судами, позивачі оскаржують, зокрема, висновок Дніпровської міської ради від 14 вересня 2018 року №БК-1424.
Разом з тим, зі змісту вказаного висновку вбачається, що останній не містить вимог та приписів, які б стосувалися позивачів, тобто, вказаний висновок не є актом індивідуальної дії і не є рішенням суб`єкта владних повноважень, на що правильно вказав Третій апеляційний адміністративний суд, оскільки не породжує прав і обов`язків для ОСОБА_1 та ОСОБА_2 .
Таким чином, колегія суддів вважає, що постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 21 серпня 2019 року ґрунтується на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким дана належна юридична оцінка, правильно застосовані норми матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, та не допущено порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи. Усі доводи та їх обґрунтування викладені в касаційних скаргах не спростовують висновків суду апеляційної інстанції, тому підстави для скасування ухваленого судового рішення та задоволення касаційних скарг відсутні.
Частиною третьою статті 343 вказаного Кодексу передбачено, що суд касаційної інстанції, здійснивши попередній розгляд справи, залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
Згідно з частиною першою статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. 
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,  
П О С Т А Н О В И В :
Касаційні скарги ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та Дніпровської міської ради залишити без задоволення, а постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 21 серпня 2019 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                     О.В.Білоус
Судді                                                                                           Блажівська Н.Є.
                                                                                          І.Л.Желтобрюх